《慈善法》实施后慈善组织监管机制构建的挑战与因应

胡小军

(中山大学 社会学与人类学学院，广东 广州 510275)

自2008年以来，中国公益慈善事业转型加快。一方面表现为民间公益力量的迅速崛起，社会捐赠总量持续增长。在2016年度，中国境内接受社会捐款捐物总额达1392.94亿元，占全年国内生产总值的0.19%。[1]另一方面，随着慈善信任危机事件的频发，中国公益慈善领域长期积累的深层次矛盾和问题逐渐暴露出来。其中，慈善组织监管成为政府和社会各界广泛关注的一个焦点问题。针对这一问题，学者的研究当前主要集中于三个层面：第一，基于国际比较视野，对欧美等地慈善监管的经验和模式进行介绍和阐释；[2][3][4]第二，从政府监管、社会监督等不同角度出发，探讨在慈善监管过程中各利益相关方的角色及作用；[5][6]第三，对慈善组织网络募捐、财务信息披露等进行专门研究，为慈善监管机制的完善提供对策建议。[7][8]

2016年9月1日，《中华人民共和国慈善法》正式施行，包括慈善组织直接登记注册、公募资格开放、慈善信托、信息公开、慈善行业组织建设等一系列重大变化将对慈善组织监管产生深刻而巨大的影响，慈善组织也成为一个法定概念。按照《慈善法》的规定，慈善组织是指依法成立，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。在该法公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织。面对新的变化，在借鉴已有研究成果的基础上，本研究在对慈善组织监管现状及特征进行梳理的基础上，着重分析《慈善法》实施后监管所面临的主要挑战，提出有效构建慈善组织监管机制与体系的因应策略。

一、《慈善法》的主要制度创新

《慈善法》是中国慈善事业建设的第一部基础性和综合性法律。[9]该法以慈善组织为重点，特别是在登记注册、公开募捐、慈善信托、财产管理、信息公开等方面进行了重大的制度创新，为慈善组织监管机制和体系的建立与完善提供了基础和依据。

(一)登记注册制度

“双重管理体制”是社会组织管理制度改革的重点。2013年，在十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中特别提出，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，在成立时直接向民政部门申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。由此，社会组织直接登记制度开始由广东等省份的地方探索向全国推行。*2011年7月，广东省委、省政府制定出台了《关于加强社会建设的决定》，提出“降低准入门槛，简化登记办法，探索公益慈善类、社会服务类、工商经济类等社会组织直接申请登记制”。此后，广东省又出台了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，自2012年7月1日起，除法律法规规定需要前置审批的以外，社会组织业务主管单位均改为业务指导单位，申请成立社会组织，由民政部门直接审查登记。慈善组织是以开展慈善活动为宗旨的非营利性组织，《慈善法》第十条规定“设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记”，第一次在法律上确立了慈善组织直接登记制度。同时，《慈善法》第三条对“慈善活动”的界定与1999年9月1日起施行的《公益事业捐赠法》第三条中“公益事业”所包含的事项基本一致。*《公益事业捐赠法》第三条规定的公益事业事项包括：救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；教育、科学、文化、卫生、体育事业；环境保护、社会公共设施建设；促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。《慈善法》第三条确定的慈善活动包括：扶贫、济困；扶老、救孤、恤病、助残、优抚；救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；符合《慈善法》规定的其他公益活动。因此，《慈善法》中“大慈善”概念的采用也使得可以直接申请登记的慈善组织范围显著扩大。

(二)公开募捐制度

《慈善法》实施之前，仅公募基金会、红十字会和慈善会三类组织可以开展公开募捐，公募的主体范围狭窄。对此，《慈善法》在两个方面进行了改革：其一，该法第二十二条规定“依法登记满两年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格”。这一规定使公募主体得以极大拓展，特别是对以社会服务机构(原“民办非企业单位”)这一组织形式登记或认定的慈善组织，由于公募资格的开放，在公益性捐赠税前抵扣资格获取等方面将取得实质性突破。其二，该法第二十三条规定“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息”。基于此规定，民政部经公开遴选，已指定首批13家慈善组织互联网募捐信息平台，并联合工业和信息化部、国家新闻出版广电总局和国家互联网信息办公室制订了《公开募捐平台服务管理办法》，这为网络募捐的规范管理提供了法律依据。

(三)慈善信托制度

作为一种特殊的信托制度，《信托法》虽然对“公益信托”做出专章规定，但是自2001年10月1日该法实施以来一直未被有效激活。针对公益信托设立过程中的关键障碍，《慈善法》也设专章对“慈善信托”予以规定：其一，明确了慈善信托主管部门为县级以上人民政府民政部门，解决了《信托法》中公益事业管理机构不明确的问题；其二，慈善信托的设立采取备案制，而非审批制；其三，规定慈善信托的受托人可由慈善组织或信托公司担任，并且慈善信托的委托人根据需要，可以确定信托监察人。对此，民政部和中国银行业监督管理委员会也专门印发了《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》，对备案管辖机关、设立程序与监管措施等进一步细化。截至2016年底，中国已有18家信托公司和慈善组织备案了22单慈善信托产品，初始总规模为0.85亿元。[10]在慈善信托设立及运行中，慈善组织既可以作为委托人，也可以作为受托人，这为慈善组织监管机制的设计提出了新的要求。

(四)财产管理制度

《慈善法》对慈善组织财产的使用和管理亦有很多新的规定，主要内容包括：其一，《慈善法》第三十六条规定，捐赠人通过慈善组织捐赠的财产可以包括货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形财产。捐赠财产类型的多元化必将对慈善组织财产结构产生重大影响，进而需要慈善组织建立与此相适应的财产管理制度。其二，《慈善法》第五十六条规定“慈善组织应当建立项目管理制度，对项目实施情况进行跟踪监督”，这也是第一次在法律中对项目管理制度建设进行明确规定。其三，在《慈善法》及民政部、财政部和国家税务总局制定的配套细则《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》中，根据慈善组织收入规模及是否具有公募资格，对慈善组织的年度支出和管理费用予以了详细规定。

(五)信息公开制度

《慈善法》对于慈善组织的信息公开做出了系统性的规定。其中，最新的规定包括两个方面：其一，规定县级以上人民政府民政部门应建立统一的信息平台，并基于该平台为慈善组织和慈善信托的受托人免费提供慈善信息发布服务；其二，慈善组织管理不再延续社会组织传统的年检制度，而是实行年度工作报告和财务会计报告公开制度。此外，《慈善法》对具有公开募捐资格的慈善组织信息公开做了特别要求，除了募捐方案需要报慈善组织登记的民政部门备案，以及向社会公开的财务会计报告须经审计外，还要求慈善组织定期向社会公开募捐情况及慈善项目的实施情况。

二、中国慈善组织监管现状与特征

在《慈善法》实施之前，由于对慈善组织并无明确的法律界定，也无国家层面的立法，涉及慈善组织监管的相关规定主要见诸一些地方立法之中。例如，2010年5月1日施行的《江苏省慈善事业促进条例》，对慈善组织的慈善活动、内部管理、信息公开等进行了相应规范；2012年5月1日施行的《广州市募捐条例》规定对募捐组织的募捐活动进行全过程监督。但是，整体而言，当前对慈善组织的监管与其他类型社会组织并无特别区分，主要呈现如下三个方面的基本特征。

(一)行政监管以登记管理机关为主体，以年检制度为核心，并辅之以抽查制度

基于《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》中的规定，对社会组织实施年度检查是登记管理机关的重要监督管理职责。同时，业务主管单位也要负责社会组织年检的初审，并监督和指导社会组织依据法律和章程开展活动。年检结果也被作为非营利组织免税资格认定、申请捐赠税前扣除资格的重要依据。*社会组织年检结论分为“合格”“基本合格”和“不合格”三种类型。经管理机关审查，在上年度遵守法律法规和章程情况良好，没有违法违规情形的，认定为年检合格。除了实施年检制度外，登记管理机关一般还辅之以抽查制度，对社会组织依法开展活动的情况进行检查。例如，广州、深圳等地均制定了《社会组织抽查监督办法》，要求登记管理机关每年进行抽查的社会组织数量不少于上一年度末登记在册总数的5%～10%。2017年3月，民政部出台《社会组织抽查暂行办法》，抽查制度在全国推行。

(二)社会监督以社会组织信息公开制度建设为基础，提升信息公开的规范化水平

在国务院办公厅印发的《2015年政府信息公开工作要点》中，首次将社会组织信息公开作为重点推进的信息公开领域之一，并提出“制定社会团体和民办非企业单位信息公开管理办法”。此后，社会组织信息公开的制度化建设进程明显加快，各级民政部门制定和出台了一系列政策措施，对社会组织信息公开的内容、方式、渠道等进行规范。*例如北京市民政局先后制定《北京市社会团体信息公开指引》《北京市民办非企业单位信息公开指引》和《北京市基金会信息公开实施办法》；上海市民政局、上海市社团管理局制定《上海市社会组织信息公开办法(试行)》；广州市民政局制定《广州市社会组织信息公示办法》；深圳市民政局制定《深圳市社会组织信息公开指引(试行)》等。同时，政府和民间两个层面推动建立的社会组织信息平台开始出现，诸如政府民政部门建立的上海社会组织网、广州社会组织信息网、北京市社会组织公共服务平台以及民间发起的“基金会中心网”等，通过为社会组织提供免费信息发布服务以及定期发布透明度排行数据等，不同程度地促进了社会组织信息化水平的提升。

(三)组织自律以等级评估制度为引导，促进社会组织完善法人治理结构与内部管理制度

2007年和2010年，民政部先后制定出台了《关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《社会组织评估管理办法》。社会组织等级评估制度当前已在全国得以推广，社会组织可自愿申请参加等级评估。评估结果作为社会组织接受政府职能转移、获得政府购买服务、政府资助和奖励、简化年检程序、享受税收优惠的参考条件，也作为社会组织信用体系建设的重要内容，以此激励和促进社会组织完善自身建设。*社会组织等级评估结果分为五个等级，由高到低依次为5A级、4A级、3A级、2A级和1A级。2015年，民政部进一步制定了《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，对于第三方评估机构发展、评估资金保障等予以指导，保证社会组织评估的专业性和公信力。

三、《慈善法》实施后慈善组织监管面临的挑战

《慈善法》实施后，慈善组织成为一个法定概念。因此，慈善组织的监管一方面需与现有社会组织监管机制相衔接，另一方面也需要有效回应《慈善法》中新的规定和要求。但是，在具体实践过程中，慈善组织监管主要面临如下五个方面的挑战。

(一)慈善组织直接登记制度实施后，行业管理部门监管动力缺乏，登记管理机关行政监管能力不足

《慈善法》规定慈善组织采取直接登记制度，注册门槛的降低对于改变长期以来形成的“重登记，轻管理”的社会组织管理体制，激发慈善组织活力具有重要意义。直接登记制度也打破了原有登记管理机关和业务主管单位双重负责的行政监管模式，推进从事前的准入监管向事中、事后的全过程监管转变。但是，随着直接登记制度的实施以及《慈善法》中“大慈善”概念的应用，慈善组织的范围和工作领域显著扩大。因此，慈善组织的行政监管面临两个方面的问题：其一，行业管理部门的监管职能“弱化”，监管动力缺乏，监管职责不明确；其二，登记管理机关的职权得到一定强化，但当前的人力配备、专业能力以及执法力量不足，与全过程监管的要求存在明显差距。

(二)慈善信息平台建设滞后，对年检制度向年度报告公示制度的有效转变形成制约

按照《慈善法》的规定，慈善组织实行年度工作报告和财务会计报告公开制度。借鉴商事制度改革经验，*2014年，国务院印发《注册资本登记制度改革方案》，提出改革年度检验验照制度，将企业年度检验制度改为企业年度报告公示制度。按此规定，企业应当按年度在规定的期限内，通过市场主体信用信息公示系统向工商行政管理机关报送年度报告，并向社会公示，任何单位和个人均可查询。登记管理机关主要针对年度报告进行形式审查，慈善组织对年度报告的真实性与合法性负责。从年检制度到年度报告制度，意味着以登记管理机关为主体的行政监管向以信息社会公示为基础的社会监督转变。但是，要实现这一重要转变，需要慈善领域信息化的全面支撑。当前，国内慈善信息平台与信息服务系统的建设整体滞后，特别是县(区)级主管慈善工作的民政部门对慈善信息化建设的规划与投入不足，这一问题将对慈善组织年度报告公示制度的有效推进造成较大阻碍。

(三)慈善组织财产管理制度不健全，对非货币性捐赠财产及慈善信托的监管缺乏相应的制度设计

慈善财产的使用和管理一直是社会各界关注的重点。慈善财产作为“独立的目的财产”，慈善组织承担着重要的管理职责。[11]在《慈善法》实施后，虽然受到税收等因素的限制，但股权、房屋、知识产权等有形和无形财产的捐赠开始出现，加之慈善组织可作为委托人或受托人的慈善信托快速发展，不仅使慈善组织的财产规模与实力增强，而且对慈善组织财产结构产生重大影响。但是，当前慈善组织的财产管理制度仍集中于货币性财产，并且重点是对慈善活动年度支出及管理费用予以规制，而对于慈善财产的投资、非货币性捐赠财产的管理以及对采取备案制的慈善信托事中和事后的监管，仍缺乏与慈善组织财产多元化相匹配的监管制度设计。

(四)慈善项目跟踪评估与监督机制未建立，项目实施情况及募捐款物实际使用效益的社会公开率低

《慈善法》规定登记或认定为慈善组织满两年的社会组织，可申请公开募捐资格。公募权的开放也使公募活动监管的重要性凸显。其中，募捐方案备案、网络募捐在民政部指定平台发布募捐信息，*2016年8月，民政部经公开遴选，已指定腾讯公益网络募捐平台、淘宝公益、新浪微公益等13家平台为首批慈善组织互联网募捐信息平台。以及定期向社会公开募捐及慈善项目实施情况是监管的重点内容。对此，广州等最早开放公募权的地方实践显示，慈善组织募捐方案及时备案以及在指定平台发布募捐信息的执行率高。但是，在公募活动结束之后的慈善项目实施周期中，由于缺乏相应的项目及募集款物实际使用效益跟踪评估及监督机制，慈善组织对项目实施及募捐款物实际使用情况的公开率较低。

(五)慈善行业组织发育不成熟，在推动行业自律与行业公信力建设中的功能和作用有限

诸如慈善联合会等行业组织的主要功能包括制定行业规范、推动行业自律、促进行业交流，搭建慈善组织与政府沟通桥梁等。此外，有的慈善行业组织还承担民政部门转移的与慈善管理相关的部分职能。*例如深圳市慈善事业联合会将协助政府开展慈善组织登记、认定工作，协助政府建立慈善信息公开平台及慈善组织信用记录制度和评估制度作为组织的三项基本工作。虽然慈善行业组织的作用关键，但是当前发育不成熟，主要存在三个方面的问题：其一，已成立的慈善行业组织很多是由各级慈善会作为主要发起方，并以慈善会系统成员为主体，缺乏来自民间慈善组织的参与，代表性和多样性不足；其二，慈善行业组织一般由所在地区的民政部门指导成立，在实际运作过程中，对行政资源的依赖度高，活力有限；其三，行业组织作为会员团体，会员认同度较低，行业组织动员能力不足，实现慈善行业规范与行业自律等核心功能缺乏基础。

四、完善慈善组织监管机制的策略

随着《慈善法》的正式施行，慈善组织认定和申请工作全面启动。在此背景下，一个有效的慈善组织监管机制对于推动形成主体多元、公平竞争、有序规范、富有活力的慈善生态具有重要意义。在充分尊重慈善组织民间属性，保障其依法自治的前提下，监管机制与体系的构建有赖于明确不同监管主体的优势作用和边界范围，注重行政监管、行业自律与社会监督之间的相互补充与衔接。

(一)发挥行业管理部门专业优势，强化服务职能，在慈善组织政策引导、业务能力建设和资源支持中发挥核心作用

慈善组织实施直接登记制度后，由于取消了业务主管单位在组织成立、变更、注销登记前的审查和年检初审等具体职责，行业管理部门的监管职责与作用方式将发生很大变化，更多是在政策和业务指导方面发挥作用，但这也造成行业管理部门在行政监管中的职能“虚化”。对此，在环保社会组织监管等领域，民政及环保部门已经进行了积极探索。*2017年1月，环保部和民政部联合印发了《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》，其中对环保部门在环保社会组织发展中的业务指导和行业监管提出相应要求。结合国内已有实践经验，研究提出三点建议：第一，发挥行业管理部门的专业优势，强化服务职能，寓管理于服务之中，着重在政策引导、业务能力建设、资源支持等方面发挥核心作用；第二，通过慈善组织管理信息系统建设，促进登记管理机关与行业管理部门之间实现信息互联与共享；第三，行业管理部门积极支持和指导同领域的慈善组织通过建立联合机制，推动慈善行业标准、服务规范的制定。

(二)以慈善信息平台建设与年度报告公示为基础，探索建立慈善组织信用评级制度

《慈善法》设专章对慈善组织信息公开予以规定，同时要求民政部门应建立慈善组织及其负责人信用记录制度，并向社会公布。在国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》中，亦对社会组织诚信建设提出具体要求。有鉴于此，建议在各级民政部门加快慈善信息平台与信息服务系统建设，跟进落实慈善组织年度工作报告和财务会计报告公示制度的同时，应鼓励民间发起具有不同功能指向的多样化慈善信息平台，以降低公众信息查询和社会监督的门槛。在上述基础上，探索建立客观、公正的慈善组织信用评级制度，开发慈善组织信用评级模型、指标体系及方法，培育专业慈善信用评级机构，促进慈善行业诚信水平提升。

(三)以公募资金为重点，建立慈善组织财产全过程管理制度，将慈善项目效益评估作为慈善组织评估的重要组成部分

为了有效适应公募资格开放、慈善信托、股权捐赠等新的发展趋势以及由此带来的慈善组织财产结构变化，应将财产管理制度的完善作为慈善组织内部制度建设新的重点。第一，根据慈善财产的不同属性及分类，以公募资金的管理为优先，推动慈善组织建立从接收捐赠到财产后续使用的全过程管理制度；第二，完善慈善项目评估体系和方法，并将其作为慈善组织综合评估的重要组成内容；第三，从长远而言，在注重以财务真实性和合法性为主要内容的财务收支审计的同时，逐步探索效益审计模式，促进慈善组织提高资源使用效益，避免慈善资源损失和浪费。

(四)明确慈善行业组织定位，构建多层次、立体化的慈善行业组织体系，提升行业自律能力

慈善行业组织的发育程度是衡量现代公益慈善体系成熟度的重要标志之一。《慈善法》特别规定慈善行业组织应当建立健全行业规范，加强行业自律。按照“政府指导/民间驱动”和“特定地域/特定领域”两个维度，将慈善行业组织划分为四种类型：政府部门指导成立的慈善联合型组织、民间自主发起的慈善联合型网络、政府部门指导成立的同领域行业性组织以及民间自主发起的同领域行业性网络(见表1)。基于对国内慈善行业组织体系的分析，建议在政府当前大力推动第Ⅰ类慈善联合会成立的同时，应鼓励工作领域相近的慈善组织发起更加细分的第Ⅳ类行业组织，以适应慈善专业化与社会服务精细化的趋向。此外，不同的行业管理部门应积极指导第Ⅲ类行业组织的成立，并借此载体履行慈善组织政策引导和业务指导等职能。

表1 慈善行业组织类型划分

(五)探索慈善组织第三方独立监督机构设立模式及运作机制，实现社会监督的常态化和持续性

媒体舆论监督以及公众投诉和举报一直被作为慈善组织社会监督的主要方式，但是两者较难实现监督的常态化和社会监督的预防性功能。对此，广州等地通过探索设立第三方慈善组织社会监督机构，为社会监督机制的完善提供了实践经验。[12]广州市在2013年成立了“慈善组织社会监督委员会”，并登记注册为社团法人。委员由人大代表、政协委员、媒体代表、专家学者和会计师组成，均由非公职人员担任。委员自愿参与、义务履职，不领取任何工作报酬，主要职能是对广州各类社会组织的慈善募捐活动、资金使用管理情况等进行常态化监督，并定期向社会发布独立监督报告，取得了良好效果。研究建议，可借鉴广州等地慈善组织第三方独立监督机构多年运作经验，推动地区性社会独立监督机构的发育以及常态化社会监督机制的建立。

[参考文献]

[1]中国慈善联合会. 2016年度中国慈善捐助报告[EB/OL]. http://www.charityalliance.org.cn, 2017-11-02.

[2] 潘乾,尹奎杰.英国慈善组织监管法律制度及其借鉴[J]. 行政论坛, 2014,(1).

[3] 谢琼. 欧洲慈善监管模式及对我国的启示[J]. 苏州大学学报(哲学社会科学版), 2015, (5).

[4] 陈为雷,毕宪顺.美国慈善事业监管体制及其对中国的启示[J]. 东岳论丛, 2015,(7).

[5] 董蕾红,李宝军.论慈善组织的政府监管[J]. 山东大学学报(哲学社会科学版), 2015,(6).

[6] 谢琼. 立体监管：我国慈善事业发展的理性选择[J]. 国家行政学院学报, 2015, (4).

[7] 刘亚莉, 王新, 魏倩. 慈善组织财务信息披露质量的影响因素与后果研究[J]. 会计研究, 2013, (1).

[8] 袁同成, 沈宫阁. 新媒体与“善治”的可能——基于中外网络慈善监管的比较研究[J].甘肃社会科学, 2014, (3).

[9] 金锦萍. 慈善法开启民间与政府共同为社会筑底的时代[N]. 人民日报, 2016-03-21.

[10] 中国慈善联合会. 2016年中国慈善信托发展报告[EB/OL]. http://www.charityalliance.org.cn, 2017-02-14.

[11] 赵廉慧. 慈善财产的性质和社会法法理[J]. 国家行政学院学报, 2016, (6).

[12] 广州市慈善服务中心. 广州市公益慈善事业发展报告(2015)[M]. 北京: 中国社会出版社, 2015.