公办普通本科院校设置的财务评价指标体系研究

（博士生导师）

一、问题的提出

《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》明确提出要科学研究修订高等学校分类设置标准，进一步完善政府监管和社会评价机制。而目前对院校设置财务方面仅要求“普通本科学校所需基本建设投资和教育事业费，须有稳定、可靠的来源和切实的保证”，缺乏可量化的财务评价指标体系。

1.国内外关于院校设置研究的现状。梳理相关文献可看出：其一，政府相关部门颁布的指导高等学校设置的政策、指南较多，且侧重于分层次、分类型学校的师资力量、基础设施、学生规模等方面提出设置标准。而对学校财务方面虽有一定的要求，但基本上仅有个别的财务评价指标，没有形成体系，缺少一套公开的财务评价指标体系。其二，国外研究者大多以绩效为逻辑起点来设置定性与定量相结合的评价指标体系，且主要关注学校办学质量、教学质量、学术科研等方面，定性指标较多。国内学者则主要以目标层、准则层和指标层三个层次来设计指标，且在准则层中，收入、支出、发展潜力等方面是学者们共同认可的衡量高校财务状况的指标类型。在具体的指标层中，使用较多的是国家拨款、学校自筹收入、资产负债率、生均事业支出等指标。

2.国内外关于院校设置研究存在的不足。一是院校设置标准主要是国家或相关主管部门的政策、准则、意见等，国内外学者对院校设置标准研究的文献很少，对财务指标体系的研究时点大多是在设置后，重点评价学校投入与产出的效率、效果和效益。二是已有文献大部分采用内容分析法、文献研究法等定性分析方法，只有少部分文献以问卷调查的方式进行了实证研究。

3.研究意义。本研究可以为国家主管部门修订《普通本科学校设置暂行规定》提供参考；为公办普通本科院校设置标准构建一套财务评价指标体系，提升院校设置质量；为“十三五”高等学校设置工作提供更为可行和更具操作性的财务评价指标，引导学校合理配置资源，以学生为本，优化结构，办出特色。

二、公办普通本科院校设置的财务评价指标体系设计

1.指标体系的提出。影响公办普通本科院校持续发展的财务因素包括经费来源、支出结构、发展能力等。在借鉴国内外高校财务绩效评价指标体系研究，并与高校财务人员、地方教育行政部门财务负责人多次座谈等的基础上，笔者初步拟定了涵盖收入、支出、公用、特色和发展能力5个一级指标，政府投入、学校投入、学生支出等8个二级指标，生均财政拨款、自筹收入、师均科研经费等19个三级指标的指标体系初始框架。最后，在与教育主管部门领导进行交流讨论后经过多次修改完善，构建了涵盖收入、支出、发展能力和特色4个一级指标，政府投入、生均支出、持续保障等9个二级指标，生均财政拨款、生均事业支出、生均奖助学金等22个三级指标的财务指标体系，见表1。

表1 公办普通本科院校设置的财务评价指标体系（初步）

2.指标体系的优化。为增加公办普通本科院校设置财务评价指标体系的科学性、合理性和可操作性，笔者采用问卷调查法与调研测算法，对指标体系进行优化。

（1）问卷调查法。调查问卷共分为四个部分，分别为受访者基本情况、整体合理性调查、财务评价指标调查和开放性调查。笔者选取了位于东部地区的浙江省和江苏省，位于中部地区的河南省和位于西部地区的陕西省，经省教育部门推荐有代表性的公办普通本科院校开展调查。调查具体情况见表2。

统计调查问卷发现：①财务评价应成为院校设置评价的重要组成部分。在院校设置考核评价时应注重考核学校的财务状况，引领学校各谋其位、定准投入、优化配置、办出特色，从而提高教育质量。②应主要从合理性、可比性、可行性角度出发，进一步修正提出的财务评价指标体系。③精简指标层级和指标个数，明确指标含义和统计口径，确保数据的可获取性及准确性。④按照学校的层次和类别设置不同的财务评价指标体系和指标设置标准，更加准确地反映学校财务状况，使院校设置工作更加公平。⑤指标的权重不应一成不变，应随着学校的层次、类型和所处的发展阶段对指标的权重进行调整。

表2 各省回收问卷统计数

（2）调研测算法。为进一步提高设计的指标体系的科学性和可行性，笔者选取了10所不同层次（大学、学院、高职）、不同类型（综合类、理工类、财经类、艺术类、农业类）的公办学校进行小范围测试，测试内容包括各指标数据是否可以取得、取得是否方便、指标设置标准是否符合经验判断等，最后根据分析结果对财务评价指标进行调整。最终形成了以下认识：①在指标数据获取方面，各指标所需数据基本可以直接或间接地从现有经费统计资料中获取。②从收入来看，对于公办高校来说，政府拨款是最主要的收入来源之一，而获得政府拨款的数额与学校层次、学校类型等有关。③从支出来看，指标数值也与学校层次、学校类型等有关。④高校的优势学科各有不同，政府和学校对各高校优势学科专项投入、师均科研经费、争取社会奖励经费差别比较大。

结合以上问卷调查和调研测算的数据分析，基于可操作性、可比性、稳定性原则，尤其是数据可获得性等考虑，进一步对指标体系进行精简，确定了评价指标体系主要包括收入、支出、发展能力和特色4个一级指标；政府投入等7个二级指标；生均财政拨款等9个三级指标。具体见表3。

表3与表1相比，主要有三个方面的优化：①一、二级指标数均没有发生变化，重点是精简了三级指标数，由22个变为9个。主要是为了在分析设置工作时易于操作、突出重点、减少工作量。②保留的9个三级指标，是指标重要性排序的问卷调查结果中排序靠前的指标，对评价目的的影响更为重要，均为一级、二级指标中的关键性核心指标。③保留的9个三级指标均是可从经费统计年鉴等公开数据中获取或进行相关计算的数量指标，具有较强的可获取性和可比性，有利于对院校设置进行横向比较。

表3 公办普通本科院校设置的财务评价指标体系（精简）

三、案例高校的评价

为进一步验证评价指标的科学性、合理性及可操作性，笔者选取了某正在申请升格为大学的师范院校（简称“GS”）进行评价实验，并选择一个已申请通过大学设置评估的高校（简称“JS”）及一个同层次但未申请升格为大学的师范院校（简称“SS”）进行对比。

1.评价指标标准的设定。考虑到高等学校设置工作遵循“省级统筹、分区指导”的基本原则，而各省经济社会发展水平和财政能力存在一定差异，调研时发现不同层次、不同类型学校指标数值差异较大，这里设定的指标标准大部分以本省平均水平设定，部分指标标准以国家相关政策文件为准，具体见表4。

表4 公办普通本科院校设置的财务评价指标标准

对于自筹收入与总收入比、人员支出占事业支出比例等指标，难以确定一个最佳的临界点或区间，所以不设定具体评价标准。此外，对于师均科研经费，学校的优势学科各有不同且所获得的科研经费也相差较大，用平均水平来设定评价标准可能缺乏科学性，因此对该指标也不设定具体评价标准。

2.指标权重的确定。对指标进行无量纲化处理，并运用层次分析法来确定指标权重，最终的结果见表5。

表5 公办普通本科院校设置的财务评价指标权重

3.评价实施。基于简单实用、便于应用目的，选用线性加权和综合评价模型，即：财务综合评价=Xi×Wi，其中Xi是财务评价指标转换值，Wi是专家咨询得出的各指标的权重系数，且∑Wi=1，i=1，2，3，…，9，指标转换值是将量纲不同的指标进行无量纲化处理后的值，由于财务指标值都是客观数据，为保留各变量在变异程度上的差异，本研究选用均值化法进行数据的无量纲化处理。

（1）与同省同类型大学对比评价。根据上述方法对GS和JS各财务评价指标进行评价，结果见表6。

从表6可以看出，相对于JS，2013年GS的生均设备费、师均科研经费指标值有明显的优势，且师均科研经费权重比较大，而两所学校其他指标的差别较小。因此，GS的财务指标总分略高于JS；但在2014年GS的财务指标总分低于JS，主要是由于GS的生均财政拨款、自筹收入与总收入比、生均事业支出、生均资产、师均科研经费的指标值均低于JS，且这些指标权重较大，进而对财务指标总分影响较大。2015年GS的生均财政拨款和生均事业支出、师均科研经费指标值都高于JS，且这三个指标权重较大。此外，自筹收入与总收入比、师均人员支出的指标值差距缩小，因此GS的财务指标总分高于JS。数据表明，GS的财务实力已达到省属师范类大学的平均财务水平。当然，这也与GS正在申请升格有关。

（2）与同省同类型学院对比。根据上述方法分别对GS和SS各财务评价指标进行评价，结果见表7。

表6 2013～2015年GS与JS各财务指标情况

从表7可以看出，2013～2015年，GS的财务状况优于SS，且这种优势逐年增大。2013年虽然对于权重较大的指标生均财政拨款和生均事业支出，GS低于SS，但差距比较小，而GS的生均资产、师均科研经费、师均人员支出指标值明显高于SS，这也就导致了财务指标总分的差距。2014～2015年，与SS相比，除了保持在生均资产、师均科研经费方面的优势，GS的生均财政拨款、生均事业支出也明显高于SS，从而加大了GS与SS财务指标总分的差距。

因此，用本文设计的公办普通本科院校设置标准的财务评价指标体系对GS进行评价，可得出：近三年尤其是2015年，GS的财务状况已达到省属师范类大学的平均水平，且其财务实力明显优于同层次师范类学院SS。

四、案例启示与建议

公办高校要通过院校设置申请，从财务评价指标角度看，应着重在以下四个方面开展相关工作：

1.既要提升从政府获得拨款的能力，更要增强以“贡献求支持”的自筹资金能力。稳定增长的办学经费收入是学校正常运转的前提。作为公办高校，政府财政投入是学校经费的重要来源，也是政府举办者的责任。但在教育经费来源多元化渠道正进一步拓宽的新形势下，学校主动作为、争取社会企业多方支持也大有可为。因此，学校一方面要积极主动地参与服务国家和地方的经济建设，争取更多的政府拨款，尤其是专项经费拨款；另一方面更应提高人才培养、科研研究、社会服务和文化传承的水平，拓宽科研合作、人才培训、社会捐赠等筹资渠道，增强自我筹措资金的能力。

2.既要加大基本办学硬件条件的投入，更要加大对教师和学生的投入。《普通本科学校设置暂行规定》明确了设置标准，对土地、建筑面积、仪器设备和图书等基本办学条件硬件设施均有明确要求。虽然有生师比、研究生学位教师占专任教师比例等教师方面的明确标准，但从经费上要求学校对教师、学生的支出很少。教师与学生才是学校发展的根本，应对院校设置的财务评价指标进行调整，增加教师工资待遇和发展方面的支出、学生奖助学金支出等财务评价指标，引导学校从关注物到注重人的转变，加大对人的投入，既能促使学校加大稳定教师队伍和吸引优秀人才的力度，又能助力学校更加关注学生成人成才。

表7 2013～2015年GS与SS各财务指标情况

3.既要重视学校办学经费的稳定增长，更要聚力于学校办学特色与优势实力的形成。《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》已明确提出，为纠正部分高等学校贪大求全，纠正其为了更名、升格盲目向综合性、多科性发展的倾向，引导高校把精力和资源用于特色学科专业建设与内涵发展上。因此，院校设置的财务评价不仅要关注办学经费的总量增加，更要关注学校优势特色学科实力的提升，引导学校加大办学特色的投入，形成办学优势。

4.既要重视设置时财务指标达标，更要关注设置后财务指标的稳定保持。院校设置是高等教育资源的重要配置方式，对地方政府和学校均有很大的吸引力，一些地方和高校为了满足设置时的指标条件，在设置前集中加大一些专项投入以争取通过设置评审；评审通过后，则减少甚至中止有关专项投入，使得有些财务指标大幅下滑，影响学校的长远发展。因此，院校设置的财务评价指标应不仅运用于设置时的评价，更应运用于设置后一段时间内的监控与公开，促使地方政府和学校避免为设置而设置的短期行为。

主要参考文献：

教育部．关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见．教发［2017］3号，2017-01-25．

教育部．关于印发普通本科学校设置暂行规定．教发［2006］17号，2006-09-28．

杨周复，施建军．大学财务综合评价研究［M］．北京：中国人民大学出版社，2002．

郑刚．学科视角：中国近代大学设置标准的演变及特点［J］．南通大学学报（教育科学版），2009（25）．

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