工程运行管理单位的全面预算与绩效管理体系探讨

陈立群

摘要：为了贯彻落实财政部《管理会计基本指引》（财会[2016]10号）的相关应用指引，解决工程运行管理单位在预算管理和绩效管理中的实务问题，本文在工程运行管理单位多年预算管理经验总结的基础上，通过分析其预算管理和绩效管理的实务问题及根源，提出相应的解决措施，有效弥补了预算管理短板，以全面预算管理为核心，以有效的绩效评价及激励为基础，利用计算机信息技术，改造现有的业务管理、财务管理等信息系统以及其业务流程，实现业务数据、预算数据和绩效评价的有机融合，实现工程运行管理效益的最大化，提高工程运行管理的整体水平。

关键词：管理会计；全面预算；绩效管理

工程运行管理单位大多数属于行政事业单位，与财政部门有财务隶属关系，所以在财务管理上延续财政的管理模式，以部门预算为中心，财务管理侧重于预算资金的核算管理，对于内部全面预算管理的认识不足；按照财政部门的要求开展资金使用绩效评价，也局限于完成上级下达的自评工作任务，并未建立健全内部绩效管理体系。

当前，改变工程运行管理单位以“预算资金核算为中心”的传统管理模式，建立全面预算与绩效管理的管理体系，充分发挥预算对财务和非财务资源的分配、控制、监督和考核的功能机制，把绩效管理理念和方法引入工程管理工作的各个方面。这对于补齐工程运行管理单位的预算管理短板，提高运行维护资金的使用效益，调动全体职工的工作积极性，实现工程管理效益及管理目标最优化，具有重大的积极意义。

一、工程运行管理单位在预算管理与绩效管理中存在的问题

（一）在预算管理中存在的问题

1.对全面预算管理的认识不足

首先，大部分工程运行管理单位领导层侧重于工程运行维护的技术管理，没有认识到全面预算和绩效管理对于工程管理的重要性，从而忽略了全面预算和绩效管理等财务管理工作。比如：对于年度預算的管理只看预算完成率（或者资金支付率），对于预算执行结果也不要求评价及考核，造成预算管理体系不健全。

其次，全体职工的对全面预算管理知识了解不多，参与度不够。除了计划财务部门之外，其他各业务部门普遍不重视全面预算管理，认为预算是计划财务部门的事。在预算编制中，各业务部门的项目预算编制质量低，存在“预算资料不全面、费用估算不准确，费用没有明细，缺乏测算标准”等各种问题，出现项目预算与实际运行维护情况相脱离，在预算实际执行过程中，经常出现非计划、非预算的各种开支。

2.预算管理的信息化程度较低

目前，大多数工程运行管理单位的预算管理工作仍采用传统的手工管理模式。虽然许多工程运行管理单位已使用计算机辅助管理，但仅仅用于制作一些简单的电子表格，以方便数据计算、表格填报。预算信息的采集、传输、反馈，预算执行的考核等均未实现信息化管理，造成预算管理工作量大、效率低。

3.预算编制的方法不科学

大部分工程运行管理单位缺乏精细化的管理信息，多采用“基数+增长”的粗放式预算编制方法。这种方法虽然简单、易于操作，但是编制的预算过于依赖经验和上年度基数，缺少对预算年度运行维护实际情况的分析，未权衡具体工程设施、设备的运行、消缺等实际情况，也没有考虑可能出现的各种变化因素，预算编制严重脱离工程运行实际需要，可造成工程运行管理资金的分配格局固化，运行维护费用规模逐年膨胀，却未能体现工程管理的全部业务情况。

4.预算管理制度不健全

工程运行管理单位多数为事业单位，习惯于按照同级财政部门的制度或文件的安排开展预算管理工作，而忽略了内部的预算管理制度建设，以及内部业务管理流程的整合。比如：计划财务部门在每年年中就开始整理筹划下一个年度的预算编制工作，但是，一些部门却并没有按照预算时间进度表开展预算编制工作，导致预算汇总编制时间仓促，没有充足时间进行部门与部门之间的有效充分沟通、协调；各业务部门在编制预算时，都会有些本位主义，或多或少掺杂有“水分”，比如：将各种应列入人员经费、公用经费等支出列入项目预算，编列各种不属于项目用途的支出等。

在各个业务预算汇总后，计划财务部门在审核预算时仅凭经验以及对过往该部门所发生费用的实际对比，对差异较大的进行判断，再要求该部门对预算的合理性进行重新评估。但是，计划财务部单从数据对比上来审核预算，无法确定预算费用的准确性和合理性，缺乏专业知识和审核标准，难以开展实质性审核，无法判断预算能否全面反映工程运行管理的实情情况，或者能否全面满足实际运行维护业务的需要。

5.预算管理的监督机制不完善

工程运行管理单位对预算执行的控制监督不严，在费用或项目发生前没有以预算作为衡量标准，导致事后报销核算时，才发现属于超出预算或预算外的问题，未能做到事前控制。

在预算执行过程中，各个业务部门执行项目预算的原则是“看菜吃饭”，只管把钱用完，预算完成率（或者资金支付率）达标，并不考虑费用支出的合理性、效益性，往往在费用发生后才寻找依据，以便列入相关项目；对超预算、预算外的各类支出，也按照正常程序审批支付，没有分析其产生超预算、预算外支出原因的主客观因素，也没有追加特别控制程序，严重弱化了预算控制功能。

6.预算管理缺乏绩效考核

很多工程运行管理单位在年度预算批复后，将预算项目指标分解到各个业务部门，但是，并没有要求业务部门再将预算项目指标分解至各个职工，未实现全员参与，未形成上下一致的预算管理目标体系，无法实现全员、全业务、全流程的量化考核。

这造成绩效考核缺乏量化考核指标，但是相关单位没有通过健全预算目标体系来解决问题，而是单独另外设计所谓可量化的考核指标进行绩效考核，造成全面预算管理与绩效管理的脱节。这种情况反映了单位领导层没有真正认识到预算管理的重要性，更没有真正理解预算管理与绩效管理的关系，因此未能实现预算管理与绩效管理的有效整合，造成预算管理没有达到应有的效果，预算管理失去了导向作用，直至成为管理负担，与全面预算管理的初衷背道而驰。

（二）绩效评价中存在的问题

1.未根据自身预算管理的要求设计预算管理指标，或者预算考核指标不明确、不全面。工程运行管理单位往往只注重年度预算的完成率（或资金支付率），而忽视其他财务指标的考核，更未进行非财务指标的考核，无法形成全面有效的预算考核指标体系。

2.绩效评价缺少约束和激励机制。工程运行管理单位按照同级财政部门的制度文件开展绩效评价工作，但只局限于完成上级下达的绩效自评任务，而忽略了内部的绩效评价考核体系的建立健全，考核意识不强，没有具体落实预算执行责任制，缺少约束机制，并导致后续的绩效评价激励职能形同虚设。

3.绩效评价信息化程度较低。大多数工程运行管理单位没有建立预算绩效评价系统，在统计和考评各项经费的执行率等使用情况时，普遍使用人工计算统计数据，不仅工作量大，而且统计项目也难以达到精细化管理要求，预算绩效评价的结果缺乏广度、深度。

三、实施全面预算和绩效管理的重要意义

（一）全面预算管理有助于合理配置资源

预算是对工程运行管理单位的人财物等资源，在未来某一时期的规划配置。在编制预算的过程中，通过对具体工程设备的运行维护情况的分析，编制项目实施方案，确定项目的人、财、物的投入水平，评估预算项目的重要性、合理性和可行性，将预算的编制与实际运行维护业务结合起来，有助于实现资源配置更合理、更切合实际需要，充分发挥各种资源的应有效益。

（二）全面预算管理有利于实现工程管理目标

工程运行管理单位将所承担管理职责目标，分解至各职能部门；各职能部门为了实现目标，将付诸实质性的行动方案，采取相应的措施及配备必需的资源，构成了相应的业务预算；将各业务部门的预算汇总合并，就形成了工程运行管理单位的全面预算。全面预算管理通过全员参与组织思考的过程，合理预测各项业务的项目预算内容、人财物等投入量、预期效益等，将量化指标落实到每个管理环节，能够提高运行管理的精细化管理水平和效益，从而达到以最低投入实现预定管理目标，或者在同等投入下實现管理效益最大化。

（三）全面预算和绩效管理有助于提升工程管理效益

首先，通过全面预算管理的资源配置功能，将有限的资源投入到最基础、最重要的项目上，优先保障工程基础功能和核心效益的需要，重点提高工程各类设施、设备的消缺率，提高各类设施、设备等级和运行可靠性，加大更新改造等技术投入，确实提高工程运行管理效益。

其次，全面预算管理纵可向延伸到各个运行管理环节，横向可覆盖各业务职能部门，有利于资源整合。在预算编制过程中，谁承担业务职能目标，谁申报资源投入；谁需要资源，谁编制预算。通过预算分解产生可量化指标，与绩效考核挂钩，达到全员以及全方位的管理控制，能充分发挥预算的资源整合、优化配置、控制监督、分析评价等功能，从而达到工程运行管理的效益最大化，提高工程运行管理的整体水平。

四、工程运行管理单位的全面预算与绩效管理体系的完善

按照管理会计应用指引，工程运行管理单位必须遵循业务、预算和绩效管理有机结合的原则，针对自身管理的实际问题，采取切实有效的措施，以实现全面预算管理为核心，以有效的绩效评价及激励为基础，利用计算机信息技术，改造现有的业务管理、财务管理等信息系统以及业务流程，实现业务数据、预算数据和绩效评价的有机融合，建立“事前预测、事中调整和事后分析”的全面预算管理与绩效评价体系。

（一）增强全面预算管理意识

首先，领导层必须提高全面预算的管理意识，真正理解预算管理与绩效评价的重要意义和联接关系，真正担负起全面预算管理的领导职责。

其次，从预算组织体系上，要设立一个预算管理的专门机构——预算管理委员会，统筹跨部门之间的协作。该预算委员会具有承上启下的功能，根据年度工程管理职责目标制订年度预算目标，并将年度预算目标进行分解，下达至各业务部门，制定预算的时间进度要求，对业务部门进行预算管理业务指导和督办，协调解决预算编制过程中的重大问题，组织开展预算综合平衡，审议预算调整方案、考核奖惩方案，对预算的编制、审查、执行、调整、监督、分析、评价等全过程实施系统管理。

最后，预算是需要全员参与的，工程运行管理单位应该把全面预算管理融合到内部文化建设中，形成管理制度，开展内部预算知识培训，提升全体职工的全面预算管理知识水平，让全体职工认识到日常运行维护管理业务与预算是息息相关的，并以预算作为一个标准尺度来衡量日常业务工作，从而达到一个全员参与的组织思考过程，让全面预算真正成为各个部门沟通协调的工具，在管理目标和逻辑上获得高度的一致性。

（二）提高预算编制质量

工程运行管理单位多数属于事业单位，以公共效益为主，经营性收入来源较少，实行定编、定员、定岗管理，统一按照财政部门确定的综合定额测算人员机构经费等基本支出，所以，预算编制质量主要体现在项目预算上。

工程运行管理单位编制项目预算时，必须根据部门预算管理政策法规，参照近年来的工程运行维护的实际情况，充分考虑运行规程、检修规程和设备使用要求，结合具体设备的运行、点检、缺陷处理及技术更新情况，确定具体运行维护范围、标准、各种投入及时间安排等，形成项目实施方案，经技术管理部门审核后，上报单位领导层审批；按照审批通过的项目实施方案，业务部门会同计划、采购等相关部门，对项目实施方案的人员、材料、资金等具体投入进行明细分解，开展市场调研、定额取费，测算各项明细费用，确定具体预算投入产出目标，形成项目预算文件，报送计划财务部门汇总。

（三）完善全面预算和绩效管理体系

工程运行管理单位预算委员会要充分发挥主导作用，建立健全预算管理的组织体系、业务流程、管理制度。按照业务、预算、绩效管理有机融合的原则，将预算和绩效管理融入运行维护各个业务环节，细化到业务活动的事前控制、事中监控与调整、事后审核与分析，实现真正的全面预算和绩效管理。

1.加强组织机构建设，预算委员会主任由单位负责人担任，副主任由分管计划财务的单位领导担任，各委员由各业务部门负责人担任。预算委员把预算管理职责、目标向下分解落实，形成相关业务部门的管理職责、目标，从而形成工程运程管理单位至各个业务部门，上下一致的预算管理职责、目标体系。

2.根据内部控制相关指引，参照同行业的先进经验，结合自身的实际情况，建立科学可行的预算管理制度，加以贯彻执行，覆盖各个业务职能部门，贯穿工程运行维护管理业务的全过程，将预算量化指标转化为考核指标。

3.对预算内与预算外的业务必须适应不同的控制措施，制定相应的审批流程。预算内业务可按正常流程审批，而超预算业务需要追加特别控制程序，而预算外业务的则必须经过预算委员会的领导层审批。

（四）加强预算监督控制

在预算实施过程中，各个业务部门要严格按照批准的预算执行，但是预算是根据计划编制的，但在实际预算执行过程中，往往会与既定的情况有或多或少的偏离，当这种偏离超出允许范围时，则需作出相应的分析评估，判断该偏离是否正常，如正常则作出相应的调整；如不正常，则及时制止。

（五）优化预算和绩效考核指标体系

全面预算管理与绩效考核是相辅相成的共生体，也是工程管理目标与运行维护业务之间的联接器。工程运行管理单位将管理目标分解到各业务部门，各业务部门再把业务管理目标、预算指标分解给每一位职工。各业务部门实现业务管理目标需要资源投入，资源投入情况反映在项目预算中；预算分解生成各业务部门的可量化标准，将预算与绩效挂钩，形成渗透到各个业务环节的绩效指标。将预算与职工切身利益挂钩考核，职工才会真正重视预算的编制、执行和结果。这使部门和职工的绩效考核更加明确，拥有科学可行的量化指标体系，促进工程运行管理单位、各业务部门与职工形成统一的责任共同体，更好地达成工程管理目标。

（六）利用计算机信息技术，建立预算管理与绩效管理信息系统

工程运行管理单位根据自身管理状况，按照业财有机融合的原则，改造现有运行维护管理、财务管理等信息系统及其业务流程，以业务管理层面的运行维护数据为基础，以运行规程、检修规程、点检标准和相关消耗定额、费用定额为纽带，实现运行维护管理业务对接项目预算的编制、审批、执行、控制、调整、分析环节，实现业务管理、预算管理和绩效考核的一体化、自动化，提高预算执行控制的时效性，强化事前、事中控制力度，提高预算的管理管理效益，确保工程管理目标顺利实现。

总之，通过建立健全预算管理和绩效考核体系，可以弥补工程运行管理单位预算管理短板，以全面预算为核心，以有效的绩效评价及激励基础，通过资源整合、优化配置、控制监督、分析评价、考核激励等功能，实现工程运行管理效益的最大化，提高工程运行管理的整体水平。

参考文献：

[1]财政部《管理会计基本指引》（财会[2016]10号）

[2]吕雪梅.构建全面预算管理体系的研究[J].商业经济，201l（5）.

[3]段文生.国有企业全面预算管理研究[J].中外企业家，2015（1）.

[4]朱靖，邱巧根.科研事业单位全面预算管理与绩效工资考核的关联思考[J].上海农业学报，2015，31（3）.

（作者单位：广东省飞来峡水利枢纽管理处财务科）