土地制度与改革开放四十年

廖述务

新近一期的《文化纵横》刊载了曹锦清的文章，就土地制度与改革开放之关系发表了看法。

曹锦清说，1949年后的第一次重大的土地制度变革是土地改革。土改废除了地主阶级的土地所有制，建立了以劳动者为主体、以家庭为单位的土地所有制。家庭土地所有制，依然是私有性质的。

土地的第二次重大变革，是从初级合作社发展到高级合作社，其核心是解决所有制问题。1962年的《农业六十条》正式确立了“队为基础，三级所有”的制度。“三级”指“公社—生产大队—生产小队”，“队为基础，三级所有”指土地所有权为三级所共同所有，但经营使用权归属于最基层的生产小队。在这种土地制度下，土地的所有权具有强烈的模糊性。

1982年废除人民公社体制后，土地由村委或村民小组分配给各农户使用，土地的所有权性质始终十分模糊。

随着城市发展要征用城郊土地，出现了安置农民与分配土地出让金等问题。1980年代后期开始，这种分配逐步向农户和村集体倾斜，农户与村集体才逐渐开始意识到土地所有权问题。随后进行的一系列确权、确地、确利的行为，并且开始发土地证，这时，“土地属于集体”的观念才逐渐确立起来。

由于我们实行土地村集体所有制，以及在這种所有制下农民对于地权相对模糊的认识，极大地降低了征用农地的阻力。农民对于农业用地转变为建设用地的抵抗相对比较少——国家要用地，拿去便好了。在农民眼中，土地本来就是国家的。

1986年制定的《中华人民共和国土地管理法》规定，被征用土地的补偿共分三项：土地补偿费、安置补偿费与土地附属物及青苗补偿费。该法的立法意图非常明显：为中国工业化、城市化所需要的大规模基础设施建设提供廉价的土地。

曹锦清说，农地征用补偿制度为中国的经济发展带来了诸多益处。首先，低廉的征地成本，极大地降低了中国基础设施建设的成本。其次，低廉的征地成本，极大地降低了中国工业制造的成本。中国作为一个土地稀缺的国家，几乎能保持零地租，这是中国产品廉价的根本原因。

随着工业化不断扩大内部市场，失地农民转向城市工商业就业，经济收入实现了极大改善。有些农民还抓住机会成为了企业家。因此，农民虽然有牢骚，但并没有普遍出现群体性抗议事件。另外，地方政府在财政充足之后，对农民的补偿力度也逐渐加大。事实上，地方政府有时并不按照法律确定的补偿标准补偿农民，而是根据自身财力，提高失地农民的补偿标准。

可以说，一方面，中国的工业化成本，在很大程度上被转嫁给了农民；另一方面，中国的工业化成果，又通过很多途径反哺了农民的损失，为农民的生活提供了保障。

农村土地的集体所有制，为农民的生活提供了最后一道防线。城市的高价住房和无失业保障将农民挡在“城市化”外。因而，对于他们来说，住房只能建在家乡的土地上，“失业保障”只能由他们承包的土地来承担。

曹锦清说，土地制度也出现了一些问题。首先，现有法律规定宅基地不能抵押，是担心农民失房，成为流民。然而，现代农业的投入是不断增加的，农民需要资金，因此需要贷款。不允许宅基地抵押，农民基本没有抵押品用来贷款。其次，当前有些农民确实已经稳定地进入了城市，那么他的宅基地就是荒废的。村里一般不批新的宅基地，既没有新增宅基地，已废弃的宅基地又不能买卖，既不合理，又浪费资源。其三，土地的三权分置基本明确，但这三权之间的内在矛盾，却日益严峻。承包权与经营权之间的矛盾，造成的实际问题是地租流向城市、经营者在高地租基础上经营的局面。