智识财政学：回应公共生活叙事与改革挑战

王雍君

一、引 言

与其他人文社会科学分支一样，财政学要想发展为一门独立、成熟且富有持续生命力的学科，首先必须立足于对人类生活的精准叙事，其次必须有能力回应每个时代的改革需求。

人类生活明显地以共同体（our community）生活的方式组织和展开，自古皆然，源于人类作为社会性动物的类聚本性。在人类历史的相对晚近阶段，对外清理异己、对内寻求同化的类聚本性，演化出规模、结构和功能各异的政府和国家；进入近代后，人类生活的公共领域和私人领域也被区隔开来，公共生活与私人生活分道扬镳。财政问题的研究也因此告别此前的“财政学说”的时代，进入具备科学潜能的财政学时代，用以言说人类公共生活的处境、困境和秘境及其动态变化，如图1所示。

图1 人类生活叙事的基本元素

财政学叙事就是讲故事，即言说人类公共生活的故事。故事的三个基本元素分别是处境、困境和秘境（隐含的出路），沿着时间维度的三个要素——过去、现在和未来依次展开。财政学叙事的基本要求是精准。人类生活过于纷繁复杂，包含诸多无关甚至无聊的琐碎细节，必须从中剔除和舍弃，以确保人类生活的最高意义（信念和需求的结合）与手段不被湮没。不具备精准叙事能力即无资格冠以“财政学”之名。

为此，有必要准确界定“人类生活”的四个类型，反映由公私领域的个体生活和群体生活的区分。

图2 人类生活的四个一般类型

图2呈现了财政学言说的人类公共生活的两个类型：公共人的个体生活和公共人的群体生活。推论起来，前者以个体偏好为核心，后者以群体凝聚力为核心。个体与群体的关系在此被清晰表达。人类个体生活的境况——处境、困境和秘境的结合，不仅取决于个体偏好被满足的程度和方式，也一并取决于个体栖身其中的群体的特质——凝聚力为其中的基本成分。个体命运不仅与个体努力、也与群体命运密不可分。给定个体偏好，那些凝聚力强的群体中，个体的平均境况明显占优。人类如此，动物世界也如此，且自始至今从未改变。

以此视之，言说人类生活的财政学不可能不采用两套话语——个体话语和集体话语。本文稍后将表明，在智识财政学的框架下，两者分别指向“我的”财政偏好（my fiscal preference）和“我们的”财政共同体（our fiscal community），每个均由集体物品牵引而出。这一叙事范式明显不同于常规范式：后者拒斥身份观——无需言说共同体的成员资格及其含义。正是在这个似小实大的逻辑起点上，智识财政学与常规财政学区别开来。没有关于“我”和“我们”是谁的辨识和界定，财政学在其起点上就无力言说人类公共生活叙事——“谁的故事”，即从现实处境出发步入困境并寻求秘境（出路）的故事。

不言而喻，公共生活叙事无法忽视使公共生活得以展开的财政场域（fiscal fields），即公共人组织个体生活和群体生活的公共空间（public space），可以是实体的，也可以是虚拟的空间。财政场域为公共生活提供舞台背景。正是通过这些场域，公共生活的处境、困境和秘境得以呈现。没有对背景舞台的精准言说，很难设想可以精准言说处境、困境和秘境。

精准言说人类生活叙事旨在回应理论挑战，因为本土财政学现状远不能胜任。但除此之外，智识财政学还需回应现实的挑战。中国当前背景下，最重要的现实挑战来自绵密、范围广泛的高频率财政改革。改革者面对的问题千头万绪且日趋复杂棘手。为系统和持续提高成功改革的概率，将稀缺的改革资源集中在正确的方向上无比重要。更一般地讲，任何成功的改革都以“做正确的事”（目标与方向）、“正确地做事”（技术路径与方法）和“负责任地做事”（激励机制）为前提，缺一不可。三者都依赖准确可靠的判断，以清晰鉴别什么才是、什么不是如此作为。本文力图阐明，智识财政学作为具有建构这样一面“神奇镜子”的潜能，这是通过两项努力达成的：首先是以集体物品（collective goods）重新定义财政学的研究对象，其次是朝向财政铁三角、财政场域和财政安排的体系建构。

二、从公共物品到集体物品

两个多世纪以来，财政学的知识体量已经变得非常庞大，但结构化为一个标准概念框架的努力，至今尚未产生令人满意的成果，以至财政话语的凌乱无序在本土学界和实践领域无处不在。标准概念框架的特殊重要性永远不应被低估，因为正是通过它，人类的思考和行动才能被正确可靠地组织起来，从而将偏离正轨的风险控制在最低程度上。标准框架也是引导深刻洞见（大思想）得以产生的工具。缺失洞见的财政话语除了凌乱，还有平庸和肤浅，并且不可避免地被带入“热点问题”的“对策研究”中。正确的答案只可能来自正确的思考，正确的思考（正确地做事）只有置于“提对问题”（做正确的事）的前提下才有意义。

智识财政学将集体物品界定为财政学的研究对象，这是随后被建构的标准概念框架中的原初性概念，其他核心概念都由此派生而来，蕴含财政学叙事的全部密码，一如关于宇宙起源的大爆炸理论中的“奇点”——生生不息的大千世界由此得以孕育和演化。

可以有把握地说，关于财政学的研究对象究竟是什么的问题，很少被严肃地对待过，更不用说得到清晰准确的界定。在对象不明的情况下，探讨“财政本质”和“财政学科属性”实属枉费心机。因为第一步走不出来，又如何能够走对第二步？

推论起来，若以公共物品（public goods）作为研究对象，相对而言较为适当，因为公共物品作为公共生活的重心和焦点这一客观事实，很难被合理质疑。毕竟，仰观苍穹，满目尽见公共物品；俯察大地，公共物品也无处不在：从人造器物类（如公路等）、信息类（如公共账目）、自然类（如自然景观）到制度类，甚至政府本身。

从萨缪尔森以严谨优美的数学形式界定集体物品及其均衡开始（Paul A.Samuelson，1954，1955，1958），公共物品更是大踏步地作为财政经济学（fiscal economist）的核心主题。在马斯格雷夫的体系中，公共物品被当作政府配置职能的核心成分，而与稳定职能和再分配职能并列为政府经济职能的三分支，并由此开枝散叶。这一体系至今仍主导了本土财政学的话语。

然而，问题也随之而来：若以公共物品作为财政学的研究对象，又如何能够融合被与其并列的稳定职能和再分配职能呢？如果拒斥，难道将财政学的研究对象分解为三个分支不成？在研究对象本身未被界定的情况下，将这一对象的组成部分当作研究对象的企图，明显地令人匪夷所思。

更深刻的困惑来自公共物品理论对财政实践缺乏必要的解释力。几乎每个国家和政府都或多或少地向其人民提供某些基本的私人物品，比如中国背景下政府为低收入者提供的廉租房。大量分发现金补贴也是明显例子。另一方面，许多类型的公共物品——从安全服务（社区保安等）到天气预报——被置于财政范围（fiscal scope）或政府职能之外。公共物品的概念边界与实践中的财政范围间的明显不一致，使我们不得不质疑前者被当作财政学研究对象的适当性。毕竟，在正常情形下，特定学科的视界取决于研究对象的视界，两者都应能够对真实世界的行动边界提供合理且充分的解释。

易言之，如果研究对象无法框定学科视界，进而也无力解读人类生活的现实场景——处境、困境和秘境，那么就不成其为真正的研究对象。这意味着我们必须拒斥将公共物品当作财政学研究对象的企图。

本土财政学两大困扰中的第一个，就是研究对象的不明朗。智识财政学为此提供了量身制定的解决方案：将集体物品作为财政学的研究对象最为适当。如此，逻辑困扰（研究对象与学科视界不一致）和实践困扰（缺失解读能力）即不复存在。这是如何做到的呢？

答案是：采纳共同身份和公共属性作为界定集体物品的两个客观标准，如表1所示。

表1 共同身份与公共属性标准下的集体物品

表1左边是典型的经济学分类下的四个类型，分类标准有二：竞争性和排他性，两者都从属于对帕累托意义上的经济效率（economy efficiency）的考量。在狭隘意义上，经济学被当作研究市场经济如何达成稀缺资源有效率配置的学科。相应地，达成配置效率的条件就成为关注的焦点，这就是必须同时严格满足竞争性和排他性，前者旨在排除利益外溢（正外部性）的可能性，后者旨在排除成本外溢（负外部性）的可能性，两者确保市场价格机制得以正常运作。只有私人物品才严格满足这两个条件；其他三类中，共同池物品不满足竞争性条件，俱乐部物品不满足排他性条件，公共物品则两者条件都不满足——意味着双重的市场失灵（market failure），进一步暗示为构成政府干预的适当理由。

据我所知，这套分类标准和隐含的干预逻辑，从未在财政学框架内被认真质疑，反而被当作为经典照单全收，催生出如今几成财政学同义词的财政经济学话语的一统天下的失衡局面。

不得不说这是一个很糟糕的局面，因为许多意义深远的知识含量被湮灭了，这些知识含量分别来自政治学、社会学、管理学、行政学、法学、伦理学、史学等相关学科。如今，财政学极度缺失整合的碎片化局面及其负面后果，在知识大融合的当代和未来背景下，已经暴露无遗。

救济需要从源头切入：公共性标准对人类公共生活的财政叙事不充分。因为公共生活并非只是共享利益意义上的“公共性的生活”，还是共享共同成员身份标准的“我们同胞”的集体生活。在这里，公共性由非竞争性和非排他性定义：前者意味着互不妨碍——A的消费不会妨碍或减少B的消费，这使利益的公共分享（免费供应）成为必要；后者意味着拒斥他人享用要么技术上不可行，要么经济上因成本过高而无必要，常被援引的例子包括灯塔导航和防卫。

遗漏了什么？“谁的”公共性——私人生活还是公共生活中的公共性！没有“我们同胞”指向的共同体概念，公共性标准其实解释不了太多：为何有些公共性止于私人生活（社区保安等）、有些非公共性（保障房等）反而置于公共生活的景框中。

更明显的缺陷是：公共性标准只是在“我们同胞”的范围内才有意义。中国同胞享用的公共物品（比如法律制度与公路），对于美国同胞无疑具有竞争性和排他性，反过来也一样。这表明，公共性标准遗漏了共同体成员身份的边界条件：只在边界内有效，超出边界立即失效：共同体A的公共物品不可能被当作共同体B的集体物品。这意味着若以公共物品概念界定A的公共生活边界，那么，只是使用“我们同胞的公共物品”概念才有意义；一旦超出“我们同胞”的边界条件，公共物品再也不成其为公共物品。易言之，共同体A的公共物品若从B的视角看，其实是A的私人物品，无关“我们的公共生活”叙事。

由此可知，财政学的公共生活叙事需要两个标准的结合使用，首要的是共同身份标准，其次是作为辅助性标准的公共属性，即利益共享和成本共担的可能性与经济合理性。公共属性标准同时包含经济标准和技术标准，后者即排他（令受益者支付价格）在技术上或物理意义上的可行性。

与公共属性标准不同，共同身份标准根植于“以人为本”的理念：只要属于具有“我们共同体”的成员资格，并且仅仅因为这一点而衍生出共享收益、共担成本的诉求，便自动进入“我们的公共生活”叙事。这种依附于共同身份的诉求根植于共同体概念本身，并与基本社会平等的理念紧密相连：文明生活的最低标准必须通过“我们的公共生活”予以保障——只要具有“我们共同体成员”的共同身份，无论其经济状况如何。因此，每个个体成员都先决性地承担对“他人同胞”的集体义务。先决性源于共同身份，而非个体选择——选择其偏好的税收-支出组合。区分两类义务——基于共同身份的义务和基于个人选择的义务——很重要。在这里，共同义务（common obligation）具有两个对称的维度：共同体对其成员个体的义务，以及成员个体对栖身其中的共同体（他人同胞）的义务。

共同体范围的共同义务不仅及于公共物品，也可能及于俱乐部物品、共同池物品甚至私人物品，前提是这些义务由共同身份标准而来：只要具备这个身份，义务自动产生，因此也就进入集体物品的视界。在此视角下，稳定职能和再分配职能之所以进入财政学的视界，并非因为两者属于公共物品，而是因为两者被当作集体物品！而唯一的理由是：文明生活的最低标准涵盖了稳定和再分配职能，并且必须被应用于所有个体成员——只要具有共同成员身份的资格。关于公共物品、俱乐部物品、共同池物品和私人物品是否落入财政学视界的问题，答案非常清晰明朗：首先取决于它们是否满足集体物品的共同身份标准——共同义务标准，其次才取决于经济学定义的公共性标准。

以上讨论表明，智识财政学对研究对象的界定——界定为集体物品，不仅扩展了财政学的视界（延伸到所有经济学界定的四类物品），而且一举解决了财政经济学三分支框架带来的问题：无法分辨不同的经济职能从何（什么样的研究对象）而来，以及三分支的并列在逻辑上的不自洽。

更重要的是，集体物品的界定标准提供了讨论政府与市场关系新视角：比经济学视角更有前途的视角。这是因为，政府与市场的合理边界在很大程度上取决于特定的社会、政治和文化条件，对基于市场失灵的政府作用的看法虽然是有益的，但却远非充分。

适当且充分的标准由集体物品的两个标准给出：首要的是共同身份标准，其次才是经济学采纳的公共性（成本/利益外溢性）标准。共同身份标准界定了附着其上的共同义务，共同义务本身就包含了社会共同体原则优先于、并且超越市场（等价交换）原则的预设。这有两项含义：（1）就个体成员对共同体的集体义务而言，针对他人同胞的（纳税）义务与个体选择无关，仅与作为共同体成员资格相连——强制（履行义务）的合理性也源于此；（2）就共同体对其成员个体的集体义务而言，无论其经济状况等个体特征如何，享有获得文明生活最低标准的权利永远不应被漠视或被肆意剥夺。

智识财政学因而消除了政府与市场关系文献中的模糊和不确定性，因为它将两者的合理边界唯一设定为集体物品与非集体物品的边界，这主要取决于我们如何看待共同体概念下的共同义务，而且对“共同成员身份究竟意味着什么”的追问，提供了鉴别共同义务的关键线索。以此视之下，智识财政学也是人本财政学，而非财政经济学意义上的物本财政学——只见物不见人。此处的“物”，即为公共性标准界定的四类经济物品。

正因为用以界定集体物品的人本（共同身份）标准甚于物本（公共性）标准，将财政学的独立研究对象锁定为集体物品之举——堪称石破天惊之举，等于将“灵魂”吹入了财政学，从而使其首次获得了言说人类公共生活的能力：“我们”是谁（处境）、从何而来（困境）和意欲何往（秘境）。这种能力的展开有赖财政学研究体系的精心建构——朝向标准概念框架的建构。理解财政铁三角是第一步。

三、财政铁三角：精准叙事的框架

财政学因何而获得意义（meaning）？倘若了无意义，那又何必煞费苦心地去研究财政（本质等）问题？倘若意义问题事关重大，意义世界又该通过怎样的概念框架得以浮出水面呢？

智识财政学提供的答案是：建构财政铁三角，如图3所示。

图3 财政铁三角

铁三角的明显独特性（也是优势）就是共同体关怀，以回应共同体涣散和公共价值观式微的当代现实。现代生活的处境正在侵蚀各种形式的共同体——家庭、邻里、城镇、公民的、种族的和宗教的共同体；这些共同体把人安置在世界上，提供认同与归属的来源（桑德尔，2016）。共同体也创建了推动高级且紧密形式的社会合作所依赖的精巧架构。人类征服世界的成功关键并非个体优势，而是让许多人类团结起来的能力，即大规模且灵活地集体合作的能力（赫拉利，2017）。

更一般地讲，沿着财政铁三角的论证将最终设定公共财政的适当话语。这是因为，铁三角及其联结的普遍利益将意义世界的基本元素呈现出来。公共生活的财政学叙事之所以富有意义，只是因为公共生活的终极目的性关切——普遍利益——被置于中心位置，而且意义的基本元素得到了适当呈现：铁三角中的集体物品、个体偏好以及共同体。这些元素也是公共生活叙事的基本元素，因为正是它们界定了公共生活的真实处境、困境和秘境，并且每个都承载了人类生活意义的两个基本来源：需求和信念。意义正是在信念与需求的共同作用下产生的（马利克，2013）。

普遍利益作为意义的终极表达，构成智识财政学的唯一导航仪，用以约束和引导全部的财政游戏——核心是一些人花其他人钱的游戏。如今，这一概念已经很少出现在政治学文献中，源于对被滥用从而威胁个体权利的担忧。然而，真正的问题不在于其含混进而被滥用和误用的风险，而在于我们如何正确地建构这一概念，使其不至于偏离正轨。没有人确切地知道普遍利益究竟是什么，但几乎所有正常人都至少大致了解它不是什么：不是狭隘利益。而且一旦联系到具体情境，很少会出现理解上的困难和偏差。比如，行贿公仆和公仆受贿、以不正当手段获得公共工程合同，乃至基于私利目的制定、执行、变更和解释法律法规，没有人会将其视为契合普遍利益之举。

进而言之，如果将普遍利益概念与财政铁三角明确地联结起来，前者被滥用和误用的风险可望降至最低。普遍利益首先、并且主要承载于集体物品，尤其是高级和精确表达的普遍利益形式：由“我们同胞”分享利益、共担成本，并且依赖共同体范围的集体行动（collective action）才能达成的普遍利益。这类集体行动正是社会合作（social cooperation）的高级形式，只有在富于凝聚力的共同体中才能得到推进和强化。经济合作不同于社会合作，社会合作不同于共同体合作，后者预设了“我们共同体”中的共同身份这一前提。只是集体物品概念才契合这一身份。

然而，集体物品概念本身承载的普遍利益仍不充分，除非能够对“什么样的集体物品”有所言说。集体物品可以是好集体物品（good collective goods），也可以是坏集体物品（bad collective goods），比如污浊的空气和腐败。在这里，公共性标准可以派上用场：一如好集体物品普惠大众那样，坏集体物品也会普害大众，而且通常必须忍受——源于公共性（非竞争和非排他）止于共同体的边界。必须忍受的事实引发了许多深刻的问题，概括地讲就是退出机制问题。①民主起源于选择权和退出权。投票箱机制、话语权机制、抱怨机制和问责机制，都是相应例子。

为集体物品确立基本的预防和纠错机制的重要性因而得以凸显，这就是契合个体偏好和强化共同体凝聚力。两者共同构成集体物品公共供应（public provision）的基本约束条件，旨在确保与正确的普遍利益概念的一致性。偏好话语采纳个体主义立场，将集体物品的意义世界限定为尽可能契合个体的真实差异性偏好，即个人在假设完全明了其分担的完全财政成本、也完全知晓从集体物品中得到的好处的情况下，对税收—支出组合表达的个人喜好。尊重和保护个体偏好的诉求，根植于对人性和生命尊严的尊重和保护。政治学中的权利光谱异彩纵呈也源于此。在此视角下，集体物品和普遍利益的意义指向如果并非偏好契合，那又是什么？

然而问题还有另一面：由凝聚力综合表征的共同体的特质。个体的真实境况并非仅仅取决于偏好契合，也取决于群体生活的质量，无论私人领域还是公共领域。“我们同胞”中的每个成员都是栖身其中的共同体这艘船上的乘客，个体命运因而与“船的命运”息息相关，难道不应该朝“使船更坚固”的方向打造集体物品吗？如果每个乘客在精于算计个体偏好契合的同时，全然忽视或漠视搭乘的“船”是否坚固得足以抵御大风大浪，没有人能够独善其身。在此视角下，纯粹采纳单一个人主义立场的偏好话语在逻辑上是错误的，在实践中是危险的，因为这会威胁到普遍利益概念的另一面：本质上不可分割——尽管个体偏好表达和聚合是可行且必要的。不可分割既源于共同体成员境况相互依存的事实，更源于身份标准：如前所述，我们共享成员身份的事实先决地预设了双向的集体义务。因为共同体承担着保全其成员最低生活标准的义务，也因为个体成员对“他人同胞”（我们的共同体）也承担着集体义务，普遍利益被分割为“你一份、我一份”在逻辑上（更不用说实践中）无法成立，因为集体义务本身就是整体性义务，即整体对个体的义务以及个体对整体的义务。在这里，“整体”本身不具可分性：整体就是整体（不是个体）。个体生命是短暂的和轮回的，整体生命则被期待永续。

如果集体物品被期待增进共同体凝聚力，那么路径又是什么呢？这取决于我们如何看待“我们的共同体”，据此，至少有两个基本路径可被鉴别出来：身份（强化）路径和纽带（深化）路径。缺失其中任何一个元素，共同体概念都不能成立。身份可被进一步鉴别为公民、消费者和臣民，相应地，集体行动——围绕集体物品公共供应展开——也将各不相同，比如公民导向的税制制度不同于消费者和臣民导向的税收制度。支出面也是如此。纽带路径也可分解为纽带本身、纽带认同以及围绕纽带展开的公共生活（丰富还是贫乏）。每个路径都有向前展开的巨大空间。智识财政学因而可理解为财政铁三角约束下的开放性研究体系。

至于集体物品的偏好功能，亦可鉴别出技术路径和政治路径。著名的阿罗不可能定理揭示了技术路径（个体偏好聚合为社会偏好）的不可行，但技术性改善仍是可能的。另一方面，即便技术方法完全可行，契合个体偏好的努力也会一头撞上政治障碍的难题，因为公共代理人对狭隘利益的考量通常压倒对普遍利益的考量，并且机会空间可能足够大。

集体物品（也是普遍利益和智识财政学）的个体话语和集体话语的逻辑就是如此。两类话语的适当平衡以及避免走偏①个体话语拒斥个人主义，集体话语拒斥漠视个体偏好和对差异性偏好的武断对待。至关紧要。为此，两个前提条件须被满足：确保财政集体行动遵从两类话语，鉴别财政集体行动得以展开的财政场域。两者都依赖对财政集体行动框架的理解——由集体物品引申而来的另一个财政铁三角，如图4所示。

图4 描述社会过程的财政铁三角

图4呈现了智识财政学的另一面：作为人类公共生活叙事的财政学，不只是人本财政学——聚焦人的偏好契合和人类共同体凝聚力，也是社会过程（social process）的财政学。人本即以人为本，既指向个人主义导向的财政偏好，也指向集体凝聚力导向的共同体建设，后者包含身份建设和纽带建设两个主要路径。当代背景下，身份建设的核心命题是将公民（培育）话语融入财政话语，培育融主体性（subjecthood）、自主性（autonomy）和能动性（agent）于一体的财政公民，每个都是共同体凝聚力的关键成分。有意义的税收划分，尤其应有助于强化地方财政的自主性（麦克卢尔，2001）。更一般地讲，合格的财政公民本身就是极为重要的一类集体物品，也是财政过程表征的公共生活的一项关键产出。公共财政具有为此作出积极贡献的巨大潜能，后者主要蕴含于小而美共同体中。①小而美共同体是本文作者创造的词汇：意指最可能产生和强化认同感与归属感的小型共同体。

人本观和社会过程观都是本土财政学极度缺失的元素，也是发良不良的显著标志。在图4中，社会过程被建构为财政过程：将相对价值（基于社会评价）较低的两项“基本原材料”——财政权力和财政资源，转换为相对价值较高的社会产出——集体物品，旨在促进体现终极目的性关切的社会成果——普遍利益。

图4表明，集体物品话语可分解为权力话语和资源话语。公共财政既是一个巨大的信息系统，也是一个巨大的能量系统：财政权力（fiscal power）和财政资源（fiscal resource）的结合为每个政府提供源源不断的财政能量。政府体制的正常运转就是建立在这一基础上。然而，驾驭财政能量——控制负能量和激发正能量——从来并非易事，这正是财政学需要被精心建构的原因所在。

大致而言，对财政权力的研究主要走向政治学和法学，对财政资源的研究走向经济学和管理学。智识财政学将多学科视角围绕集体物品这一主题组织起来，并向五个逻辑层次展开以形成标准化概念框架：由集体物品链接财政偏好和共同体的铁三角（图3）作为第一层次，由集体物品链接财政权力和财政资源的铁三角（图4）作为第二层次，第三、第四和第五层次分别是财政场域、财政安排和财政政策。

四、财政场域、财政安排与财政政策

财政铁三角界定了公共生活的基本财政要素——普遍利益约束下的集体物品、财政权力、财政资源、财政偏好和共同体，呈现了在需求和信念共同作用下产生的意义世界（meaning world）。界定生活要素只是第一步，我们尚需明了公共生活得以展开的舞弊背景，否则，公共生活境况叙事就缺少话语。

财政场域（fiscal fields）概念表达的就是境况话语：关于公共生活的处境、困境和秘境的话语。境况话语也是关于故事情节的话语，言说公共生活的出发点（原初处境）如何导向困境，以及为摆脱困境而寻求秘境的努力。六个依次继起的财政场域可鉴别如下：

（一）财政契约（fiscal contract）

伴随人类从专制时代进入民主时代，国家财产与皇室财产的分离开启了公共财政时代，人民主权取代皇权作为公共财政的政治基石。相应地，“普天之下莫非王土的皇室财政”概念，也被“纳税人的钱袋子”理念取而代之。正是从共和诞生的时刻开始，财政学术语才有了实质意义。专制时代没有财政学，有的只是财政学说。这些都意味着需要寻找一个合适的逻辑起点，用以言说新的共同体（告别专制时代的共同体）的正当性基础。没有比社会契约（social contract）理论更适当扮演这个角色了。财政契约正是社会契约的公共财政版本，这是政治和社会性的契约，而非商业契约。

（二）财政共同池（fiscal common pool）

作为财政分离的第一个结果，财政资源被当作开放性（非排他）的公共资源，但资源使用明显具有竞争性——用于A就不能同时被用于B。由于既定期间（预算年度）可供使用的资源总量有限，过量使用将导致共同池问题——公地悲剧（the tragedy of the common）。财政权力和公共职位的共同池问题与此类似。

（三）财政授权（fiscal delegation）

人民主权的宪法原则确保人民永远持有财政权力与资源的终极所有权，但将管理财政资源的权力和责任授予公共代理人，对委托人和代理人双方都有好处，但也会带来两类负面后果：授权风险和代理问题。人大审查与批准预算“走过场”，未经人大审查和批准获取与使用公共资金，都是授权风险的例子。作为现代社会的普遍现象，议会对财政的控制已无可奈何地流于形式（神野直彦，2012）。

（四）委托代理（principal-agent）

即便授权正确无误，也无法阻断代理人滥用权力谋私，而委托人很难有效监管。代理问题作为委托代理关系的直接结果，源于授权安排。

（五）财政赋权（fiscal empower）

授权和委托代理将权力、资源和责任授予代理人后，委托人虽然在名义（宪法和法律）上依然保有终极所有权，但很难遮蔽退出公共生活、躲进私人生活空间的现实。公共生活的贫乏还因两大（商业与政治）权力的崛起而加剧，财政权力和资源的运作多半逾越个体能够表达偏好（赞同）的范围，更不用说公民的主体性、自主性和能动性所指向的范围。充满焦虑感和压力感的大众个体，好似无根的草飘荡在无力掌控的这个世界上，因为真正能够助其安身立命的“小而美共同体”，再也踪影难觅。自上而下的财政赋权因而极具紧迫性，尤其在社会资本和需求面导向缺失的社会与政治环境中。

（六）财政文化（fiscal culture）

财政文化涵盖公共价值观和职业道德，后者由职业操守、机构使命和行为守则组成。中国的财政职业队伍庞大，涉及所有公共组织中负责或参与公共资金管理的人。作为“管钱”的财政职业，其道德操守应有别于“管做”的职业。如果将预算申请、执行、评估和奖罚机制与正确界定的机构使命挂钩，那么，预算和决算报告可望作为训练和强化机构使命的有效工具。在动态世界中，财政文化“与此俱退”的风险很高，因此需要精心打理。与公共文化的其他方面相比，财政文化因“公款管理攸关公众核心利益和政府基本职责”，而应被优先打理。毕竟，公共生活的高级意义并非由功利主义的发展观界定，而是由超越功利观的精神价值界定。

以上六个财政场域提供了建构财政安排的基本模型。第一个针对政体形式的正当性和合法性建构，涉及宪法层次的财政元规则。其他五个模型都针对推动政府履行职责。鉴别政体建设和政府职责的基本区别与相互联系很重要。

由于从不同侧面精准刻画了处境、困境和秘境，财政场域概念对展开（从生活元素到舞台演绎）公共生活叙事非常适当，也为接下来建构财政安排（fiscal arrangement）提供了蓝图，即以处境叙事建构逻辑起点，以困境叙事建构问题导向，以秘境叙事建构做正确的事、正确地做事和负责任地做事。具体对策只是这些作为的自然结果，而非瞄准热点的研究时尚中通常毫无逻辑可言的堆砌罗列。

财政安排的两个基本方面——制度安排和组织安排——相互依存。组织安排分为组织形式和组织架构，前者旨在处理分工—协调问题，后者旨在促进激励相容，这是促进社会合作、进而增进财政集体行动有效性的两个基本前提。分工与协调为人类活动的两个相反相成的方面。激励相容聚焦目标一致和潜力发挥。本土财政学至今缺失组织架构话语。这很不正常，因为现代财政制度被构建得再好，也只有在良好的组织架构下才能发挥作用。财政制度大致或划分为四个板块：财政融资（税收、非税收入和公共债务）制度、公共预算、空间财政和公共财务制度。空间财政指政府间财政关系的制度安排，公共财务主要包括会计、报告、审计、公共资产（尤其是现金资产）和公共债务。

财政安排该如何建构呢？

智识财政学的意义世界给出路径性答案：契合财政偏好（个体视角）、增进共同体凝聚力（集体视角），两者都指向普遍利益。

图5 财政安排的个体—集体导向

图5表明，普遍利益约束下的现代财政制度（以及组织安排）建构，聚焦两类价值——个体主义与集体主义——价值的平衡。个体价值将偏好话语置于中心位置，与政府的本质就是服务人民的理念完全一致。集体价值将社会凝聚力置于中心位置，体现社会团结和共同（集体）义务的集体伦理。个体价值即自由选择的价值，采纳自由主义价值观；集体价值根植于共同体成员的共同身份，与个体选择无关——共同体成员身份（比如A为中国公民）超越个人选择。无论你怎样选择——针对不同税收/支出组合方案的取舍与排序，都无法改变作为共同体成员的事实性前提。

区分两类财政义务（fiscal obligation）很重要：源于个体选择的个体义务，以及源于共同身份的集体义务。前者融入公共财政（也是集体物品）的偏好观，后者融入公共财政的共同体观。如果“我们基于什么承担义务”的问题不明确，现代财政制度就不可能被建构好。偏好观和共同体观的平衡，塑造出个体权利和集体义务相结合的合格财政公民形象：一方面为行使自己的自由选择权利，承担完整的个体义务；另一方面为自己作为共同体成员的身份资格，承担完整的集体义务——对他人同胞的义务，他人同胞也对你（享有不可剥夺的最低生活标准）承担了义务。智识财政学作为人本财政学对公共生活的叙事，有助于矫正当代过于强势的“见物不见人”的功利主义话语，它把“人”的发展提升到比“物”的发展更高的位置。如此，现代财政制度的本质才能被还原和浮现，不再被误读和湮没。

财政场域为财政安排提供了蓝图和肥田沃土的滋养，但财政安排毕竟只是财政实践领域的非日常部分。无论财政制度还是组织架构，通常都是相对稳定的，不能随现实世界的动态多变而朝令夕改。然而，动态多变带来的机遇和挑战，必须在日常基础上应对，这就是需要“请出”财政政策（fiscal policy），充任智识财政学建构的标准概念框架的最后一个层级：政策—规划—绩效—报告—调整构成的财政政策链（fiscal policy chain）。现代社会中，政府主要通过公共政策——财政政策是其中的关键方面——发挥作用；政策必须被转换为相应的公共规划（public program）才能被组织实施；规划的效果——绩效（performance）——需被适当评估；评估结果应通过绩效报告公开披露；之后需要对相关政策和规划作出调整。

至此，智识财政学的四级标准概念框架可图示如下：

图6 智识财政学的四级框架

六级框架以增进普遍利益为目标，围绕集体物品这一主题（研究对象）组织起来，展开对共同体公共生活叙事。第一级界定公共生活的财政本质，涉及两个基本问题：（1）为何和如何通过社会合作将财政权力和资源转换为集体物品，将会遭遇哪些困难与挑战；（2）集体物品公共供应（即集体行动）必须满足两个基本约束条件，即个体偏好契合和强化共同体。

第二级界定的财政场域建构公共生活的背景舞台，以精准呈现公共生活的真实处境、困境和需要致力寻求的秘境。财政场域也为随后的财政安排建构提供蓝图和养料。本级尤其关注财政游戏滑向困境的高风险及其根源。

如果说第一级呈现了公共财政的意义世界，第二级呈现了公共财政的背景环境，第三级的财政安排呈现的就是非日常的行动世界：在给定的背景环境中追寻公共生活的意义与价值，反映将财政场域模型制度和组织化的努力。第四级将非日常的行动世界扩展为日常性的行动世界，即在给定财政安排下推动财政政策实践。至此，公共生活叙事的智识财政学的标准概念框架得以定型。

以上努力就是重构财政学的研究对象和研究体系的过程，也是财政话语更新和重组的过程。四级框架如同一个被精心设计的旅游路线图，只要你沿着图的指引，那么所有景观和精彩尽在其中呈现。财政学研究对象的模糊、研究体系的不成熟以及财政话语凌乱的现状，可望在标准的四级框架下被终结。财政学的解释能力、预见能力、指导实践的能力以及为长期明智行动引领方向的能力，自此将获得质的飞跃，新的洞见也将如源泉活水奔涌而出。

五、结 语

财政学现状与其作为显学的地位极不相称。这个领域已经诞生了许多诺奖得主，足以表明其作为显学的地位。将财政学往前推进的潜力和空间依然巨大，尤其是在知识大融合的背景下，对当代改革提出的智识性挑战作出系统回应，也呼唤财政学研究对象、体系和话语的重构。当代中国改革事业提出的基本挑战，概括起来无非就是两个：契合个体偏好和增强社会凝聚力。这是公共生活叙事的两个基本面，处境、困境和秘境在此得到最佳表达。

因此，本文建构的智识财政学的四级标准框架，虽然为公共生活叙事而量身制定，但回应现实挑战的潜能出人意料的好。这是因为，当代改革者面对的核心挑战，其实就是使公共生活步入正轨的挑战。理论优势则在于，标准概念框架搭建的智识财政学，嵌入了激发对个体偏好和共同利益平衡思考与追求的深远潜能。

就现状而言，财政学亟需与时俱进——在一个稳定的标准化框架下与时俱进。否定是痛苦的，但没有否定就没有重生，没有重生就要冒被时代淘汰的高风险。因为我们要把握的是一个社会有机体的脉搏，这个有机体正经历着无休止的质变，而这些质变可以否决那些在逻辑上曾经正确或已成为基本结论的假设（科勒德克，2012）。

［1］PaulA.Samuelson，The Pure Theory of Public Expenditures，ReviewofEconomics and Statistics，Vol.36，No.4，Nov.，1954，pp.387-389；Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure，ReviewofEconomics and Statistics，Vol.37，No.4，Nov.，1955，pp.350-356；Aspects of Public Expenditure Theories，Reviewof Economics and Statistics，Vol.40，No.4，Nov.，1958，pp.332-338.

［2］（奥）弗雷德蒙德·马利克著，周欣等译.战略——应对复杂新世界的导航仪［M］.北京：机械工业出版社，2013.第65页.

［3］（美）迈克尔·桑德尔著，曾纪茂译.民主的不满［M］.北京：中信出版集团股份有限公司，2016.第119页.

［4］（日）神野直彦著，彭曦等译.财政学——财政现象的实体化分析［M］.南京：南京大学出版社，2012.第108页.

［5］（美）查理斯·E·麦克卢尔.税收分配与次中央级财政自治［J］.税收译丛，2001（05）：3-11.

［6］（以色列）尤瓦尔·赫拉利Yuval Noah Harari著，林俊宏译.未来简史［M］.北京：中信出版集团股份有限公司，2017.

［7］（波兰）格泽高滋·W·科勒德克著，张涉芳译.真相、谬误、谎言——多变世界中的政治与经济［M］.北京：外文出版社，2012.第 15 页.