美国总统科学顾问委员会的科技政策分析与现实借鉴

陈泽艺，张志辉

(中国科学技术大学科技史与科技考古系，安徽 合肥 230026)

第二次世界大战是美国科技事业转折的“黄金时期”[1]。二战前，美国的精英科学家们试图进入社会公共政策领域，却屡次受到权限制约。而在战后，美国的科技政策完成了从面向经济到面向军事的转型，打破了传统的科技政策制定的范式和框架体系[2]。政府在担心科学集团倾轧其利益的同时，仍然在公共政策领域引入了科学和技术的智力资源。

1957年10月4日，苏联成功发射人造卫星Sputnik,如果将该项太空发射技术应用在军事上，其潜在的军事实力足以对美国构成威胁。面对两国军备竞赛的严峻形势，艾森豪威尔总统与国防动员署下属的科学顾问委员会(SAC)进行会谈[3],希望能够建立一个科学咨询机构，为国家提供政策咨询和建议，以缓和国内外的政治压力。由此，总统科学顾问机制应运而生，SAC也被重构并升级为美国总统科学顾问委员会(PSAC)。

冷战时期，美国狂热地推动军备实力的提升。PSAC作为政界和科学界之间的桥梁，承担了双重立场的职能属性。学者们以大量史料为基础,构建出以PSAC为主线的历史画卷，阐述了政治、经济与科学互动的社会图景[4]。然而，PSAC在科技政策方面的成就评估和价值取向，及其对当今中国的科学咨询机制具有何种借鉴意义等，至今尚未见学术界有深入阐述。本文提出了评估PSAC科技政策的三个维度，归纳分析其政策价值取向,并提出对当今中国的借鉴意义。

1 PSAC的运行机制特点

PSAC存在于1957—1973年，仅16年的时间,它为美国提供的科技咨询和决策建议在美苏冷战期间起到了至关重要的作用。毋庸置疑，稳定高效的运行机制为PSAC的成就效能奠定了坚实基础，也为科技政策的决策、咨询和评估等提供内在保障。PSAC运行机制的特点包括组织人员的专业性、组织形式的灵活性、职能运作的有效性。

首先，组织人员的专业性有利于把握与引导科技政策方向。PSAC成员大多是基础科学研究和应用科学领域的通才，兼具科研能力和管理技巧，足以为军事和科技政策提供多层面的视角和专业性的意见；其次，PSAC具有灵活的组织形式，有利于科技政策的监管。PSAC的固定职责是政策研究、科学与工程管理、对外事务，它在运作方式中采用专门小组制度，符合现实需求；最后，PSAC在职能运作方面的有效性可以防止科学机构臃肿，如此可以促进公平和效率的统一，增强权力分配的公平合理性。

2 PSAC代表性科技政策的评估

2.1 科技政策的维度划分

战争弱化了政府对科学集团的防备态度，且迅速提升了科学家的社会地位和参与决策的公众认可度。对于特殊时代背景下的PSAC而言，争取科学咨询的公正化是一场在公共资源中的博弈。PSAC在存续期间的科技政策可以从科学技术、科学伦理和科学价值三个维度进行划分(见表1)，将代表性政策分别进行重新整合评估，能够更加直观地探讨其存在意义。需要申明的是，PSAC的所有科技政策都具有多种维度的探讨价值，笔者仅列举若干具有代表性的科技政策进行分析。

表1 PSAC代表性科技政策及其所属相关维度的评价

2.2 政策评估的科学技术维度

表1的前三项分别是针对机械、军事、网络信息提出的政策建议，是基于PSAC成员的专业性所提出的。事实上，其大多数的成员是二战期间的军事专家，拥有专业技术领域的广度和深度。在弹道导弹计划和军事情报收集等方面，科学家的经验和智力资源足以掌控和应对专业的目标需求，以此为国家提供更可靠的作战依据。

PSAC的职责是针对国家关键领域中有关科学技术方面的事项，向总统提出咨询和建议。包括国家安全、卫生、外交、环境、技术和资源运用等方面。例如，1955年PSAC提出《迎击突然袭击的威胁》的报告，提出了研发U-2型侦查飞机和洲际弹道导弹的重要性。PSAC的高级专业人才将科技政策纳入军事战略和国际视野中，直接影响了总统对研制战略导弹计划的决定。PSAC在技术可控的范畴内一直致力于向政府和白宫提出专业性的科技信息和政策建议，提升了高层决策的科学化水平。

2.3 政策评估的科学伦理维度

在美国处于二战后的技术狂热阶段时，PSAC却能保持清醒的思考并提出理智的政策建议。总统也曾承认，PSAC处理技术问题的谨慎态度与其执政的价值理念相符。例如，《寂静的春天》出版后，PSAC积极发挥在农药滥用等问题上的建议和咨询作用，并反对以泛滥的化学用品控制虫害。现代社会的环境问题不能只依靠科学专家解决，全面的科学调查同样重要。PSAC在掌握充分信息的情况下，判断农药的使用情况和存在问题，更具合理性。因此，作为技术缺陷的预警机构，PSAC无疑搭建了社会与科技领域之间沟通的桥梁。

另外，PSAC对于军事控制、核禁试、环境保护警示、太空竞赛等技术议题的态度，都充分体现出其作为总统科学顾问的伦理职责。因此PSAC首先提出咨询和建议的对象,即是政府高层最关注的决策和科学、技术和工程等项目。PSAC的科学家们也始终在太空竞赛、军备控制、越南战争和农药滥用等问题的决策上发挥着举足轻重的作用。PSAC也致力于在技术与政策的交界处从事批判性的评估工作，将新技术的优势、潜力和产生的问题、局限性进行整合并反映到政策建议中。综上所述，PSAC在维护科技伦理的同时最大程度地争取技术带来的利益，以保证科学道德与公共资源之间的动态平衡。

2.4 政策评估的科学价值维度

科技政策体现的价值观应与政策受众的价值观趋同。艾森豪威尔时期的国防战略、空间政策，肯尼迪时期提高科研经费的倡议，约翰逊时期的黄金质量咨询、世界粮食难题政策等，都体现出PSAC尽力满足政策受众群体利益的特点。在遵守这项原则的情况下，PSAC主张科技政策应该与社会的要求相适应。

当任何科技政策的制定在涉及到资源的配置问题时，都应该最大限度地达到提高整个社会福祉的目的，尽可能满足帕累托最优模式，即在管理决策中，以最小的资源和成本，创造最大的效率和利益。例如，美国对苏联卫星的恐慌来自于，若苏联将空间成就应用于军事武装，将会对美国国家安全构成威胁。但是美国的太空项目是追求军用还是民用呢？究竟何种选择可以最大程度地实现科学价值呢？在以民用航空控制太空计划的观点上，PSAC的倡议基本是成功的。国家对原子能、空间研究等“大科学项目”的投资大幅增加时，PSAC也尽力实现资源配置的合理性，为基础科学和民用科学的协调发展做出贡献。

同时，PSAC对联邦预算中有待考虑的科学技术事项提出咨询意见，帮助预算管理局处理联邦政府的科技预算。另外，PSAC提出建立国防研究、工程主管和联邦科学技术委员会的意见，其中涉及到科技部门与人员的配置等，都对其成员的政治技巧和管理才能有很高的要求。只有科技政策满足公众、政界和科学界等三方要求时，才能说明受众的价值观和资源分配都得到了合理的解决。

3 PSAC的价值取向

3.1 PSAC的双重职能属性

作为美国科技政策史上曾经的最高科学咨询和决策机构，PSAC存在于多元生态系统的文化土壤中。冷战前，社会、政府、科学界的三方存疑和利益冲突使科学家在政府的权限受到限制。因为在美国进入垄断资本主义阶段之后，公众对科学的质疑、政府对科研的忽视以及科学家矛盾的心态，使社会对科学研究的价值存在质疑。国家科学院、国家研究委员会、SAC等案例的现实检验，说明科学家参与公共政策的发展道路曾经倍受阻碍。

冷战后，美国科技政策逐渐进入全面制度化的阶段，科学家介入公共决策领域的过程更加顺利。科学家一方面渴望争取政府的资金和资源，另一方面又警惕和防范政府将触手伸向科学共同体。因此，被战争分化了不同职能属性和身份的科学家肩负着双重责任，包括实现决策科学化和科学制度化的目标。科学家意识到政府在科学咨询中存在不公开、不透明等问题，政府也对科学集团存在质疑。这种矛盾下，建立一个解决双方顾虑、实现平衡的总统科学顾问体系被提上议程，PSAC就此拥有矛盾的双重立场。

3.2 PSAC的科学价值取向

PSAC的政策价值取向中包含着对科学技术的理性怀疑和强烈的社会责任感。艾森豪威尔和肯尼迪当政期间，PSAC的咨询工作被总统充分信任，公共职能也能得到充分发挥。因为两任总统都相信理性的科技评估方式，且反感狂热的军事项目，为此，PSAC一直积极倡导平和有效的科技政策，试图缓和紧张的国际形势，减少科技伦理灾难的产生。

3.3 PSAC的政治价值取向

在艾森豪威尔和肯尼迪任期，PSAC基本实现了政策咨询的科学性和社会性，平衡了双重立场上的价值取向。PSAC作为独立于官僚系统的科技咨询机构，承担了实现科技战略布局、优化科技资源配置的责任，完成了为科学服务的使命。PSAC在成立初期与总统的融洽关系，使其在发展后期丧失了政治敏感性。PSAC以不变的技术价值观应对一直改变的社会与政治背景，显然无法维护政府的利益。它将评判技术手段的标准过分集中于科学价值指标上，从而忽视了政治因素在科技政策中的重要性。

4 PSAC的解散原因分析与后续影响

4.1 PSAC解散原因分析

PSAC效忠于科学的理性态度使其在政府中的地位逐渐被边缘化。约翰逊在任期间，PSAC提出国家安全和基础研究让位于民用需求的理念，引起总统反感。PSAC对越南战争的保守态度更使其与政府关系破裂，形成对立阵营。反对总统提倡的超音速飞机等举措，使尼克松总统的耐心消失殆尽。尼克松在成功连任之后，以缩减科学机构的名义，发布了“1973年第1号重组计划”，宣布了美国总统科学顾问委员会的解散。其解散原因可以归结为，PSAC的保守态度使其成为政府的技术异端。技术理性的科学价值取向使其政治定位逐渐偏离轨道，与政府利益集团渐行渐远。当社会政治和科学取向产生冲突时，PSAC仍然没有找准政治定位，还是坚守对科技政策的价值取向。从机构职能属性的角度而言，PSAC在科学和政治立场上失衡的价值取向，是其走向衰落的根本原因。

4.2 PSAC的不足

PSAC明显的不足是其自身制度的不完善，例如缺乏法律权威的稳定延续性。咨询机构的兴衰以美国总统个人的政治倾向、执政风格为转移，给PSAC带来多舛的命运。美国总统科学咨询决策体系在随后被重新体制化、法律化，但是PSAC再未被提上重新组建的日程。尽管PSAC宣告解散，总统科学咨询的机制却被保留下来，并在《1976年国家科学技术政策、组织和有限顺序法案》中受到明确的法律保护，成为科学家参与国家政策的重要途径。

4.3 PSAC的后续影响

PSAC从兴盛到式微的发展历程，是偶然中的必然。复杂的多元因素交织，形成特定时间节点中科技政策固有的形态。1993年11月23日，乔治·布什总统颁布了12882号政令，创建了以PSAC为前身的美国总统科学技术顾问委员会(PCAST)。根据奥巴马总统在2010年颁布的13226号政令，PCAST沿袭了PSAC中合理的科学咨询形式和理念，并成为美国历史上科技决策和咨询的成功案例。

5 PSAC对中国科技咨询机制的借鉴意义

在社会的多元生态系统下，政策制定需要结合现实情况，考虑科学价值、社会需求、经济发展、政治要求等众多因素。因此，建立科学咨询制度是协调科学和政府之间关系的必要条件。PSAC的机构职能具有高效稳定性，强调在科学技术维度、科学伦理维度、科学价值维度上的合理性，试图扩大科技政策的公众认同度，为美国冷战时期的科技政策制定提供了有力保障。因此，PSAC的运行机制、政策价值取向、职能目标等方面，对中国当代的科技政策咨询体制的发展具有参考价值。

(1)国家科技决策咨询系统作为政府与科技界的交流通道，需要简化科学机构的组织形式，将职能交叉的科技部门进行职能整合。

PSAC是美国在20世纪中期的最高科学决策机构。美国选择PSAC的组织形式，实际大有深意。那时，美国的科技早已渗入国防、内政、农业、健康教育和福利部门，且科技部门之间的职能本就多有交叉，所以重新整合所有的科技部门反而是一个负担。PCAST即继承了PSAC在科技机构组织结构和运行职能的合理性，隔绝了庞大且繁冗的官僚系统，不仅避免了“外行领导内行”的情况，还保障了制度的稳定性和高效性。

目前中国的科技宏观决策体制即存在机构权责边界模糊的问题，亟需落实创新政策协同机制，减少部门之间的政策冲突。国家各部门、机构和区域虽设有不同类型的专家顾问委员会或科学技术委员会，但都需要解决程序重复和资源分散的问题，避免政治利益集团相互倾轧，防止因科学机构臃肿而导致的职能权限交叉。为此应当借鉴国际经验，健全科技决策咨询体系的制度建设。充分发挥科技咨询委员会的作用，避免其成为决策机构的附庸，保障科技咨询主体的公信力。

(2)组织人员的综合能力、监督体系的透明机制、科学组织机构的法定地位等，可以保障科技机构在组织形式上的稳定性。

PSAC的建立得益于总统对美国总统科学顾问委员会成员在科学专业方面的依赖，而PSAC的衰落也与社会监督制度和科技法制化建设的不完善息息相关。当今很多发达国家都依靠精英决策模型作为政策科学的支撑。奥巴马任期的PCAST也依托“少数精英科技人才”的智慧，不断调整成员在科学家和工程师群体中的比重。专家辅助式的领导体系成为使科技政策向高度专业化方向发展的重要举措，知识型领导也成为“专家治国论”的核心要素，这正与PSAC的运作理念不谋而合。

中国同样存在完善国家宏观性科技咨询体制，构建新型智库的迫切需求。根据中国科学院科技战略咨询部门提出的建议，需要提高科技咨询的效率和质量，广泛吸纳相关领域的专家，推动新型智库体系的建设。同时，加强中国立法机构对科技咨询机构的保障力度，明确其法律地位、法定责任和组织方式。近年中国设立国家科技创新咨询委员会，就力图建立在科学性、综合性和客观性上都有水平、影响力的咨询和监督队伍，以此实现中国科学院、科协等科研院所等智库机构对科技创新发展的支撑作用。

(3)少量定岗与多数流动岗相结合的方式，可以加强科学咨询运行机制的灵活性。

中国国务院及相关部门在建立科学技术创新顾问制度时，需要考虑到科技部门内部的结构合理化，全面协调国家层面的人力资源布局。吸纳PSAC的成功经验，以灵活的专门小组形式，评估不同的科技项目。为解决目前中国科技决策较为封闭的问题，应当加强定岗与轮岗相结合的组织形式。这种灵活的机制，不仅可以将科学通才和专才的能力进行充分整合，还便于巩固政府成员与高校、研究所的科学家们自由交流、合作的科学传统。

2017年2月6日，中央全面深化改革领导小组第三十二次会议通过了《国家科技政策咨询制度建设方案》，强调国家科技决策咨询委员会应加强咨询主体之间组织形式的多样化。同时发展科技决策、咨询体制中的小组形式，协调不同机构、部门的资源配置，提升科技决策组织的适应性。例如，一些小组拥有固定的任务，因为定期的工作压力会提高效率，保证组织的稳定性；另一些小组根据特殊目标而临时组建，成员的自主性可以加强人力资源的多元化配置，同时最大限度地扩大运作效能。科技决策的体系构架包括基本计划和重大专项的两个部分，以“小核心、大网络”的组织方式，完善科技政策制定中的责任制。

(4)科技政策在科学技术维度、科学伦理维度、科学价值维度的评判标准，同样适用于当今中国。

PSAC对于政策在三个维度中的衡量标准，同样适用于当今中国科技政策的决策、制定、实施和评价。纵观PCAST在奥巴马政府时期提供的科学咨询议题，对科学界和政策界都产生了广泛的影响。例如，PCAST在先进制造等技术领域的报告展现出科学技术维度的专业性；在医疗健康、信息安全、能源环境方面的议题表现出对科技伦理的正确价值取向；在教育和经济发展方面的意见体现出科学价值维度的合理性。PCAST在某种程度上也延续着与PSAC相同的科学价值取向，对中国的科技决策和咨询都具有借鉴意义。

自20世纪90年代以来，中国的科技政策始终坚持面向经济建设。时至今日，经济和技术系统的水平逐渐成为国家发展的重要指标，经济和技术的价值也被无限放大。但是，以技术理性的维度进行发声的政府科技机构却亟待发展。因此目前中国的科技政策体系在适应于经济体制发展的前提下，也应发展多维度的政策价值评判标准。2016年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅提出《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》的文件，并指出坚持价值导向的原则，将分配政策的科学价值、经济价值和社会价值紧密联系，即在实现科学技术专业性的同时突显出科技政策的理性价值，以多元的思维确定最优的政策方案。

(5)科学咨询机构拥有科学性和社会性的双重职能，因此把握科学公正与政府利益的动态平衡应该成为国家科学咨询系统在顶层设计的重中之重。

虽然PSAC在三个维度上实现了政策对科学的支持，却忽略了科学家对政府的效忠同样重要。就此，职能定位为双重效忠的PSAC，虽植根于政府体系中，却很快被冷落甚至撤销。PSAC确实缺乏政治敏感性，对战争、核武器研制的保守态度触及政府利益的底线。但是PCAST期间，美国科学咨询的初衷仍是以科学依据评估国家宏观决策的可行性，为社会发展中的战略问题提供咨询建议。由此可见，美国的科技决策咨询制度仍然延续着科学公正的传统。

中国的科技政策制定中也存在同样的困难，当科技政策在科学价值与政治利益上发生冲突时，国家科技决策咨询制度也应当尊重科学评估系统的独立性，坚守科学价值的底线。因此，统筹科技部门在双重职能上的动态平衡是高层在科技战略制定和执行方面的首要原则。目前的领导小组、科技部门和专家委员会也面临双重身份的压力，对内需要合理部署国家科技战略，对外需要协调科技界、政府与社会各界的平衡关系。科技部门需要从政府的资本管理中为科技投资争取利益，同时促进科学对经济、社会的贡献率。

(6)科学咨询机制与经济、政治等方面决策机制的协调发展，是确保科学机构稳定高效运作的外在支撑条件。

科学系统需要时刻保持与时代背景的协同性。PSAC对技术狂热思潮的哲学批判和对政策利益冲突的缓解，都体现出其发展初期与政治、经济的协同性。然而，随着这个组织的核心价值与政界不再相容时，PSAC在履行政治职能时产生了局限性。技术决定论者认为PSAC不再适应时代的需求时，它却仍然坚持技术怀疑的思想，导致了其最终的覆灭。

目前中国的科技体制与社会主义市场经济存在诸多不适应之处，国家科技创新体系也有待完善，科技系统面临着与时代协同的难题。时代为科学咨询制度提供了适宜的行政生态，使其成为科学价值实现的权威性引导者。因此需要在科学政策的制定中，对内结合科学与时代背景进行科学决策，对外促进科学体制与国家经济、政治体制的协调发展，时刻保持顺应社会的需求。例如，在推动科技创新政策的背景下，加强经济在科技投入中的力度。在以经济为导向的科技发展之路上,建立市场经济与技术创新有机结合的运行体制。实现科技、经济和政治在不同层面的融合，这是对当今中国的科学咨询制度的切实要求。

综上，本文通过PSAC的现实案例分析，为中国当前热议的完善科技政策咨询制度，建设新型智库等方面提供一些参考。在结合现实要求的情况下，发展与社会相适应的科学咨询体制。只有合理分配资源、完善组织形式，才能满足科学价值和政府职能的双重要求,确立科技政策制定的正确价值取向，提高科学科技政策咨询体系建设的完备性、稳定性和高效性。

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