欧盟跨境旅游发展经验与启示

王艳梅,明庆忠

(云南财经大学 旅游文化产业研究院,云南 昆明 650221)

欧洲是全球最早就旅游业开展跨境合作的地区。经过多年发展，欧盟作为欧洲主要政治、经济合作体，其旅游一体化已成为全球发展跨境旅游合作的典范。目前，国外大多数学者对欧盟跨境旅游研究主要是以欧盟区域内的某个具体地区或者国家为例，分析在跨境旅游合作特点和发展过程中遇到的问题，强调跨境合作在旅游业发展过程中的重要性，肯定其发展过程中的一些积极因素(机会和资源)和存在的一些问题和挑战，从不同角度提出发展跨境旅游业建议，[1][2][3][4]促进其产业链不断完善。国内大多数学者主要以整个欧盟为研究对象，研究促进其跨境旅游合作的具体措施，从而对我国跨境旅游的发展提出建议。[5][6][7][8]我国边境地区有着丰富的自然和文化条件，边界省市加强跨境合作是国家政策支持的重点。例如，2015年国务院授权发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》《国务院关于支持沿边点地区开发开放若干政策措施的意见》等，都明确支持边境地区加强和边境国家的跨境合作。因此，有必要探析欧盟跨境旅游的发展经验，为我国边境地区的跨境旅游发展建言献策，引导跨境旅游合理发展。

一、欧盟跨境旅游的发展历程

1958年欧洲开始建设跨境合作区。跨境旅游业随着跨境合作区的发展而不断发展，经历了初步发展、迅速成长以及走向成熟等阶段。如今，跨境旅游的发展使欧盟地区成为世界知名的旅游目的地。特别是2008年经济危机后，旅游业的发展成为欧盟国家摆脱经济危机阴影的重要手段。2014年旅游行业给欧盟创造了2.1万亿美元的收入，相当于整个欧盟地区生产总值的9.2%；欧盟非金融业务经济体中有十分之一的企业属于旅游业，直接和间接就业人数占总就业人数的9.0%。旅游业因其经济和就业潜力以及对社会和环境的影响，在欧盟增加收入、创造就业、保护环境、跨文化交流等方面发挥着重要作用。

(一)初步发展阶段

发展初期，跨境旅游业合作只是跨境合作区合作内容的附属品，跨境合作区的发展带动了跨境旅游业发展。

二战后，为了进行战后经济重建，一些边境地区将规划和推广工作的重点放在通过边境发展带动整体发展上，欧盟内部成员国之间出现了正式的跨境合作。1958年，荷兰-德国边境的上莱茵河康斯坦茨湖地区出现了“跨境合作区”，这是欧洲最早建立的跨境合作区之一。它有着明确的合作目标和合作模式，最重要的是这一跨境合作形式的出现，为之后的欧盟跨境合作区的发展奠定了基础。1971年，欧洲边境地区协会(AEBR)开始致力于跨境合作的推广，并拥有其预算的第一个跨境佣金，跨境合作区在西欧较快发展。到20世纪70年代末，欧盟出现了15个跨境经济合作区。[9]这一时期跨境合作内容包括了一些跨境旅游合作，其中最具代表性的是1985年通过申根协定建立共同签证区。该协定规定，成员国之间需要移除所有边境障碍以保证内部交通通畅。旅客搭乘水上、陆上以及空中交通工具在申根国之间行动时，无须再受边境的阻碍。它的建立为西欧跨境旅游业发展创造了条件。

(二)迅速成长阶段

随着发展,跨境旅游在跨境合作中的地位越来越重要。有些地区已经形成跨境旅游合作区，跨境旅游开始走向制度化、系统化。

在20世纪末,欧洲持续的政治分裂阻碍了欧盟边境地区的跨境合作。其转折点是1991年苏联解体，前华沙条约国家加入欧盟。之后，欧盟内部版图发生改变，边界线也发生了很大改变。这一时期，欧盟内部国家之间的对话机制已经建立，在很多欧盟边境地区的公共和私营部门中，开展了国家、区域和地方等多层面的跨境合作，采取一系列措施，促进欧盟边境地区的发展。欧盟区域间经济合作推动了跨境旅游产业的发展，跨境合作的内容也越来越注重跨境旅游的合作。例如，欧洲委员会在支持跨境合作的政策中经常包括对旅游业的支持，其中为了支持跨境合作，委员会成立了“欧盟共同体创新计划”(INTERREG)，该计划主要目的是给区域合作提供一个良好的筹资平台，并为跨境旅游、运输和金融等服务项目提供资金支持。1989年该计划第一期(INTERREG 1)实施后，欧盟跨境合作区发展迅速。据统计，1990年欧盟有30个跨境经济合作区，2000年增加到73个，几乎所有欧洲跨境合作区都规定要支持旅游业发展,跨境旅游合作项目爆炸式增长。跨境旅游合作促进了欧洲一批跨境旅游胜地和旅游品牌的出现，例如波罗的海地区国家建立了大波罗的海品牌，俄罗斯和波兰合作共同设计了重走拿破仑路线的文化旅游品牌，瑞典和丹麦等北欧国家合作建立哥本哈根旅游区，多瑙河沿岸国家建立大多瑙河旅游目的地，芬兰、挪威等国建立 “北极圈极地游”， 位于挪威北部、瑞典北部、芬兰北部和俄罗斯西北部的拉普兰建立 “圣诞老人之乡”等一些具有地域特色的品牌。1992年,欧盟委员会颁布“马斯特里赫特条约”，正式承认旅游业是欧盟法律框架内的独特实体。[10]这一条约为欧盟地区旅游产业持续发展奠定了基础。跨境旅游合作模式逐渐形成，跨境合作管理开始制度化，跨境旅游业开发系统也在完善。例如，瑞典和芬兰边界有着相似的文化、相通的语言，因此早在一战前民间就有非正式的合作了。冷战时由于芬兰被视为东方国家，瑞典属于西方国家，所以边界地区在意识形态上出现了分歧。当时尽管边界相对开放，两国居民能够进行互动，但是冷战所导致的政治分歧造成了芬兰和瑞典边界地区的差异化。尽管如此，瑞典和芬兰两国旅游机构一直在合作。在区域层面上，1978年北欧理事会首次建立了旅游项目合作，这标志着旅游部门在该跨境合作中形成了一个独立的分支；[11]在地方层面上，1979年北欧国家签署协议确立国家间要在各界开展跨境合作，包括支持跨境旅游业发展。1995年芬兰和瑞典加入欧盟，为两国边界地区的合作提供了新的可能性。两国建立了区域委员会，支持区域合作，鼓励边界地区建立多层次的伙伴关系。随着欧盟成员国之间的渗透率增加，北欧跨界合作组织的数量随之增加，北欧地区跨境旅游业发展比较迅速。

(三)成熟阶段

进入新世纪，欧盟跨境合作范围不断扩大，跨境合作区将旅游业发展放在重要位置，跨境旅游业合作的内容扩大，主要注重跨境旅游产品多样化和营销策略的创新、服务质量的提高等方面。

面对全球日益激烈的竞争以及欧盟国家意识到发展旅游业的重要性，欧盟跨境合作中出现更多支持跨境旅游发展的措施。最重要的表现之一就是申根区的不断扩大，2007年捷克、匈牙利、斯洛伐克等欧洲十国正式加入申根区。目前，申根区共有26个国家，申根区内统一申根签证政策有效刺激了欧洲贸易、就业及经济发展，申根区的扩大为跨境旅游合作提供了更为便利的条件，跨境旅游业合作的范围不断扩大甚至延伸到非申根区国家。

在旅游产品和营销策略上，欧盟内的管理机构在面对激烈的市场竞争时，为欧盟旅游业发展也做出了巨大努力。2006年欧洲委员会颁布《波罗的海地区计划》，该计划支持跨境合作，强调波罗的海地区的国家应该在跨境旅游业的创新、环保、无障碍旅游和可持续旅游等方面加大合作的力度；[12]2010年6月，欧盟委员会提出要在世界旅游市场上建立统一欧洲旅游目的地形象，并通过了“欧洲旅游业:一个新的政治框架”，提出把旅游合作提升到一个政治的高度，并为欧盟旅游业的发展提供了新的战略和行动计划。这表明进入21世纪后，欧盟对其跨境旅游业的发展定位更为清晰，跨境旅游合作更加注重旅游产品和推广策略创新。目前，欧洲跨境合作区有129个成员委员会，欧盟各个国家的边境，几乎都被跨境经济合作区覆盖。这些跨境经济合作区合作形式多样，旅游合作是其重要组成部分。跨境旅游合作模式逐渐成熟，极大地促进了不同国家和区域间生产要素、产品、资金、人才的交流与融合，达到了优势互补、互利双赢、提高区域竞争力的目的。

跨境合作范围的扩大促进了跨境旅游业的发展，而随着跨境旅游业不断发展，其在边境地区经济发展中的战略地位越来越显著，成为边境地区可持续发展的一种重要方式。

二、欧盟跨境旅游发展的主要经验

经过近60年的发展，欧盟已经是全球旅游发达地区之一。欧盟，无论是对跨境旅游发展的组织管理、政策引导、科技应用，还是服务水平、产品质量、营销策略和其他支持系统建设等都非常重视，并取得了一定成果，其发展取得的成功经验有以下几个方面：

(一)完整的组织管理系统

经过多年发展,欧盟跨边境旅游合作依托了完整的、紧密协作的区域组织管理系统，其组织管理系统提升了旅游合作效果。其跨境合作区组织机构包括：(1)管理委员会。为了加强欧盟区域跨境经济合作效果，各个跨境合作区均建立管理委员会，如奥瑞桑德委员会、上莱茵河委员会等等；(2)理事会。理事会是合作区决策机构，主要是由跨境双方共同组建的人员组成，负责处理区域内部的一般合作事项；(3)秘书处。秘书处为永久性、常态性工作机构，其人员由委员会聘请的人员组成，其主要的职责是：筹建跨境合作委员会大会，负责对大会的执行情况进行监督并向大会报告工作，并负责跨境合作基金的管理、分配和使用。[13]这些管理组织各自有着明确的责任，它们之间相互协调，形成了一个指引区域旅游合作方向、制定合作政策及规范和监督合作行为的完整系统。

除了专设机构外，欧盟还形成了由政府、行业协会、国际组织、社会团体组成的可持续旅游发展系统。这些系统站在一个更宏观的角度为跨境旅游业发展提供大政方针，是除了政府部门外的重要补充。近年来，欧洲委员会(COE)、欧洲旅游委员会(ETC)、欧洲旅游协会(ETOA)等逐渐加强与世界旅游组织(UNWTO)和国际旅游机构之间的合作，通过特定的会议或者平台如“欧洲旅游论坛”等，经常就行业最新话题或者欧洲委员会和欧洲议会出台的一些纲领性文件进行讨论，讨论的结果上报欧洲委员会，有时甚至上报欧洲议会，其讨论的结果是欧洲议会采取下一步措施的参考。如2010年6月，欧盟委员会通过了“欧洲旅游业新的政治框架”，提出要建立统一的欧洲旅游目的地的想法。随后11月份，欧洲旅游委员会召开了当年的“欧洲旅游论坛”会议，在会议上优先考虑欧盟委员会提出的这一想法的后续行动，着重讨论了如何最大限度地提高欧洲的知名度问题。自2012以来，欧盟委员会与欧洲旅游委员会(非营利组织)合作，双方共同资助了“欧洲目的地2020”专项战略的实施，旨在用活动方案提高欧洲作为主要长期旅游目的地的知名度。在欧盟委员会通过了“欧洲旅游业新的政治框架”后，各国针对框架的内容出台相应的政策。如2011年后，北欧瑞典和丹麦边境地区就旅游目的地建设推出了制定边境地区联合地图项目以及开展无边界日活动，即鼓励边境地区居民跨境并在出示身份证明后可免费在边境地区旅游一段时间，这些具体的措施更有针对性，在增加地区认可程度的同时，促进跨境旅游目的地建设。

这些组织机构在探索欧盟旅游发展的新趋势以及可持续发展的道路上，引导各国不断地前进，使其在世界旅游市场上一直走在前沿。

(二)利用新科技形成市场迅速的反应机制

进入21世纪，为了提高欧盟旅游市场的反应能力，2002年5月，欧洲委员会倡议建立一个包含所有成员国的旅游卫星账户(TSA)，其最终目的是建立“旅游卫星账户”统计体系，使得各国信息互通，能最快掌握实时信息，从而提高服务的效率和质量。2009年7月，欧洲可持续发展与优势旅游区域联盟(NECSTouR)成立。它是旅游领域的开放网络，是一个关于旅游行业竞争和可持续旅游领域知识和创新思想的交流平台。[14]2013年欧洲委员会成立了一个虚拟旅游监测中心，用于各成员国数据的收集和储存以及确保旅游政策在各国的顺利执行。为促进行业发展，欧盟建立了旅游虚拟天文台(VTO)，它包括关于旅游行业趋势和旅游企业的数量、经济和环境方面与旅游产业相关的最新数据以及游客的来源和概况(图1)，[15]行业决策者和企业可以利用这个虚拟的天文台制定更科学的战略，从而提高欧盟旅游业的竞争力。此外，欧洲委员会还建立了旅游数据网络中心，它是由欧盟各国数据中心组成的旅游数据网络——用于讨论怎样提高旅游企业尤其是中小企业的生存能力，网络中心讨论的结果会被纳入欧盟委员会制定旅游政策的优先领域。这些网络数据中心是跨境旅游合作的有力助手，有助于投资者在跨境投资时了解行业新趋势，发现新的问题，并针对出现的问题进行讨论，促进将话题或者问题列入欧洲委员会的议程，使跨境旅游业能够得到足够的重视，也有助于跨境旅游品牌发展，这些网络中心为开发和创建地方旅游品牌提供了信息、技术和平台;为跨境旅游业中小企业发展提供了技术基础，有利于发挥中小企业创新潜力，增强它们创造就业的能力。

(三)旅游通关便利化

欧盟为了促进旅游通关的便利化，1985 年联邦德国、法国、荷兰、比利时、卢森堡等七个国家通过《申根协定》建立共同签证区，申根区内消除了地理上的边界，[16]该协定规定旅游者如果持有任一申根国家的旅游签证，即可合法跨境到达所有申根国家，不仅为区内居民提供了更多到外国学习的机会，还使他们在很短的时间里跨越很长的距离成为可能，同时促进了欧洲居民的整体社会认同感,在很大程度上促进了跨境旅游活动的开展。截止到2016年，已有26个国家囊括在申根区内。随着经济全球化的发展，为了吸引更多的游客，促进欧洲经济复兴，2014年4月欧盟委员会对申根地区的签证规则做出了重大改变，提出将签证申请的处理期限从15天缩短到10天；设立旅游签证，允许非欧盟国家公民在申根区内停留长达一年的时间(但不得在区内同一个国家停留超过90天)，[17]大大促进表演艺术家、研究人员和学生等非欧盟国家的游客群体在欧洲停留长时间，增加欧盟景点游客的过夜量，带动当地经济的发展。这一变化不仅使得申根区内居民能自由跨越欧盟边境地区进行跨境旅游，还使得欧盟区外的游客可以持申根签证在欧盟区内自由旅行，给游客带来便利的同时，促进了欧洲跨境旅游的发展。

(四) 跨境旅游品牌建设和一体化推广策略

随着经济全球化的发展，一些新兴的旅游区，如东南亚、南美洲等以其独特的景色和较低的费用在全球旅游市场中独占一席。面对这些地区和欧洲其他目的地带来的冲击以及游客对游客体验和新产品方面日渐增长的需求等挑战，欧盟国家合作推出一体化的旅游产品开发与推介机制，打破国家之间地理的界限，力图塑造欧盟旅游品牌整体形象。2011年欧盟提出《新欧盟旅游政策框架》，旨在建设可持续的高品质旅游目的地品牌，设立欧洲旅游网，共同举办重大节庆活动，共同推广欧洲旅游目的地。同年，欧盟委员会正式确定“欧洲，全球首屈一指的旅游胜地”为欧洲统一旅游形象，同时提出要丰富和改善旅游产品，扩大产品范围和提供优质服务，推出可持续旅游、无障碍旅游、银发旅游、淡季旅游、海滨旅游、文化旅游等主题旅游。[18]例如瑞士、法国、德国等六个国家打造莱茵河之旅品牌项目，这个项目从空间上来说，是由上、中、下游经流地区基于自身资源禀赋所开发的特色产品所组成的一个整体旅游区。上游以湖泊休闲度假旅游为主，中游以历史文化遗产旅游为主，下游是以工业及工业遗产旅游的特色旅游产品为主。营销方面，六国合作推出全莱茵河水上游轮之旅，自行车莱茵河游轮游(在莱茵河的中游地区如德国、法国等推出自行车骑行，其他流域则是游轮游)，沿河岸徒步旅行，与沿岸的边境城市合作建立短期游轮游、城市游相结合等多项具有创新性、特色性的旅游产品，构成了莱茵河之旅完善的产品体系。品牌塑造方面，六国在向外推广上将莱茵河塑造成爱情之河的形象，莱茵河之旅也被塑造为爱情之旅的浪漫形象。使得巴塞尔(瑞士)、斯特拉斯堡(法国)、科隆(德国)等一些沿岸城市成为吸引世界各地游客的旅游中心，多条莱茵河旅游路线连接了巴黎、海德堡、慕尼黑等欧洲重要的城市，项目效益辐射到更广泛区域，对整个流域旅游和经济发展起到重大作用。宣传方面，欧盟委员会发起了欧洲优秀旅游目的地竞赛，每隔一年举行一次全欧盟区的比赛,为每个成员国挑选一个旅游胜地参赛,每次大赛的结果都会在欧盟官网上公布，世界各地的游客都可以在官网上查询每个旅游胜地的特色，提高了游客对欧盟旅游目的地多样性和创新性的关注。欧盟通过这种“抱团取暖”的旅游营销策略，不但成功在全球塑造了一个鲜明强大的“全球首屈一指的旅游胜地”形象，也为欧盟许多旅游资源相对匮乏的地区提供了持续稳定的客源和旅游收益，极大推动欧盟旅游在地区之间合理流动和均衡发展。

(五)欧元带来的结算便利化

欧洲单一货币——欧元的实行是欧盟跨境旅游服务完善的最重要举措之一。二战后，以美元为主导的布雷顿森林体系，稳定了欧盟汇率，促进了战后经济恢复。1969年，布雷顿森林体系开始失灵，汇率协定成为欧洲政治和经济领袖们普遍谈论的话题。1969年12月，卢森堡总理皮埃尔·维尔纳撰写了一份欧共体报告，报告中指出欧盟经济体需要建立一个完整的货币联盟。[19]1999年1月1日，欧盟国家开始实行单一货币——欧元并在实行欧元的国家内实施统一货币政策。[20]2002年7月，欧元成为欧元区唯一的合法货币。这不仅有效消除阻碍欧盟国家之间边境贸易的障碍和限制，也促进了跨境旅游贸易的发展。欧元的流通大大方便了欧盟内外部游客，使其免去了以前在欧盟旅游时频繁兑换货币的不便，减少了因多国汇率差造成的兑换成本，而且将所有的服务、产品或其他类型付款的账单简化为欧元，游客在跨境消费和享受服务时更加便利化。

(六)各项旅游业发展基金的作用

为了维持欧盟作为国际顶尖旅游目的地的地位，提高服务质量，欧盟为跨境旅游业发展设立各种各样的基金，为旅游合作项目提供资金支持,为不同层次的跨境旅游长期合作提供了可能性。例如：促进不同区域经验交流的欧盟共同体创新计划(INTERREG)系列方案，一直是欧盟跨境合作区中促进跨境旅游业发展最有效的举措，该系列计划几乎是五年推出一个，最新一期计划是INTERREG IVA(2014—2020)，旨在促进旅游领域的跨境合作，加强与邻近地区的跨国合作。[21]目前INTERREG IVA有52个正在进行的项目，旨在通过可持续的领土联合发展战略促进跨境经济和社会发展，支持跨境旅游合作是可持续领土联合发展战略的重点。欧洲区域发展基金(ERDF)是欧盟发起的一项基金，它主要通过支持跨境旅游相关研究、创新旅游服务，发展创意产业，吸引更多的投资，为合作区域创造更多的就业机会。欧洲社会基金(ESF)主要是帮助跨境公司培训职员，帮助培训当地经济上困难的人群和弱势群体，让他们获得更好的技能和工作，解决区域内旅游就业，特别是中小企业的就业问题。[22]欧盟委员会在产业创新方面推出：“地平线2020——研究与创新框架”，对跨境旅游产业中的“研究和创新行动”、“创新行动”和“协调和支持行动”三个方面十分重视，鼓励欧洲文化遗产的传播，利用三维模拟等技术让游客可以真实的感受古欧洲文化。在旅游专项基金中推出旅游行动计划，发展可持续的旅游产品，发挥欧盟旅游业和创意产业之间的协同效应，开发和推广利基产品，促进旅游行业与其供应链上其他运营商建立协同关系，探索和开发新的市场和业务。这些资金实际上是鼓励国家、地方、社会组织和经济实体采取自下而上的发展方式，提高跨境旅游发展过程中政府、公共部门和私人等利益相关者的参与程度。

2013年，欧洲旅游卫星账户中欧盟统计局相关数据显示，跨境旅游就业总量估计在1700万个工作岗位，对欧盟直接和间接的经济贡献约占其GDP的10%，由此可以看出欧盟推出的各种基金成为旅游业巨大的动力，为行业中一些弱势群体和中小企业提供各种机会，促进旅游市场的品质化、丰富化，增加就业，推动经济的可持续发展，有利于欧盟走出经济危机的阴影，实现经济复兴。

表1 欧盟促进旅游发展最相关的计划

来源：欧盟委员会《欧盟旅游部门资金指南》

三、欧盟跨境旅游发展经验带来的启示

(一)中国跨境旅游主要面临的问题

目前中国边境地区旅游业的发展存在区域发展不平衡 、旅游资源开发不深、游客逗留时间短、旅游服务设施不足、跨境合作程度不深等问题，满足不了日益增长的市场需求;边境地区交通不便、酒店等住宿条件差、服务水平低等问题加深了跨境旅游发展的困境。总体来看，我国跨境旅游缺乏整体的发展战略和措施、缺乏相关合作机制的建立与完善、管理落后、缺乏高科技应用以及旅游发展的资金等因素是造成这一现象的主要原因。

1.管理上的缺陷

我国跨境旅游发展过程中最明显的缺陷是在组织管理上，目前的边跨境旅游政策和战略是国务院颁发后国家旅游局出台相应的措施下放到边境省市的旅发委实施，边跨境旅游发展缺乏一个专门的边跨境管理组织，这就造成了政策地方层面实施的时候出现的问题和实施的情况无法及时反馈，跨境合作中的问题无法及时进行协调，工作难推进等现象。另外某些边境地区由于技术上的原因缺乏跨境旅游数据统计以及缺乏数据共享、流通、反馈的渠道和平台，这无论是对于边跨境企业、投资者、游客，还是对于跨境旅游相关研究者来说都是巨大的障碍。

2.服务质量不高

我国边境地区和周边国家合作的跨境旅游产品开发较为滞后，而且结构单一，质量不高，在市场上缺乏竞争力。而且边境地区经济发展水平落后，服务设施不完善，如饭店住宿质量不高等，跨境旅游景点、路线、特色介绍等信息缺少，跨境旅游手续烦琐时间较长，还有人民币境外结算以及跨境旅游时的资金安全等问题，严重影响跨境旅游的质量，阻碍了其进一步发展。

3.合作程度较浅

目前，我国虽然与周边国家基本建立了良好外交关系，但在旅游方面的合作意识还不强，即使有相关的合作，合作的程度也不深；我国边境地区旅游基础设施薄弱，例如公路，机场等交通设施较少，缺少政府资金的支持；而且跨境企业的融资渠道比较单一，吸引的投资较少，除了自有资金和信贷之外，缺少行业发展基金，跨境旅游企业生存较为困难，跨境旅游贸易也难以发展。

(二)欧盟跨境旅游对中国跨境旅游的启示

欧盟在组织机构建立、合作领域、旅游通关等方面的措施都值得我国去研究，从中找出一些适合我国边境旅游发展的方法和途径：

1.建立高效协调的组织管理系统

强有力的管理系统是推进跨境旅游持续健康发展的先决条件。因此需要建立一个完善的跨境旅游管理系统，负责整个中国边境地区跨境合作的规划和发展，与其他部门和组织形成良好的协调机制。完整的组织系统至少要包括三个部分：日常管理机构，负责处理跨境旅游合作中一些摩擦、问题的反映以及协调利益相关者利益等事项；决策机构，拥有重大事项的决策权以及负责制定跨境旅游的大政方针等事项；行政监督机构，负责跨境合作事项的筹建、基金的管理、监督政策计划的实施。跨境旅游健康持续发展要以建立紧密联系、高效协调的组织管理系统为重要任务。只有具有完整的组织系统才能保证跨境旅游合作发展战略和项目顺利实施和运行。

目前中国跨境旅游活动的开展大多数是以政府主导为主，也应发挥其他组织和群体的力量(如当地居民、企业、国际组织、行业协会等)。如在我国西南边境建立一些跨境旅游行业交流网站和论坛为这些组织提供一个问题反映、意见交流、宣传合作的平台，推动与西南边境接壤的国家开展跨境旅游合作，定期进行旅游博览会、推介会等民间交流活动，形成整个社会协同促进跨境旅游发展的局面；促进统一协调机制的建立，使政府和行业决策者能迅速发现市场上出现的新现象和新趋势，在一定程度上可以反映政策的实施情况，同时建立更多的交流平台，能为企业间的跨境旅游合作和跨境投资提供更多的机会，鼓励边境地区民间交流访问，有利于边境地区长期稳定和发展。

2.充分利用大数据等科技整合相关信息

随着信息技术尤其是互联网的发展，数据信息对人们的影响越来越大。建立与欧盟 “旅游卫星账户”类似的跨境合作旅游虚拟信息库、旅游网络中心等用于收集、储存边境地区的旅游行业信息和数据。在虚拟信息库中，边境各国旅游资金、商品和出入境游客量以及踪迹等相关数据是共享的，这样既能为当地政府、投资者、企业提供行业最新的数据，也能为游客提供西北和东北边境地区最新的旅游信息，为行业内进一步的交流提供了平台，为行业中一些新的中小企业吸引更多的投资。同时，这些虚拟信息库可以记录边境地区人员的实时流动情况，因此在一定程度上有利于保障跨境旅游的游客安全，提高跨境旅游的质量和效率。

3.简化签证手续促进旅游通关便利化

发展跨境旅游业，必须要促进通关手续更加便利。我国可以向欧洲申根区学习，与更多的接壤国家或者区域加大通关合作，如广西和云南可以加大与越南、云南可以加大与老挝和缅甸等国家的合作力度，推出免签入境和落地签等政策，同时简化边境地区签证手续，缩短签证时间，提高效率，减少游客耗费在签证上的时间，减少跨境旅游障碍。此外还可以放宽签证限制、优化跨境旅游政策，如推出不同的签证类型，延长旅游签证的期限，促进研学旅游、商务旅游等细分市场的发展，延长科研人员、商人等群体在边境逗留的时间，促进跨境旅游和其供应链产业进一步发展。

4.跨境合作开发推广跨境旅游产品

从欧盟跨境旅游发展经验看，跨境旅游合作开发和共同推广营销对边跨境旅游的发展十分重要的。通过在市场上合作，可以最大限度地发挥整个区域的旅游潜力，给合作双方带来更大的利益，形成集体效益大于个体效益之和的局面。我国很多边境地区与邻国有着相似的风土人情和文化，有的在地理上是一个整体(例如湄公河区域)，因此我们可以向欧盟学习，与周边国家合作开发主题旅游路线或者旅游产品，塑造一个更大的区域性旅游形象，增强跨境旅游目的地的竞争力，同时在区域内针对不同细分市场开发更加丰富的旅游产品等。为了在全球市场上更有竞争力，跨境合作区的企业要统一宣传，联合举办推介会或者由官方权威机构举办关于旅游目的地、产品和路线的综合性竞赛，然后在权威杂志、官网网站上公布结果，加大游客对于跨境旅游胜地品牌认知度。例如，在我国云南省，可就湄公河流域和缅甸、老挝等周边国家开展跨境旅游合作，针对上、中、下不同流域区开发不同的具有多样性和特色的旅游产品，设计流域内不同主题的跨境旅游路线，鼓励流域内各国对流域内旅游产品开展联合营销，将整个湄公河流域作为一个整体旅游目的地进行打造，共同塑造“大湄公河流域旅游目的地”品牌形象。采取统一宣传和营销策略，有利于提高跨境旅游目的地的知名度，塑造良好的旅游形象，也有利于保持客源的稳定，提高合作区域内的旅游收益。

5.促进人民币境外结算系统的便捷化

虽然在我国边境地区实行类似于“欧元”的货币体系是不太现实的，但是我们可以向欧盟学习提高货币结算效率，例如在我国边境地区提升金融服务水平，支持银行开设境外机构以及人民币银行结算账户，简化跨境人民币结算手续。尽量缩短我国游客在境外消费时兑换货币的时间以及减少汇率差造成的较高成本，鼓励第三方支付平台与境外企业加大合作，促进移动支付的结算，在一定程度上保障游客边跨境旅游的资金安全。例如：我国可以支持阿里巴巴、腾讯等互联网公司加大和边境和跨境企业的合作，促进支付宝、微信支付等第三方支付平台在商业上的普及程度，不仅省去游客兑换货币的时间，使得游客能不受时间地点的限制，随时对账户进行查询、转账或进行购物消费，保障游客的资金安全，促进跨境旅游贸易往来。

6.拓宽发展旅游业资金的渠道

跨境旅游要想获得长足的发展，除了各种扶持政策以外，支持旅游业发展的资金是必不可少的。政府、跨境管理机构和行业组织可以从不同的角度为边境旅游业设立不同种类的基金，例如像欧盟推出的“欧盟共同体创新计划(INTERREG)”系列方案一样，由我国跨境管理组织的决策机构推出一个“中国跨边境发展计划”系列，在计划中鼓励边境地区加强对外合作，为跨境旅游业合作和创新项目提供资金、政策上的支持，每隔五年由跨境合作组织的行政监督机构检验计划的实施成果，提交给决策机构，决策机构根据该计划执行状况和最新行业信息制订下一期计划，从而形成支持边境地区对外合作和发展的一系列扶持计划，为跨境旅游业发展提供最坚实的经济基础。另外，就领域来说，可以设立关于跨境旅游发展的专项基金、旅游创新基金等；就区域来说，可以设立跨境区域城市间合作发展基金、跨境乡村游发展基金等；就行业而言，加大对一些相关中小企业资金扶植，鼓励中小企业充分利用边境和跨境资源，创新商业模式，为跨境旅游行业增加新的血液；在人才培训方面，为跨境旅游的发展提供更多人才培训基金或者项目，不仅有助于边境地区的居民获得工作技能，促进其就业，而且替边跨境旅游企业解决了一部分人才紧缺问题。当旅游业有了更多的资金支持后，整个行业一定会呈现出一片新的繁荣景象。

欧盟跨境旅游发展的成功经验告诉我们,跨境旅游合作是一种可持续的发展方式，但不同的边界种类和不同的经济发展水平，决定了边跨境旅游合作内容和模式的多样性。因此我国跨境旅游发展需要在学习优秀经验的基础上，结合我国边境地区的实际情况，要具有特色性和创新性。我国边境地区旅游业的发展要从三个方面入手：首先在跨境旅游管理方面形成完善的组织架构的同时，利用信息技术等高科技建立各种平台来辅助跨境旅游交流和合作；另一方面要提高跨境旅游服务的质量，不仅要提供优质、多样和创新的旅游产品，还要提高游客在到达旅游目的地前(如涉及旅游签证、旅游信息的及时更新等方面)和到达目的地后(旅游消费结算)的服务质量；最后，跨境旅游业的发展离不开边境国家之间的合作和支持，只有边境国家之间达成合作共识，才能推动跨境旅游发展。

无论是地方政府还是行业组织都要加强跨境旅游目的地建设和整体营销合作，国家和行业组织共同努力设立各种资金作为行业发展坚实后盾，这样才能真正促进跨境旅游业的长远发展。

[参考文献]

[1]Koskinen M. Cross-border Cooperation in Barents Tourism: Insights from Finnish Lapland[J]. Rovaniemen Ammattikorkeakoulu, 2013.

[2]Skäremo, Gustav. Cross-Border Tourism Development: A Case Study of the Öresund Region[J]. Umeå universitet, Kulturgeografi, 2016.

[3]Tajtáková M, Ová J K, Francová Z. Cross-border Cultural Tourism in Europe: Drivers for Cross-border Travels for the Performing Arts[J]. Studio Commercialia Bratislavaa,2010.

[4]Bähre H. Case Studies Of Cross-Border Co-Operation In European Tourism - Perspectives And Challenges For The Cross-Border Region Romanian Bucovina Chernivtsi Region[J]. Usv Annals of Economics & Public Administration, 2016.

[5]李志勇, 徐红宇. 基于欧盟经验的中国-东盟旅游一体化建设研究[J]. 广西社会科学, 2016.

[6]于涛方, 顾朝林, 徐逸伦等. 吉林省旅游资源评价与分析研究[J].自然资源学报, 2002.

[7]谷凯波. 桥头堡战略下云南边境旅游产业发展浅析[J]. 中外企业家, 2012.

[8]张志国. 内蒙古旅游资源评价及形象定位[J]. 中国民营科技与经济, 2007.

[9]Stoffelen A, Vanneste D. Tourism and cross-border regional development: insights in European contexts[J]. European Planning Studies,2017.

[10]Council of the European Community,Commission of the European Community,Treaty on European Union,Luxembourg[N].Office for Official Publications of the European Communities, 2012，C 326/18.

[11]Prokkola E K, Hall C M, Saarinen J. Resources and barriers in tourism development:cross-border cooperation, regionalization and destination building at the Finnish-Swedish border.[J]. Fennia, 2008.

[12]David Alba,European Territorial Cooperation Work Package 11-Case study: Baltic Sea Region programme[C].European Commission(2016).

[13]Council of Europe,Madrid Convention - European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities[N].European Treaty Series - No. 106 ,1980.CETS No.106.

[14]European Commission,,Smart cooperation in coastal and maritime tourism“Encouraging transnational partnerships through clusters and networks”Brussels[C].Affaires maritimes, 2015.

[15]Sean White,The Feasibility of a Virtual Tourism Observatory for Europe[C]. 9th TourMIS Users’ Workshop.2012.

[16]K G. Reinstatement of Controls at the Internal Borders of Europe: Why and Against Whom?[J]. European Law Journal, 2004.

[17]Nikolaj Nielsen,‘EU lifts visa restrictions on Moldova’[N].EUobserver,2014.

[18]European Commission,‘Europe, the world’s No 1 tourist destination’,A new political framework for tourism in Europe,EU-Strategy For The Baltic sea region[C].Brussels, 30.6.2010(COM(2010)352 final.

[19]Szeles M R. The European Monetary Policy and Euro Drift in the Aftermath of the Economic Crisis[M]// Re-Examining EU Policies from a Global Perspective,Palgrave Macmillan UK, 2013.

[20]张汉麟. 欧元区对最优货币区理论的实践及东亚货币合作展望[J]. 理论前沿,2006,(1).

[21]European Commission,European Union,European region development Fund, An accelerator for regional development[EB/OL].Regional Policy,2016.

[22]European Parliament,New challenges and concepts for the promotion of tourism in Europe[EB/OL].EUROPARC Federation Policy Officer, 2015.