中美粮食补贴政策比较分析

虞琴琴

(安徽农业大学 经济管理学院，合肥 230000)

一、引言

粮食是维持人类生存与发展的物质基础，是国家和民族发展的战略性资源。近年来，农民生产粮食获得的经济收益远远小于农民在外务工获得的经济收益。因而，农民对生产粮食的热情不断降低，我国粮食供给量也受到影响。2000—2003年间，我国粮食进口量与出口量几乎是持平的状态，从2004年开始进口量持续上升，出口量趋于不变。根据2015年中国农村统计年鉴的数据可得，2014年我国粮食生产量为60 703万吨，粮食进口量为10 042万吨，粮食出口量仅为211万吨，该年粮食进口量达到我国粮食生产量的16.5%。在如今开放的国际大背景下，粮食产量问题是我国农业经济发展亟待解决的重要问题。

通过文献梳理发现，我国学者对中国粮食补贴政策的研究主要集中在补贴效果、补贴力度及政策环境三个方面。李秉龙、乔娟、翟雪玲、肖国安等学者认为我国的粮食产业支持政策的实施对提高粮食产量的作用不大，补贴效果不明显。张照新认为我国应该加大补贴力度，增加粮食直接补贴，提高农民生产粮食的积极性。单妙霞、贾先文、黄下泉、孟昌等学者认为我国农业支持环境不宽松，政策体系不完善，一致认为我国应吸取发达国家发展粮食产业的成功经验。

发达国家实施的农业支持政策体系日益完善，但国外大多数学者对粮食补贴政策研究持有不同的观点。A.Bstoeckl认为农业保护对世界农产品的自由贸易造成了扭曲。Wllfrid Legg等通过对各国粮食生产支持政策的执行机制、政府财政投入比重以及政策实施绩效等方面的实证研究，发现完善的政策执行机制和高投入的财政支农政策将有助于提高农民生产粮食的积极性。Amid Javad发现粮食生产补贴计划对于贫困国家和地区来说十分困难。另外，补贴改革在政治上十分敏感，尤其在发展中国家。

粮食产业支持政策受到越来越多学者的关注，现有研究在中美粮食补贴政策的比较方面还有很大的突破空间。本文主要是从资源禀赋、支持水平和补贴力度三个方面对中美粮食补贴政策进行比较分析，发现我国粮食补贴政策还有需要完善的地方，并提出对策建议。

二、中美粮食补贴政策的发展路径

中美两国粮食补贴政策发展路径既存在相同点，又存在不同点。依据王玉斌对中美粮食补贴政策的比较研究，将中美粮食补贴政策发展路径分为三个阶段进行比较。

(一)第一阶段(1949—1978年)

相同点是以价格支持为主。建国以后，我国在政治上面临着国际社会的孤立、经济封锁的困境。在这个时期，我国采取的粮食补贴政策主要是对粮食经营费用的补贴。为了解决三年自然灾害给农民带来的饥荒和经济困难等问题，国家从1958—1965年间先后四次提高粮食收购价格，提高粮食产量[1]。在这一时期，美国对粮食市场的直接干预法案已经开始实施。1933年美国政府通过《农业调整法》，通过干预市场的办法提高农产品的价格[2]，实施对象包括水稻、玉米、小麦等七种主要农产品。可见，中美两国都采取价格支持的手段来提高粮食产量。

不同点：我国先后提高粮食收购价格后，粮食的销售价格并没有提高很多。我国1965年的粮食统购价格与1958年相比提高了35%，然而1965年的粮食销售价格与1958年相比仅提高了9.6%，开始出现粮食购销价格倒挂现象。在当时的政治经济环境条件下，生产粮食的成本提高，粮食生产率很低，制约了粮食产业的发展。为了促使粮食产量的供需平衡，我国政府再次开放农村粮食集贸市场，实行议购议价。美国政府实施《农业调整法》后，1953年出台了《农产品贸易促进与援助法》，增加农产品出口量，实施出口补贴。1973年美国实施差额补贴政策，将市场价格与目标价格以及贷款率之间比较高的差额补贴给农场主，以此确保农场主的收入，目标价格是以农场主的合理收入作为标准。

(二)第二阶段(1978—2003年)

相同点是以实行“保护价格”为主。改革开放以来，我国粮食补贴政策一直处于探索调整阶段。1985年1月，我国出台《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，明确规定按照合同订购粮食，超过的部分可以自由买卖[3]。在这个阶段，美国政府对农业实行“保护价格”，鼓励农场用新技术扩大生产，扩大出口[4]。1985年政府通过《农业安全法案》，目的是通过限制生产环节和补贴流通环节来提升农产品的价格和提高农产品的出口竞争力。

不同点：1986—1990年间，美国政府开始实施以直接补贴为主的粮食补贴政策。1996年4月美国政府通过《农业市场过渡法》，实施60多年的农产品价格支持政策被生产灵活性合同补贴所取代。1998—2001年间，美国政府实施“市场损失援助”政策，以此确保粮食产业的发展。在这一时期，我国粮食购销倒挂现象依然存在，国家采取政策措施来调动农民生产粮食的积极性，促进粮食增产。

(三)第三阶段(2003年至今)

相同点是以粮食直接补贴为主。进入新世纪以后，我国农民增收困难成为农业现代化面临的突出问题，于是国家出台了一系列政策来解决“三农”问题。2003年10月，在农业和粮食工作会议上，国务院决定从2004年起在大部分省市全面实施粮食直接补贴政策，先后出台了一系列政策，初步形成了生产性专项补贴和综合性收入补贴相结合的粮食补贴体系[5]。同一时期，美国2002年的农业法增加了“反周期”补贴方式，扩大了补贴的范围[6]。2002年5月份美国政府通过《农场安全与农村投资法》，该法案规定在差价补贴和支持性收购的基础上增加脱钩补贴。

不同点。为提高农业补贴政策的效能，我国在2015年进行“三农补贴”改革，将粮食适度规模经营作为政策目标。美国目前实行的粮食补贴政策延续了2002年农业法增加补贴金额的思路，并以2008年颁布的食品、环保、能源法为基本框架[7]。根据美国农业部统计显示，美国作为最大的农产品出口国，2014年出口达1 525亿美元。

三、中美粮食补贴政策比较分析

(一)资源禀赋

从自然环境来看，我国耕地面积占世界居住土地面积的7.2%，森林和林地面积占世界的比例为3.4%，位居世界第六位。美国拥有的土地、草原和森林资源的数量均位于世界前列，其中拥有的耕地面积18 817万公顷，约占国土总面积的20%，人均接近0.8公顷[8]。根据2016年中国统计年鉴显示，我国2015年总人口137 462万人，拥有耕地面积13 499万公顷，人均拥有耕地面积0.1公顷。由此可以看出，美国人均耕地面积是我国的8倍。

从人口环境来看，如表1所示，2008—2015年中美两国城镇人口与农村人口所占国家总人口的比例，中国农村人口比例从53.01%下降到43.89%，美国农村人口比例从19.41%下降到18.38%。但是，中国农村人口比例还是远远高于美国。很明显，美国农村人口在美国总人口中所占的比例较小，而中国农村人口在中国总人口中所占的比例较大，由此可以看出中美两国之间的差距。

表1 2008—2015年中美两国城镇人口与农村人口比例

注：根据国家统计局公开数据整理而得。

(二)支持水平

2000年我国对农业的补贴数量为888亿元人民币，而2001年美国的国内支持为970亿美元，按照2001年的换算汇率，相当于7 954亿元人民币，相当于美国农业总产值的50%。显然，我国在支持的总量上与美国存在很大的差距，还有一定的增长空间[9]。从客观上来比较两者之间的差距，具体用TSE(Total Support Estimate)与PSE(Producer Support Estimate)两个指标对中美两国的农业支持水平进行比较。其中，TSE是指支持总量估计，衡量实施农业支持政策措施后从纳税人和消费者转移到农业部门的所有补贴。PSE是指生产者支持估计，即OECD用于测度实施农业支持政策措施后农业生产者获得的补贴，也称作农业生产者补贴。

首先比较中美两国的农业支持总量估计值。如表2所示，2006年我国的农业支持总量估计值是66 383.84百万美元，而该年美国的农业支持总量估计值是64 882.80百万美元，低于我国。我国农业支持总量估计值一直处于快速上升的趋势，美国农业支持总量估计值也处于上升趋势，但速度比较缓慢。在2003—2006年间，我国农业支持总量的估计值还是低于美国，但是从2006年开始，我国农业支持总量的估计值慢慢高于美国。并且在2015年，我国TSE与美国TSE之比高达3.60。这表明我国农业政策越来越重视对农业的支持，保护农民的利益。我国农业总支持水平的估计值快速增长，与美国总支持水平估计值之间的差距不断缩小，但是差距仍然存在[10]。

然后比较中美两国的生产者支持水平估计值。如表3所示，总体上看，我国的生产者支持水平估计值一直处于上升趋势，而美国的生产者支持水平估计值基本处于平稳状态。在2003—2005年间，我国生产者支持水平估计值低于美国；但是从2006年开始，我国的生产者支持水平估计值高于美国；并且在2013年，我国PSE与美国PSE之比高达6.89。

(三)补贴力度

2014年美国农业法案改变了农产品支持项目，新增了农作物保险选项，保留了环境保护项目，扩大了对特色农产品、邮寄农产品、生物能源、新型农场主和牧场主的支持等[11]。2000年美国年均农业补贴达到228亿美元，农场农业经营收入中，政府补贴收入占比40%；2002年美国政府农业补贴占农场农业经营收入的42%。而且美国政府的农业补贴对象是特定的物种。2008年小麦的目标价格是0.15美元/公斤，2014年为0.21美元/公斤，价格增长0.06美元/公斤。2008—2014年间美国农产品的目标价格保持上升趋势。2005年美国政府对农业总直接补贴数量为24 395.9百万美元，2009年总直接补贴数量为12 633.9百万美元，期间，美国政府对农业的总直接补贴数量呈下降趋势。

2004—2012年间，我国政府对于粮食补贴的力度逐年上升。其中，2012年我国对粮食的收入型补贴达到1 229亿元，生产型补贴达到439亿元*数据根据国家财政部及农业部公开数据整理而得。。将中美两国粮食总直接补贴数量进行比较， 2004—2009年间，美国粮食总直接补贴的数量呈下降趋势，我国粮食总直接补贴数量呈上升的趋势。根据国家统计局资料显示，2007年我国对粮食的总补贴为513.6亿元，美国的总直接补贴为815亿元；到2008年，我国对粮食的总补贴为1 027.7亿元，美国的总直接补贴为838亿元，我国的总直接补贴超过美国*数据根据国家统计局公开数据整理而得，2005—2009年美国总直接补贴的金额均按照2009年的汇率换算成人民币。。进入新世纪以来，我国对粮食直接补贴的数量明显小于美国，近年来我国对粮食的补贴数量明显提升，逐渐与美国持平。

四、政策建议

通过对中美两国粮食补贴政策的比较分析，发现我国粮食补贴政策还有需要完善的地方，在资源禀赋方面，中美两国拥有的农业资源都位居世界前列，但是由于我国人口基数庞大，所以从人均拥有量来比较，我国远低于美国。在支持水平和补贴力度方面，中美两国存在较大的差距，但差距都在不断缩小。基于上述结论，提出以下三点建议。

(一)完善粮食补贴政策体系，创造宽松的政策环境

一方面，为了提高粮食补贴政策的实施效率，从本质上提高农民的收入，需要我国政府加强粮食补贴的立法，确立粮食补贴的具体实施细则和实施原则，合理制定粮食补贴数量，充分发挥有限经费的最大使用效用。另一方面，我国政府要研究其他配套政策的相关措施，发展科技，推进粮食生产的结构调整，更好更快地发展粮食生产，保障我国的粮食安全。

(二)优化农业生产者支持结构，提高支持水平

尽管我国对农业生产者的支持水平有上升的趋势，但是与美国相比，我国的支持水平仍比较低。虽然我国大部分农产品的流通体制基本完成市场化改革，但是棉花、粮食等农产品的市场价格仍然受到政府一定程度的干预。在农业政策尤其是粮食政策的调控方面，我国应当借鉴美国的政策改革方案：一方面应当逐步减少对农产品的直接转移支付，适度开放农产品市场；另一方面应该提高对生产者的支持水平，从根本上维护农民的利益，使农民受益。

(三)增加资金投入，加大补贴力度

近年来，尽管我国的粮食生产量实现了“十连增”，但是我国粮食供需之间仍然不平衡，粮食更多依赖进口。在这样的背景下，迫切需要增加粮食产量，保障粮食产业安全和增加农民收入。在开放的国际经济背景下，保障我国粮食产业的安全尤其重要。美国的粮食生产基本处于过剩状态，所以美国农业补贴的目标主要是保持农产品出口竞争优势。相比之下，我国在借鉴美国农业补贴政策的前提下，从我国基本国情出发，始终坚持提高农民收入作为我国粮食补贴的政策目标。同时，我国要制定相关的粮食补贴政策，尽可能提高补贴资金效益，使有限的资金发挥无限的作用，真正用在农民身上。

参考文献：

[1] 杜江.粮食补贴政策的绩效评价[D].武汉:华中农业大学,2006:15-16.

[2] 王玉斌,陈慧萍,谭向勇.中美粮食补贴政策比较[J].农业经济问题,2006(12):34-40.

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[4] 刘嘉尧,吕志祥.美国土地休耕保护计划及借鉴[J].商业研究，2009(8):134-136.

[5] 中国粮食经济协会,中国粮食行业协会.中国粮食改革开放三十年[M].北京:中国财政经济出版社,2009:124-125.

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[7] 王磊,任玲仪.中、西方粮食补贴政策的比较、借鉴及对策[J].新疆农垦经济,2010(7):41-45.

[8] 翟雪玲.中美农业支持比较研究[D].北京:中国农业大学,2004:85.

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[10] 问泽霞,张晓辛.中美农业支持水平对比实证分析[J].技术经济与管理研究,2011(1):116-120.

[11] EFLLAND A. USDA economic research servic-crop commodity programs[EB/OL].(2014-02-21)[2017-03-12]. http://www.ers.usda.gov/agricultural-act-of-2014-highlights-and-implications/crop-eommodity-programs.