地方事权与支出责任划分的改革进程与问题分析——基于东部地区的调研

中国财政科学研究院2017年“地方财政经济运行”东部调研组

财政是国家治理的基础和重要支柱，财税改革牵一发而动全身。合理划分中央与地方财政事权和支出责任，是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下称《意见》），这是国务院第一次比较系统地提出从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件。改革将适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同的财政事权。同时，明确中央财政事权由中央承担支出责任，地方财政事权由地方承担支出责任。

一、东部地区事权和支出责任划分改革的进程

东部地区的山东省、广东省、上海市、福建省、天津市和海南省根据中央要求，分别制定了《山东省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见》（鲁政发〔2017〕3号）、《广东省省级与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案》（粤府〔2017〕27号）、《上海市人民政府关于推进市与区财政事权和支出责任划分改革的指导意见（试行）》（沪府发〔2017〕44号）、《福建省省与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案》（闽政〔2017〕51号）、《天津关于推进财政事权与支出责任划分的改革方案》（津政发〔2017〕34号）和《海南省实施新一轮分税制财政体制的方案》（琼府〔2017〕92号），从指导思想、总体要求、划分原则、改革的主要内容、保障和配套措施、职责分工和时间安排等方面对省以下财政事权和支出责任划分改革进行了部署。此外，浙江省还于2017年10月将《浙江省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见（征求意见稿）》向社会发布，征求公众意见。江苏省则于2017年8月出台了《江苏调整完善省以下财政管理体制明确实施细则》。

（一）推动事权划分和调整法律化

新的形势下，东部地区多省普遍反映，现行的事权和支出责任划分体系还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。多表现在政府与市场、社会之间的边界不清晰，政府基本公共服务供给存在“错位”“缺位”等问题；政府层级之间的财政事权划分不清晰，存在财政事权重叠和交叉现象；新增财政事权的划分依据不足；省级与市县间收入分配与事权不匹配，导致部分地区收支矛盾突出。

这些问题既不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，也不利于政府有效提供基本公共服务，与建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应。

从东部已发文六省的改革方案看，存在以下突出特点。

1.关于落实中央与地方财政事权划分

各省（直辖市）都明确，要根据党中央、国务院部署，对确定为中央的财政事权，积极配合国家相关部门做好上划工作，包括国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务。上划后，省（直辖市）以下各级政府原则上不再承担支出责任。对中央委托本省（直辖市）行使的财政事权，本省（直辖市）在委托范围内，以中央委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。上海市明确提出对确定为地方财政事权或中央与地方共同的财政事权，按照明确的职责，主动承担相应财政事权，落实支出责任。

2.关于推进省（直辖市）级与市（区）县财政事权划分

天津市明确要科学界定地方政府财政事权为法律明确的地方政府财政事权。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律、法规和规定，将市以下各级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，确定为地方政府财政事权。

广东省明确要适度加强省级财政事权，其中确需委托市县行使的，报经省委、省政府批准后，由省有关职能部门委托市县行使，并制定相应的地方性法规或政府规章予以明确。山东省明确，市县的财政事权由同级政府行使，省级对市县的财政事权履行提出规范性要求，并通过法律规章的形式予以明确。

上海市明确，赋予区政府充分自主权，依法保障其事权履行，调动和发挥区政府的积极性，更好地满足当地居民基本公共服务需求。区级财政事权由区级行使，市级对区级财政事权履行提出规范性要求（详见表1）。

表1 东部地区部分省（直辖市）改革中事权划分各具特色

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（二）推动支出责任划分规范化

东部已发文六省的改革方案均明确，省（直辖市）级财政事权由省（直辖市）级承担支出责任。属于省（直辖市）级的财政事权，应当由省（直辖市）级财政安排经费，省（直辖市）各职能部门和直属机构不得要求市县安排配套经费。省（直辖市）级的财政事权如委托市县行使，要通过专项转移支付安排相应经费。福建省明确，从2018年起，省级各部门提出预算申请时，须以部门承担的财政事权为基础，非省级部门承担的财政事权不再安排预算资金。省级部门研究新增财政支出事项时，须基于事权划分的基本原则，提出新增事项职责划分和支出负担办法，并保持与该领域既有财政事权和支出责任划分相协调；未提出事权划分和支出负担办法的，该新增支出事项不予安排。

市（区）县财政事权由市县承担支出责任。属于市（区）县的财政事权原则上由市（区）县通过自有财力安排经费，属于市（区）的原则上由市级财政承担经费，属于县的原则上由县级财政承担经费。对市（区）、县政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予一般性转移支付进行弥补。市（区）县的财政事权如委托省级机构行使，市（区）县政府应负担相应经费。天津则提出，对区人民政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，主要由区人民政府通过压减一般性支出解决，市级一般不安排补助，部分建设类支出可通过依法发行政府债券等方式安排。区级财政事权如委托市级机构行使，区人民政府应负担相应经费。

省市县共同财政事权区分情况划分支出责任。这主要是指根据基本公共服务的属性，以及全省基本公共服务均等化和社会保障城乡一体化等总体要求，体现国民待遇和公民权利、涉及全省统一市场和要素自由流动的财政事权。如山东、广东、上海、福建都明确，基本养老保险在中央未制定全国统一标准之前，要研究制定全省统一最低标准，并由省、市、县按比例承担支出责任；山东、广东、福建都明确，基本公共卫生服务、义务教育在中央未制定全国统一标准之前，要研究制定全省统一最低标准，并由省、市、县按比例承担支出责任；福建、天津明确，基本就业服务等，要参照现有财政保障和省级补助标准，研究制定全省基础标准，并明确省、市、县分担比例。

山东、广东、天津明确，对受益范围较广、信息获取相对复杂的财政事权，如跨省市县的重大基础设施项目建设，根据财政事权外溢程度，由省、市、县按比例或省给予适当补助方式承担支出责任；山东、广东、上海明确，对环境保护与治理等，根据财政事权外溢程度，由省、市、县按比例或省给予适当补助方式承担支出责任。

山东、广东、福建明确，省、市、县有各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发等，省、市、县各自承担相应支出责任。

（三）各地创新探索保障和配套措施

各省（直辖市）结合本地特点与实际情况，选取部分领域率先在省内开展试点。

广东省2017年选取民政领域开展试点，对民政领域事权进行了省市县间的划分，规定：部队供应、军供站及军人接待站设施维修改造和设备更新等财政事权上划省级，明确义务兵优待等为市县财政事权，明确死亡抚恤、伤亡抚恤、自然灾害生活救助、医疗保障等为省、市、县共同财政事权，并具体细化不同情况下省、市、县支出责任的分担比例。

山东省则选取民生领域开展试点，具体包括教育、科技、文化、就业和社会保障等11个领域。

福建省选取基本就业服务、社会保险、基本生活保障、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等6个共同财政事权领域探索开展省与市县财政事权和支出责任划分改革，为全省其他领域改革积累经验。

浙江省则通过深化财政专项资金管理改革，统筹推进省以下政府间财政事权和支出责任划分。结合该省实际，深化“两个一般不”改革，全面梳理现行财政专项资金所支持的财政事权，实施分类处理。属于市场能有效发挥作用的，财政专项资金退出，由政府产业基金通过市场方式支持。属于市县财政事权的财政专项资金，设立退出机制。有省委、省政府特定目标的，要明确特定期限，原则上以三年为期限，最长不超过本届政府。属于共同财政事权的财政专项资金，建立省与市县分担机制。属于委托市县的省级财政事权的财政专项资金，由省级负责筹资。

表2 东部部分省（直辖市）改革中省、市、县支出责任划分情况

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二、调研发现事权和支出责任划分值得关注的几个问题

尽管国家发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，各地也出台了相应的落地措施，但在调研中了解到，关于事权和支出责任划分也有一些问题值得关注，并细化相关制度措施。

（一）临时性政策导致的支出责任承担问题

为推进北方地区冬季清洁取暖工作，落实京津冀及周边地区大气污染防治要求，2017年京津冀地区开展了煤改清洁能源行动。根据《天津市2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，天津市要求推进居民冬季清洁取暖，除山区等不具备清洁取暖条件的采用无烟型煤替代外，全市居民散煤基本“清零”。实施居民煤改清洁能源取暖121.3万户（不含山区约3万户），其中城市地区12.9万户（含棚户区和城中村改造4.3万户），农村地区108.4万户。

根据天津市的方案，煤改清洁能源主要包括“煤改电”和“煤改气”等。从调研地天津市某区的情况来看，既有“煤改电”也有“煤改气”项目。根据天津市煤改清洁能源工程建设投入及资金来源方案，对于“煤改电”项目，安装蓄能式电暖器的，中心城区、环城四区城市部分，户内取暖设施购置安装，按现行政策，市级投入600元/台，区级投入600元/台，居民承担600元/台，其他地区，户内取暖设施购置安装，按照实际费用，区级最高投入4400元/户，超出部分由居民承担；对于“煤改气”项目，户内取暖设施（燃气壁挂炉、散热器等）购置安装，按照实际费用，区级最高投入6200元/户，超出部分由居民承担。户外燃气配套设施建设，区级投入2800元/户，其余由供气企业承担，居民不承担。按照这一资金来源方案，根据某区的测算，完成煤改清洁能源工程需区财政投入80亿元以上，而2016年其一般预算收入仅126亿元，2017年的年初预算也仅为139.9亿元，80亿元的煤改清洁能源财政资金需求占到当年财政收入的57.2%。

从该区的角度看，煤改清洁能源这种临时性政策无疑会对其财政构成巨大的压力。从天津市制定的资金来源方案来看，项目的主要来源方是各区，而天津市本级承担的并不多。而且，调研中还了解到，坐落在某区的市级部门的煤改清洁能源资金，也需要区级财政负担。对于一个关系到整个区域的生态环境保护项目，由各基层政府为临时性政策“埋单”，会对基层的财政运行带来巨大冲击，加剧基层财政困难，并有可能引发基层的财政风险。

在现代社会，人类已经进入“风险社会”阶段，为应对各种可能的不确定性和化解突发的风险，会不断有临时性的政策措施，这些政策措施的出台可能无法事先预料。在事权和支出责任划分方案中，如果不对这些临时性的政策措施导致的事权和支出责任划分原则进行明确，上级政府在相当程度上会将这些事权和支出责任交给基层政府。相对于上级政府，基层政府往往没有讨价还价的余地，但基层财政又很难以承受，最终的结果是基层财政恶化或者政策无法实施。

（二）“共同”事权和“相似”事权不加区分的问题

根据国家出台的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，各地也出台了相应的意见，对地方政府间的事权和支出责任进行了明确。综合各地出台的意见，有一个共同的特征就是“共同”事权较多。例如，天津市“将社会治安、义务教育、高中教育、职业教育、公立医院、重大公共卫生专项、公共文化、就业、优抚安置、水利工程、粮食安全、市政基础设施和公用事业等具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务确定为市与区共同财政事权”；上海市更是“将司法、义务教育、高中教育、成人教育、职业教育、特殊教育、科技研发、公共文化、公共体育、旅游公共服务、城乡居民基本养老和基本医疗保险、机关事业单位社会保险缴费、社会救助与社会服务、养老服务、就业服务、公共卫生、计划生育、住房保障、公共安全、公共交通、市场监督管理、安全生产监管、粮食安全、农业生产、农村村庄改造、林业建设、地方水利、环境保护与治理、需要市统筹布局的重要基础设施建设和公共设施维护管理等体现市委、市政府战略部署、跨区且区级具有地域管理信息优势或市区两级均设有相应公共服务机构的基本公共服务确定为市与区共同财政事权”。

从各地事权划分方案来看，共同事权通常都是一个很长的单子。实际上，从这些单子的内容来看，有的确为“共同”事权，需要上级政府与下级政府在事权的不同环节共同履行职能，需要上下级政府协调配合才能履行的事权，例如“社会治安”和“义务教育”等。但有的则是“相似”事权，并不需要上下级政府协调配合，而是事权的名称相似，但各级政府事权的内容不同。例如，“公共文化”和“公共体育”，虽然各级都要承担相应的事权，但各级承担的内容不一样，这就属于“相似”事权，而不是共同事权。在事权划分中，如果不对“共同”事权和“相似”事权加以区分，而是混为一谈，在实施中就会出现很大的问题。将“相似”事权也归为“共同”事权，将虚化模糊各级政府的事权和支出责任，容易出现责任落实不力、互相推诿的问题，从而降低了政府公共服务的质量。

（三）属于上级事权但需要下级承担支出责任的理由不充分和标准不明确问题

在事权和支出责任的操作层面，通常有这样一种情况，就是某项事权为上级政府的事权，但通常也要下级政府承担一定的支出责任。有些情况下，下级政府承担支出责任存在一定的合理成分。例如，在天津市某区调研了解到，市政道路属于市级的事权，且由市级承担支出责任。如果是市级标准内建设的道路，区级是不需要承担支出责任的，但如果区级要在市级标准之上提高标准，则区级要承担市级标准之上的支出责任。这种情况是比较合理的。

但在有的情况下，上级政府承担的事权需要下级政府承担支出责任则存在理由不充分和标准不明确的问题。例如，同样在天津市某区了解到，武警和消防对于该区来说，属于上级事权，按理区级是不需要承担支出责任的。但实际上，区级反映，区级每年还要拿出一大笔钱用于武警和消防等支出，而且由于已明确这些事权属于上级事权，在区级的预算中，用于武警和消防等的支出无法在预算中反映，没有相应的标准，对这些支出的用途、方向和绩效等也无法监控，造成比较大的监管问题。地方对此有很大的疑惑。

三、几点建议

地方调研中了解到的事权和支出责任划分中存在的问题，说明在推进事权和支出责任改革中要考虑到各方面的情况，切实针对问题来推进事权和支出责任划分，而不应大而化之。

（一）综合考虑公共服务受益范围和公共风险防范，明确共同事权承担主体的主次关系

从东部地区调研情况来看，出台了实施方案的地方，事权划分都有基本原则和初步的清单。基本考虑是体现基本公共服务受益范围。对保持宏观经济稳定、维护全市统一市场、促进区域协调发展、关乎社会公平正义，以及受益范围覆盖全市的基本公共服务由市级负责；地区性基本公共服务由区级负责；跨区基本公共服务由市与区共同负责。但我们的建议是，事权划分除了体现基本公共服务受益范围这条基本原则之外，还应该考虑公共风险的防范和治理要求。具体来说，要进一步细分共同事权，即便是共同事权，也要明确以哪一级为主来履行事权责任，例如司法、义务教育、城乡居民基本养老和基本医疗保险、机关事业单位社会保险缴费、社会救助与社会服务、养老服务、就业服务、公共卫生、公共安全、公共交通、市场监督管理、安全生产监管、粮食安全、环境保护与治理、需要市统筹布局的重要基础设施建设和公共设施维护管理等，虽然是共同事权，但应该以上级政府为主来履行事权，其他的则应该以基层政府为主来履行事权。

（二）对“共同”事权和“相似”事权加以区分，同时还要明确共同事权的不同性质，合理确定支出责任主体和共担模式

“共同”事权和“相似”事权并不是一个性质，不能混淆在一起。对于相似事权，上下级政府需要各自承担份内职责，各级政府有各自机构承担相应职责的事权，如职业教育、公共文化和公共体育等，由各级政府承担的事权内容应该有所差别，并分别承担各自履行事权的支出责任。而对于共同事权，也需要进一步确定支出责任主体和共担模式。一是上级为主、下级配合的模式。以上级为主的共同事权支出责任，主要是涉及基本公共服务均等化和公共风险治理一体化要求的共同事权。如城乡居民基本养老和基本医疗保险、环境保护与治理、公共卫生、需要上级统筹布局的重要基础设施建设等。二是下级为主、上级补助的模式。以下级为主的共同事权支出责任，但需要上级承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，下级承担具体执行等职责的财政事权，上级给予适当补助。

此外，属于上一级的事权，如果需要下级也承担一定的支出责任，需要有明确的理由和支出的标准，以便于地方操作和加强预算的监督。

（三）建立事权和支出责任划分的争议处理机制

一些地方提出了“建立财政事权划分争议处理机制”，提到“财政事权划分争议由省（市）政府裁定”“新增共同财政事权和委托行使的财政事权，要加强沟通协调，明确各级政府支出范围和责任，减少划分中的争议”。事权划分争议由更高一级政府裁定本身没有问题，但在裁定之前，应该有一个平台或机制，让地方充分发表自己的意见，或者设立一个类似于事权划分委员会的机构，对事权划分的争议进行研究、讨论，否则仅由高一级的政府裁定未免有失偏颇。