京津冀协同发展中的财政政策研究

一、引言

随着城市化和城镇化进程的快速发展，目前我国出现了城市群现象，城市群是在地域上集中分布的若干特大城市和大城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的联合体。京津冀城市群由首都经济圈发展而来，包括北京、天津两大直辖市和河北省的保定、廊坊等11个地级城市。其中北京、天津、保定、廊坊为中部核心功能区，京津保地区率先联动发展。京津冀都市圈是继长三角经济带、珠三角经济带之后，我国出现的新综合性地域单元。目前京津冀一体化已发展成为国家重大发展战略，将更充分的发挥市场作用，统筹资源与配置资源。然而京津冀三地地方政府出于各辖区利益的考虑，守着自己的“一亩三分地”，没有一个完善的利益协调机制，极大的制约了京津冀协同发展。在利益协调机制方面，财政与税收政策调整将发挥重要的作用。

目前正处于京津冀协同发展全面推进的关键时期，应使财税政策在交通建设、科技创新、生态共建共享以及产业结构调整等方面创新与改革。用财政税收政策来弥补市场调控的缺陷。因此本文通过研究京津冀协同发展过程中出现财税政策问题，并在此基础上提出建议。

二、财政政策在支持京津冀协同发展中面临的主要问题

（一）京津冀地区产业结构不合理

产业结构，亦称国民经济的部门结构，国民经济各产业部门之间及各产业部门内部的构成。

由表2可以看出，2007年到2016年期间，第一产业在京津冀地区占GDP比重均比较少，并且呈现下降的趋势，其中，京津地区总是徘徊在1%左右，而河北地区第一产业占比从2007年的13%下降到11%；第二产业方面，京津冀地区的第二产业总产值均出现增长趋势。但京津地区增长的幅度，尤其是北京第二产业产值增长幅度比较平稳，而河北省的第二产业产值近十年翻了一倍多。在GDP占比方面中，天津和河北省虽呈现逐年下降的趋势，但是每年占比依然很大；第三产业方面，京津冀地区在产值方面均是快速增长，并且北京增速明显高于天津和河北省。同时，在GDP占比方面也体现了与产值方面相一致的趋势，而且京地区第三产业占比明显高于津冀地区。综上可以看出，北京地区主要是以第三产业为主导，发展阶段属于“三二一产业”,而天津与河北省第二、三产业占比差距不大“二三一产业”阶段。

通过产业相似指数了解到，2016年京津冀地区产业结构相似程度较高，区域间竞争性偏强，同时由于京津冀地区的财政制度体系的不完善与财政工具创新不足，造成财政政策的错位，这便削减了对产业结构调整的支持力度。另一方面，分税制体制下，地区之间的税收与税源不匹配，造成了地区之间差异越来越大，极大影响了京津冀地区的协调发展。北京有着其独特的优势，促使大部分企业将总部设在北京，造成设置在天津、河北的分支机构的税收归置北京，同时还带来了津冀地区的环境污染等成本。

表1 京津冀地区三次产业的产值

表2 2007年-2016年京津冀地区三次产业产值占GDP比重

（二）基本公共服务水平差异明显

京津冀地区处于我国华北地区，但京津冀行政区划层次较多，行政隶属关系复杂均是三地基础公共服务出现差异的重要原因。北京拥有国内一流的教育、医疗卫生、文化等各种资源。在教育方面北京拥有34所双一流高校，更有清华北大两所世界一流大学，而天津有5所，河北省有12所双一流高校。在医疗卫生方面看，据统计北京三甲医院就有59家，远超天津和河北。在基本交通建设方面，由于行政区划与经济区划不统一，阻碍了京津冀在公共基础设施投入的协同化。如涉及到省级交界的道路工程项目却一再被搁置。正是由于京津冀地区财政收入和支出结构对基本公共服务供给的影响，才导致了京津冀三地基本公共服务供给的差异，该差异将使人口流向大城市，加剧大城市病，将进一步拉大三地之间的基本公共服务水平。

（三）生态涵养区补偿不足使地区发展更加不平衡

京津冀地区作为中国北方经济的重要核心区，在生态环境上理应“荣损共俱”，但目前三地只追求本辖区利益，使生态系统的整体性被人为分割，随后在生态涵养方面出现了很多问题。为了改善首都的环境，河北省环京的十几个贫困县，不能发展工业产业，导致原本就贫困的县城经济发展和财政收入水平更加贫困。同时，由于三地行政级别的不对等，逐渐形成了牺牲河北经济和财政收入为代价，而保护首都生态要素为中心的生态涵养格局，更加剧了京津冀地区的不平衡。如在退耕还林的补偿费问题上，河北涿州每亩补偿只有300元，但北京却有2000元左右。生态补偿机制的不合理进一步导致了产业发展不平衡，加剧了生态环境问题，严重影响京津冀协同发展的进程。

三、京津冀协同发展的财政政策措施和建议

（一）完善财政政策体系，尤其是跨地区经营税收分配制度

明确财政体制的事权与责任制的划分，完善财政转移支付制度，确保京津冀三地区有着相对均衡的收益情况。为促进京津冀地区产业的可持续发展，应建立起“绿色财政”的采购制度，这样有利于形成消费与生产体系的可持续发展。同时，为提高京津冀地区的产业转移的积极性，促进产业布局的合理性，应加快完善跨地区经营企业所得税的分配制度，调整企业总分支机构的企业所得税的分配比例，适当的调增分支机构所在地区的比例，避免出现“有税源，无税收”的情况。

（二）提高基本公共服务供给的财政保障能力，完善京津冀地区转移支付制度

财政总量是提高基本公共服务水平的坚强后盾，同时，财政支出方面，应合理安排财政资金的投入方向，在“做大蛋糕”的同时，也要合理“分蛋糕”。财政资金应向大众最需要的公共服务倾斜。同时，在完善纵向转移支付机制的基础上，应加强横向财政转移支付机制，以此来缩小京津冀地区间的财力差距，进而实现京津冀地区的基本公共服务均等化。

（三）建立有利于京津冀生态涵养的财政政策，完善生态补偿机制

在京津冀地区，应建立合理的生态纵向转移与横向转移支付机制。加大中央对环京津地区的纵向转移支付，但这很难从根本上解决京津冀在生态补偿上的问题；因此，在京津冀地区建立合理的横向转移支付机制成为解决京津冀生态问题的重要手段。横向转移支付机制促使形成开发区补偿保护区、生态收益区补偿生态保护区的机制，这样将补偿河北在生态涵养做出的贡献，提高京津周围贫困县城的积极性，充分发挥河北作为京津两地的绿色屏障作用。