苏州地区农村宅基地退出机制的研究

卢子达 邹佳瑶

摘 要：苏州地区宅基地数量多分布范围广且分散，“一户多宅”、人均面积超标等现象大量存在而符合宅基地退出标准的农户数量较多，因此在人多地少的基本国情下，通过挖掘建设用地内在潜力使土地利用向纵深发展成为了解决人地间矛盾的重要手段。

本文以苏州地区调研区域，通过调查问卷、个人访谈等形式对苏州市农村宅基地退出的现状以及农民在宅基地退出方面的需求进行调查研究，进而为宅基地退出机制的构建提出些许建议。

关键词：宅基地退出；宅基地使用权；影响因素；补偿标准

一、绪论

伴随着城镇化和工业化的进程，农村剩余劳动力大量涌入城镇，农村宅基地“一户多宅”、占用耕地的现象较为普遍。鉴于我国“人多地少”的基本国情，优化土地利用结构，使土地利用由横向扩张向纵深发展显得尤为重要。完善的宅基地管理制度将对维护农民基本权益、稳定社会发挥较大作用，但现行的宅基地管理制度难以正常运行，阻碍了土地流转，很难适应当前的发展趋势。同时很多进城农民受诸多因素影响不愿意退出宅基地，这又加剧了宅基地空置的严峻形势，严重影响了农村土地经营的规模，不利于实现土地资源合理配置。

二、宅基地利用现状及退出意愿的调查与分析

（一）问卷设计内容

2017年8月，項目组以户为单位，采用线上线下两步走，问卷调查与访谈相结合的方式对苏州市农村宅基地退出意愿影响因素进行了实地调查。被调查对象分别来自苏州市下属的常熟市虞山镇、梅李镇以及张家港市凤凰镇、塘桥镇，共发放问卷320份，回收有效问卷298份。调查内容包括：1.“宅基地利用现状”，关于宅基地利用现状的调查，主要包括宅基地的使用情况，受访者家中宅基地面积；2.“宅基地退出意愿”，对于宅基地退出的调查主要涉及受访者愿意或不愿意退出宅基地的原因，进而为宅基地退出机制的构建提供支撑；3.“宅基地退出方式及影响因素”，这部分的调查主要了解受访者接受何种宅基地退出的方式以及相应的补偿种类和标准。

（二）宅基地利用现状调查

1.宅基地闲置现象普遍

在城镇化进程中，农民进城务工成为了潮流，一部分人在城市中获得了稳定的收入之后便购房生活，这一定程度上导致了农村宅基地的闲置。而原本家中留守的老人因为子女进程务工也纷纷进城投靠而导致宅基地无人居住，从而加剧了宅基地闲置情况的发生。以张家港市凤凰村为例，村内共有8处宅基地闲置，究其原因，不外乎以下两种：（1）父辈去世后，城镇中居住的子女不愿回村继承宅基地从而导致空关；（2）老人进城投靠子女以至于房屋空关。

2.宅基地违规使用现象突出

根据《土地管理法》规定，农村一户只能拥有一处宅基地，且不得超过一定的标准（该标准由各省、自治区、直辖市确定）。但因为宅基地无偿取得且缺乏有效的政府监管，使得农村中一户多宅，多吃多占的现象极其普遍。

（三）、宅基地退出意愿分析

据调查数据分析，苏州地区农村宅基地退出呈现如下现状与特点：

1.符合宅基地退出条件的农户较多

随着农村家庭生活条件的改善及生活需求的增加，部分农户移居城镇的意愿较为强烈。项目组分析有效问卷后发现，已有35户在城镇购置多套住房，占样本总数的11.74%，另有60户在未来5年内有在城镇购置住房的计划，占样本总数的20.13%。在这部分农户移居城镇后便符合退出宅基地条件。

2.农民退出宅基地意愿不强烈

尽管多数农户已经符合退出宅基地的条件，但是他们并不愿意退出宅基地，对政府有关农户宅基地退出政策了解也不够深入。据统计，近75%的农户并不了解相关政策，自然也不会产生主动退出宅基地的意愿。同时，调查结果显示，共有50户的宅基地空闲，其中有23户宅基地被出租给外地打工者，其余房屋均处于闲置状态。当涉及到是否有宅基地退出意愿这一问题时，163户表示不愿意退出农村宅基地，占样本总数的54.70%。

（四）影响宅基地退出的主要因素

1.退出的补偿标准低

在本次调查中，大部分农户对于宅基地退出最关心的莫过于补偿标准。关于宅基地退出的补偿条件与补偿标准，国家并未出台全国性的指导标准，在实践中，各省市的补偿标准也有所不同。从苏州大市层面来看，宅基地退出的方式主要是货币补偿和住房补偿。

2.城市生活成本大

73.15%的农民认为城市生活费用的高低也是影响宅基地退出的重要因素之一。城市物价水平相较于农村来说明显偏高，进城生活就意味着每天的开销就要比农村高出很多。而且城市中的生活方式与农村有着很大的不同，农村相对闭塞的状态使农民有一定的排外思想，进入城市也就意味着要接受新的生活方式，这在无形中也阻碍着宅基地的退出。

3.宅基地的无偿性保障性

我国农村宅基地使用权制度之上承载着多重功能。宅基地使用权是农民基于集体成员的身份无偿取得，因此，不可避免地被打上了身份性和福利性的烙印。而且《物权法》明确将宅基地使用权定义为一种用益物权，农民对于宅基地享有占有、使用和收益的权利，因此具有重要的经济保障功能，许多农户抱着“不占白不占”的心态，认为既然无偿获取还能享有收益就完全没必要退出。即使农民日后丧失了经济来源，农村的土地也起到了一定的保障作用，这一点相比较城市住房具有很大的优势，因此55.03%的农户希望把房屋传承下去不愿意轻易退出。

4.宅基地流转机制不健全

宅基地使用权属于用益物权，农民不能单方面处分土地，也不能将土地在市场上进行流通以获得利益。尽管现行《土地管理法》确立了宅基地的回收制度，并原则上规定了宅基地回收的几种情形，但是对于回收的具体操作并未出台细则加以规范，致使实践中真正得以回收的宅基地少之又少。

5.农民安土重迁的心理对宅基地退出形成了一定的制约

经调查年龄、受教育水平、家庭收入及社会保障情况后，问卷结果显示40岁以下不愿意退出宅基地的农户占到了34.90%，年龄越大的农户退出宅基地的意愿较薄弱，他们认为土地是上一辈传承下来的财产，如果丧失了祖产会愧對先祖，是不孝的表现，因此部分农户十分抵触宅基地退出。这个观点在多份问卷中均有所体现。

三、宅基地退出制度的完善

（一）完善相关法律法规

任何实践都离不开科学理论的指导，因此宅基地退出制度的实施首先应当对法律法规进行修改。目前《物权法》中有关宅基地只是规定使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法等相关法规，但是对于宅基地的退出却只字未提，因此若是日后能在《物权法》修改中能够加入关于宅基地退出的相关条文并且明确退出的补偿标准，相信能更好的指导实务。

（二）建立健全宅基地登记制度

明确的产权归属是宅基地退出的前提和基础，而宅基地登记确权，不仅能更好的为退出做准备，也能方便农村宅基地的管理。当前情况下，宅基地一宅多户，房屋面积超标等情况相当普遍，这不光带来了许多不必要的纠纷，也不利于农村秩序的稳定。为了更好的推进农村土地制度改革，依法确认和保障农民的宅基地使用权，在构建农村宅基地有偿退出机制前，应加快推进宅基地确权登记发证工作，明晰宅基地产权，保护农民的合法权益。

（三）严格限制宅基地退出的主体

宅基地是属于村集体经济组织的村民依规定申请的保障性用地，因此它具有保障性，无偿性。也正是因为宅基地的申请不需要相应的代价，因此实践中许多农户多吃多占，其宅基地面积超过了各省市的标准面积。在宅基地退出中，应当对于退出的主体限制为：1.农户拥有除了宅基地以外的住房；2.农户拥有稳定的收入来源；3.农户在退出宅基地后不得另行申请。

（四）宅基地退出的补偿标准

随着城乡一体化建设的深入，诸多省市针对宅基地退出制度进行了改革。在这其中就形成了上海模式，嘉兴模式，天津模式等。以距离苏州市最近的上海市为例，上海市主要采取“宅基地置换”的模式，由于各区在政策实施方面存在一定差异，总体而言可以概括为三种：1.货币置换，农民自愿将宅基地使用权交还给村集体经济组织；2.住房置换，即农民出让宅基地使用权后，根据相关标准置换为城镇住宅；3.异地宅基地置换，即出让原先的宅基地后，在特定的地点获得新的宅基地。

就目前而言，苏州市主要通过《苏州市宅基地管理暂行办法》对于宅基地退出进行规范，文件中对于宅基地退出主要规定了三种方式：1.农民将住宅出售给符合宅基地申请条件的本集体经济组织的村民也可将宅基地征为国有，由出让人补齐土地出让金后入市交易；2.农民通过镇上的农民住宅置换中心将住宅置换；3.农民自愿退出的宅基地的，可与集体经济组织自建的农民公寓住宅等价交换。但该文件出台于2003年，至今已有15年，很难适应当前形式的变化，且补偿的标准，置换的标准较低，很难激励农民宅基地退出，因此当前急需出台新的文件以适应形势的发展。

（五）出台惩罚措施

宅基地的无偿取得一定程度上给宅基地退出造成了阻碍，许多农民觉得既然宅基地取得不需要任何费用，那么就根本不需要退出。也正是由于这样的思想造成了农村用地紧张，但同时宅基地空置现象严重。因此政府可以出台相应的规定，通过税收的方式加重闲置宅基地农民的税收负担，反向遏制囤地现象，从而促进宅基地合理有序的退出。

参考文献

[1]张勇、汪应宏.农村宅基地退出补偿研究综述.【J】中国农业大学学报.2016.（03）

[2]欧阳安蛟、蔡锋铭、陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨.【J】中国土地科学.2009（10）

[3]郭晓鸣、虞洪.建立农村宅基地自愿有偿退出机制的现实分析与政策构想——基于四川省的实证研究【J】.农村经济.2016（06）

作者简介

卢子达（1996-），男，汉族，江苏苏州，学生，本科，江苏师范大学敬文书院，主要研究方向为民商法；

邹佳瑶（1997—），女，汉族，江苏苏州，学生，本科，江苏师范大学敬文书院，主要研究方向为区域经济学

（作者单位：江苏师范大学 敬文书院）