档案管理先期介入：规范农村承包地确权登记颁证工作之需要

张强

党的十九大报告提出，要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。开展农村土地承包权确权登记颁证，是中央从深化农村改革全局出发而作出的一项重大决策，将赋予农民真正财产权，加快推动现代农业持续健康发展。土地承包权确权登记颁证档案，真实记录了确权、登记、颁证工作的全过程，是检验土地承包权确权登记颁证工作成果的重要依据，起到“还干部清白、让群众明白”的作用。南通市通州区此次农村土地承包权确权登记颁证，涉及24.8万农户，任务量巨大，资料量庞大。笔者认为，档案管理先期介入，从档案的视角要求归档资料的标准化，有利于推动整个确权登记颁证工作环节的规范化，从而减少工作返工，经得起历史检验。

一、农村土地承包权确权登记颁证档案的重要性

农村土地承包档案管理是农村土地承包管理十分重要的基础工作，事关党的农村土地承包政策的贯彻落实和农民土地承包权益的维护保障。

第一，为农村土地承包经营权确权登记颁证工作的顺利开展提供保障。土地是农民的命根子，确权登记颁证工作触及广大农民群众的根本利益，许多历史和现实的矛盾相互交织，同時也会出现不少新情况、新问题。如果没有真实、准确、完整的档案作为依据，确权登记颁证工作将难以顺利完成。

第二，促进农村土地承包经营权登记颁证工作规范开展。农村土地承包经营权确权登记颁证档案工作规范，明确了确权登记颁证文件材料归档范围和档案业务建设要求，对登记颁证工作依法、有序、规范开展起到十分具体的指导作用。

第三，促进国家基础信息资源建设。农村土地承包经营权确权登记颁证档案是确权登记颁证工作的历史记录，是贯彻落实党和国家农村土地承包法律政策的重要历史见证，也是依法落实和维护农民土地合法权益的重要依据。确权登记颁证档案是国家档案资源的组成部分，也是重要的国家基础信息资源。做好确权登记颁证档案工作，有利于健全国家档案资源体系，进一步充实国家基础信息资源。

二、档案管理先期介入土地承包权确权登记颁证工作的必要性

第一，农村土地承包档案管理面临新的问题。尽管早在1997年二轮土地承包工作开展之时，农村土地承包档案工作作为农村土地承包工作的有机组成部分，其重要性已被各地普遍认识，但随着城乡一体化和农业现代化进程的加快，从全国范围而言，农村土地承包档案的保护和管理仍面临着许多新情况和新问题。如有的地方土地承包的文件材料未能及时立卷归档，存在着丢失危险；有的地方在机构调整、镇村合并和人员变动中档案移交不到位，加之基层档案人员变动频繁，存在着档案遗失问题；有的地方保管条件简陋，存在着档案损毁现象等。通州区土地二轮承包档案采取双套制保管，最全的一套保管在区档案馆，涉及各镇（街道）的部分保管在镇（街道）农经部门。由于档案馆保管条件较好，信息化水平较高，老百姓查找利用一般都到区档案馆。尽管通州区二轮土地承包档案总体较规范，但或多或少存在着归档材料记录不准确、书写不规范、收集不齐全等情况，加之土地流转过程中存在合同不规范、面积不准确、信息不对称等问题，常常引发农村土地承包经营纠纷，给土地承包关系保持长久不变带来不利影响。

第二，农村土地承包经营权确权登记颁证工作自身的特点所决定。农村土地承包经营权确权登记颁证工作具有很强的程序性，基础测绘、权属调查、调查信息公示、地块分布图公示、勘误修正、土地承包合同签订、颁证等17个步骤环环相扣，每个操作流程都会形成相应的档案。通过档案管理先期介入，加强前端控制和过程管理，保证确权登记颁证档案工作与确权登记颁证工作同步进行，有利于控制档案形成质量和做好档案收集工作。

第三，《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》提出新要求。农村土地确权登记颁证工作事关我国每一个农民的切身利益，必须稳妥有序地组织实施。为汲取经验教训，在全国范围内铺开，从2011年开始，农业部、财政部等六部（委、办、局）在安徽、山东、江西等省选择部分县（市、区）进行了试点，试点工作进展顺利，为全面开展确权登记颁证工作奠定了比较好的基础。同时试点工作中形成的大量归档文件材料，也迫切需要制定相应的具体文件来规范和管理。国家档案局、农业部在过去《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》等有关规定的基础上，经过深入调研和广泛征求意见，于2014年11月20日正式制发了《农村土地承包经营权登记颁证档案管理办法》（以下简称《办法》），全面指导全国土地确权登记颁证档案工作。《办法》正文总共只有22条，就有3条体现了档案管理先期介入的要求。《办法》第四条规定，承包地确权档案工作应当与承包地确权工作同步部署、同步实施、同步检查、同步验收。第五条规定，县级以上农村土地承包管理部门负责对本级承包地确权档案工作的领导，将档案工作纳入本行政区域内承包地确权工作中统筹规划、组织协调、检查验收。第七条规定，县、乡（镇）和村应当将承包地确权文件材料的收集、整理、归档纳入总体工作计划。

三、档案管理先期介入做法探讨

目前，全国各地农村土地确权登记颁证工作正如火如荼地进行，江苏已进入最后的冲刺阶段，为档案管理先期介入积累了丰富的经验。通州区农村土地承包权确权登记颁证工作进展顺利，通过前两年的努力，已进入扫尾阶段，发证率达到96%以上，完成逐村逐组整体验收。档案管理同步推进效果显著，辖区内所有镇（街道）完成纸质档案整理，90%以上镇（街道）同步完成数字化加工，为即将双套制向区档案馆移交奠定了良好的基础。这些都为研究和探讨档案管理先期介入土地确权登记颁证工作提供了鲜活的素材。笔者认为可以从以下几个方面先行：

（一）组织架构先行。由于农村土地确权登记颁证工作是落实党的农村基本政策的重要方面，国家、省、市均相当重视，明确县级人民政府是农村土地承包经营权确权登记颁证工作责任主体，由主管农村农业的行政部门牵头负责，乡镇（街道）、村民委员会具体落实。确权工作开始之初，各县（市、区）就会相应成立土地确权工作专项领导小组，农村工作办公室、国土、财政、法制等部门为成员单位。档案管理要先期介入，县级档案行政部门，则必须成为土地确权工作专项领导小组成员单位，这样才能做到“师出有名”，切实担负起确权档案工作指导和监督职能。档案行政管理部门在领导小组不能“挂空名”，要行使自己的“话语权”，至少要明确分管副局长参加领导小组会议，提出加强档案工作的建议。尽管县级档案行政管理部门普遍人员编制少，业务指导力量明显不足，但也要千方百计克服困难，从对历史负责、为百姓服务的高度看待土地确权档案工作，把做好土地确权档案工作作为这两年档案资源建设的主要任务，在工作重心、人员配备、业务指导等方面予以倾斜。档案行政部门至少要有副局长分管土地确权档案工作，抽调精干力量组成专门工作班子，责任落实到个人。相关部门、镇村档案人员也要经常关注、参与、指导区域内的土地确权档案工作。

（二）调研摸底先行。档案管理要做到先期介入，确保确权档案工作与确权登记工作同步推进、协调开展，从而保证确权登记全过程档案资料的完整、准确、规范和有效利用。县级档案行政管理部门应当第一时间深入村组，实地调研，了解土地确权登记颁证工作流程，掌握土地确权登记颁证工作过程中形成的档案资料情况，为及时制定符合当地实际、切实可行的土地确权登记档案归档范围提供第一手资料。

（三）明确标准先行。为确保通州区农村土地确权登记颁证工作档案的完整、准确、系统与安全，便于相关单位在收集整理档案时有标准，在检查验收时有对照，通州区委农工办、区档案局以文件形式联合转发了《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》，明确《土地确权登记颁证文件材料归档范围和保管期限表》，为收集材料和保管期限划分提供了基本遵循，《土地確权登记颁证档案整理细则》则从档案分类和整理方法上作了解读。区委农工办等五部门还印发了《通州区农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收实施方案》（通农发【2016】54号），把档案专项检查验收标准作为其中重要内容加以规定。为了让档案整理更加具有可行性，区档案局根据《文书档案案卷格式》（GB/T9705-2008）、《归档文件整理规则》《电子文件归档与管理规范》等规定，制发《通州区农村土地承包经营权确权登记颁证档案整理工作流程》《关于做好土地确权档案移交进馆工作的通知》，对档案如何收集、整理、移交作了详细要求，从而通州区形成了一套比较完备的土地确权档案工作标准。

（四）培育典型先行。确权档案工作与确权登记工作一样，可以先行试点，再全面铺开，以便于总结经验教训，少走弯路，减少不必要的返工。通州区选择东社镇的香台村和西亭镇的同乐村作为土地确权档案工作试点，主要是因为两村也是土地确权登记工作试点村，需要确权登记颁证的农户较多，确权情况具有多样性，农业基础较好，镇村干部工作认真，确权工作进展顺利，文件材料的形成时间较早也较全，在全区具有代表性。区农工办、区档案局紧密配合，联手打造，培育成建档典型后，邀请省、市主管部门上门指导，对提出的问题进行整改，条件完全成熟后再向全区推广。

（五）全员培训先行。土地确权工作面广量大，几乎覆盖县级行政区域所有的村。通州区涉及207个村居，仅靠区档案局几个人一一上门指导是不现实的；同时镇、村、测绘公司熟悉档案工作的专业人员缺乏，且兼职较多，变动频繁。所以加强培训，让大家熟悉规范，提高确权档案工作人员的业务技能和工作责任感是关键。通州区从土地确权工作开始时，就开展多轮不同对象的专题培训，特别是2017年3月份，对各镇农经站、村居档案人员及测绘公司工作人员共220人进行了培训。区档案局业务科室负责人采取理论讲解和互动提问相结合的方式，对农村土地确权档案的归档范围、保管期限、整理方法、安全保管、信息化等做了详细讲解，为参训人员答疑解惑，还将试点村的各门类档案样品搬到课堂上现场观摩，下发样板材料，收到良好效果，为确权档案工作在全区推进起到很大的促进作用。

（六）业务指导先行。在农村土地确权登记颁证中，档案工作要与之同布置、同要求、同开展，县级档案行政管理部门则必须做到业务指导有求必应，不遗余力。要选派年富力强、懂业务、有责任心的人员组建土地确权档案工作指导小分队，指导人员要经常深入镇、村一线，与专兼职档案人员面对面地交流，手把手地讲解，让他们尽快提高工作技能和业务水平。对指导中发现的新情况新问题，要多向上级请示汇报，以求得解决方法。如通州区指导人员在指导过程中发现，确权登记类档案中第一小类综合文件材料较少，且很难归到各村民小组，而按省里文件要求，需要按村民小组编案卷号，我们及时与上级档案主管部门沟通，建议以村为单位编案卷号，这种做法最终获得了上级部门的认可。

（七）源头控制先行。做好土地确权登记颁证档案工作，从源头入手控制归档文件材料形成质量最为重要，不然会耗费工作人员巨大的精力，也会带来群众对土地确权工作公正性的怀疑。一是提前要求文件材料形成质量。首先，归档文件材料的印制书写材料、纸张、装订材料等应符合档案保管的要求；其次，文件材料应当字迹工整、数字准确、图样清晰、手续完备。二是档案要求纳入合同管理。土地确权登记颁证工作中形成的大部分原始资料主要在测绘、调查过程中产生，而测绘、调查任务一般通过招标由测绘公司来完成，甚至不少乡镇把档案整理、数字化加工也一并外包给测绘公司。因此，在招标时对明确哪些内容要归档等档案方面的要求，通过写入合同的方式尽早提出来显得十分必要。需要测绘公司提交的档案内容应该包括工作方案、技术设计书、纠纷调解协议书、检查记录、会议记录等文字成果，公示图、数字正射影像图、地籍图等图件成果，农村土地承包经营权调查信息公示表、土地承包合同、发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示确认表、农村土地承包经营权登记簿等簿册成果，以及上述纸质扫描件、测量数据文件、元数据、调查成果的电子数据等数据成果。建议合同中设立专门条款或签订专门的档案移交合同，具体明确档案整理、移交的内容、方式、质量和责任要求。