缅北冲突对“一带一路”在缅推进的影响机理

张晓伟 胡志丁 何有麟 何琴

摘 要：缅甸自建国以来，以缅族为主体的中央政府与各地少数民族武装之间的冲突不断。数十年以来，少数民族武装一直是缅甸政府的难题，缅甸的民族矛盾极为尖锐，其中以缅北冲突最为典型。缅北地区是“一带一路”向南亚、东南亚推进的关键之地，缅北长期的冲突势必影响“一带一路”在缅推进，进而影响到“一带一路”的整体推进。本文结合实地调研、问卷和访谈，紧扣边界及其效应，梳理了缅北冲突对“一带一路”在缅推进的影响，包括中断贸易通道，口岸经济发展低迷；破坏中缅友谊，投资风险增加；降低缅甸政局稳定性，合作意愿减少；域外大国加入缅甸，市场竞争加剧；引发他国消极响应，地区共建环境恶化。最后针对缅北冲突对“一带一路”在缅推进的影响机理，提出注重整体效果，避开动荡区域、加大缅北交通基础设施投资、加强“一带一路”在缅北宣传、积极应对大国介入、突破边界效应，提升民族文化认同等建议，以期推进“一带一路”向前发展，实现中缅互利共赢。

关键词：边界；缅北冲突；“一带一路”；边境安全；缅甸；少数民族武装

中图分类号：K901 文献标识码：A

0 引言

2015年3月，国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，阐述了“一带一路”的时代背景、共建原则、框架思路、合作重点、合作机制等内容，且明确提出：“中巴、中印孟缅两个经济走廊与推动‘一带一路建设紧密相关，要进一步推动合作，取得更大进展”[1]。缅甸作为“一带一路”倡议中的重要节点国家，对“一带一路”能否顺利在南亚、东南亚推进有至关重要的作用。此外，缅甸作为中美印日等大国地缘战略博弈的焦点，位于“边缘地带”与“核心地带”的连接点，是海权和陆权的交汇处[2]，这使得它自身的全球战略区位得到进一步提升。就像布热津斯基所说的，地缘政治支轴国家的重要性不是来自于它的力量和动机，而是来自它所处的敏感地理位置以及它们潜在的脆弱状态对地缘战略棋手行为造成的影响[3]。缅甸境内民族武装冲突不断，不仅在投资环境方面直接影响了“一带一路”在缅推进，而且间接影响了中缅关系。目前对“一带一路”的研究主要集中在两个方面：一是从不同视角解读“一带一路”[4-7]；二是探讨“一带一路”的影响以及“一带一路”范围内的相关问题[8-11]。虽然国内学者已经从不同视角探讨了“一带一路”可能面临的问题与挑战[12-15]，但是研究尺度和问题都过于宏观，很少有人将研究视角集中在地区尺度，集中分析某一地区问题对“一带一路”推进的影响机理。

缅北的民族冲突原因复杂，历程深远，绝非一朝一夕能解决的问题。由于缅甸北部紧邻中国边境，中国在缅甸少数民族武装和缅甸政府之间始终处于进退两难的处境，偏向任何一方都会影响到中国在缅利益和国家边境安全[16-17]。因此，全面分析缅北冲突对“一带一路”倡议在缅推进的影响机理具有不同以往的理论价值和实际意义。本文结合早期问卷调查和访谈，立足边界和边界效应，分析缅北冲突对“一带一路”在缅推进过程中的影响机理，并就当前局势提出“一带一路”在缅顺利推进应采取的相应对策。

1 研究区概况、研究思路与方法

1.1 研究区概况

本文研究的缅北冲突主要是指发生在缅甸北部的克钦邦和掸邦的少数民族武装与缅甸政府军之间的战争。克钦邦，又称克钦族（景颇族）自治邦，与我国云南省怒江傈僳族自治州和德宏傣族景颇族自治州接壤。克钦邦61.34%的面积为山区，其内山脉横亘，峰峦错杂，峡谷河谷多不胜数，交通异常不便。掸邦是缅甸联邦中面积最大、人口最多的一个邦，主要民族为掸族（傣族）和佤族，与我国云南省临沧市和西双版纳州接壤。我国与缅甸及东南亚国家合作的众多项目都要经过此区域（图1）。

自建国以来，缅甸民族冲突问题就一直影响着国内的政治稳定，自1988年缅甸中央政府与少数民族武装签订停火协议后，其内战才有所消停（表1）[18]。缅甸国内民族冲突交织着历史恩怨和现实利益分配，国内外学者对此作了深入研究。总体来看，传统的历史遗留问题、长期民族矛盾、相互文化差异、彼此双方实力此消彼长等是其主要原因[19-20]，其他方面的原因还有缺乏政治互信、经济利益纠葛以及大国间的地缘利益博弈等[21]。

1.2 研究思路与方法

缅甸北部克钦邦、掸邦与中国边境相接，跨境民族、跨境婚姻、跨境贸易等与缅北冲突交织在一起，缅甸少数民族武装很好地利用了边界、边境地形与跨界网络，使得缅北冲突不能简单地归为缅甸国内民族冲突问题，中国亦不能置身度外。“一带一路”在缅推进以及孟中印缅经济走廊建设又无法避开缅甸北部地区。但是缅北冲突对“一带一路”在缅推进的影响不能简单地归为影响缅甸政治稳定和投资环境。为了充分挖掘和厘清缅北冲突对“一带一路”在缅推进影响机理，必须搞清楚开放型边界下的各种要素跨界流动以及形成的各种跨界网络。同时，还需要分析这些跨界网络如何影响了缅北冲突的走向。因此，理解缅北冲突离不开邊界。

笔者于2015年4月、2016年9月、2016年12分别对中缅接壤地区南伞、瑞丽、畹町、猴桥、陇川、盈江等地边境沿线进行了实地考察，期间累计发放问卷800余份，深入访谈人数100余人。调查问卷与访谈涉及众多话题，包括跨境务工、边境安全、缅北冲突等，本文将在实地调研、问卷调查和访谈基础上，归纳总结缅北冲突对“一带一路”在缅推进的影响机理。

2 缅北冲突对“一带一路”的影响机理

“一带一路”倡议虽然由中国提出，但是强调的是共建原则，需要一个和平安定的国际环境，更需要沿线国家的共同建设。缅甸是“一带一路”倡议在海上和陆上的重要节点和参与方，持续不断的缅北冲突造成缅甸国内政局动荡、秩序混乱、经济发展缓慢、基础设施建设滞后、难民不断增多等。这些因素势必影响中国“一带一路”在缅甸的推进，进而影响到整个“一带一路”的进程。

2.1 中断贸易通道，口岸经济发展低迷

“一带一路”倡议中强调的合作重点之一就是设施联通，特别是关键通道、关键节点和重点工程，优先打通缺失路段，畅通瓶颈路段。缅北冲突中的双方恰恰利用了这点，缅甸少数民族武装通过破坏中缅双方的贸易通道，而缅甸政府通过延缓交通基础投资项目来达到各自目的。这样一来，中缅之间的贸易通道就会随着缅北冲突的爆发而发生不同程度的破坏。据不完全统计，目前中缅之间已建成和正在修建的基础设施项目包括：中缅油气管道、泛亚铁路西线、昆明至缅甸高速公路、澜沧江—湄公河航道、云南连接缅甸的光缆传输系统等。这些重要的国际通道都是穿过缅北地区最终连接起两端的中国和缅甸。但是缅北冲突下，这些国际通道的建设、使用以及管理都受到前所未有的挑战。目前已投产的中缅油气管道也曾多次因为沿线爆发战乱而被迫停工。不仅如此，位于缅甸掸邦北部地区的木姐—曼德勒公路是连接中缅两国的经济动脉，缅北冲突爆发以后，道路通道受阻，影响双方的经济贸易往来，这些具体的实例都充分说明了缅北冲突会在客观层面对“一带一路”的在缅推进造成直接的阻碍。

政治稳定的周边环境是促进经济共同发展的关键因素。如今，由于缅北地区冲突不断，边境管控也越发严格，据笔者在姐告、那邦、拉影、畹町等中緬边境实地调研发现：口岸地区经济低迷，特别是位于冲突较为严重地区的那邦口岸，边境管控严格，这也在一定程度上限制了该区域的边民互市、小额贸易、地方贸易的发展。此次针对中缅边境地区边民的问卷调查也证实了这一观点。调查结果显示（表2）：在缅甸居民对中国边境管控的问题上，大部分人通过正规渠道到相关部门或者请人办理通行证，办理证件的花费大部分在100元以内。但是当问到缅甸边民申请证件的难易程度如何之时，大部分人觉得有点困难，占到调查比例的66.43%，只有33.57%的边民认为申请证件较容易。根据问卷的问题“您认为中国在边境地区对外籍人员的管控程度如何？”时， 57.86%的人觉得目前中缅边境地区对外籍人员的管控较苛刻或者是十分苛刻，认为管控程度一般的占到38.57%，仅有3.57%的人认为管控不严格。而且笔者访谈过程中还了解到，很多被调查对象都表示是因为“缅甸打仗才管理更严格的，不打仗的时候没有这么紧张”，同时，长期在边境地区生活的中国边民、缅甸边民以及经商人士都证实战争爆发以前缅北地区比现在繁荣。此外，缅北地区的战争爆发还对当地的经商环境造成负面影响，就中缅双方边民对生意影响的调查结果显示（图2），在做生意的缅甸人和中国人中，认为战争对生意造成非常严重的影响的比例都是最高的。很多的调查者都是没做生意的，这也在一定程度上反映了该区域经商环境恶化，机会成本上升，更多的人投身到其他行业而不是做生意。部分中缅边境地区边境贸易几乎停滞，例如中缅边境贸易额中曾经排名第二的清水河边贸路线因战争关系停止了贸易往来。这种交织了缅甸民族冲突以及对国际关系利益平衡的经济问题逐步被政治手段控制，区域内经济问题政治化现象严重，反映了多方国内外主体在缅甸利益博弈的结果，会对当前的中缅经济以及“一带一路”的推进产生较大的负面影响。

2.2 破坏中缅友谊，投资风险增加

中缅两国是山水相连的近邻，缅甸北部和东北部同中国西藏自治区和云南省接壤。缅甸北部地区的民族和云南省境内的民族文化相通，经济相联。中缅国界线漫长，约2185公里，边境地区无天然屏障，民间互通方便。中缅边境地区，存在很多小道和跨境通路，两地居民交往频繁，很多有血缘亲情关系。笔者也曾多次实地到中缅相关边境地区实地调研，中缅边境相对于中越边境地区差别较大，双方来往方便，爬个坡、过条河、翻个栅栏，就能跨境。根据实地调研了解到，诸多少数民族武装都把自身的总部军事基地设置在靠近中国边境山区，一方面便于发展贸易获取后勤补给，另一方面是基于军事战略考量，如当地民族武装所言“能打过就守，打不过就跑，进入中国境内就安全的了”。这种情况加剧了缅方政府军对中国的政治不信任感。通过不同区域的媒体报道，可以了解到缅甸政府军一直怀疑中国地方政府支持缅北地区少数民族的武装行动。据缅甸军事情报宣称，“果敢武装招募地方少数民族和中国退役的士兵同政府军作战，且存在中国的少数民族作为作战将领作战指挥”[22]。此外，2015年果敢冲突爆发后，吴登盛总统在接受英国广播公司采访时曾表示，“果敢冲突是内部事务，中国无法解决”，这也一定程度上通过媒体的手段暗示中国不要介入缅北冲突。然而，由于缅北与中国接壤，边境线长，跨境社会网络众多，无天然屏障，由此导致中方在缅政府和民族武装之间是一个尴尬的立场，偏向任何一方都不利于中国国家利益和边境安全。偏向少数民族武装，会招惹缅政府的憎恨，不利于中缅双方波胞友谊构建和“一带一路”实施；中方也不可偏向政府军打压民族武装，若一味打压夹击，将导致该地区的少数民族武装演变为恐怖袭击来源地，对中方和缅方以及世界都存在莫大的潜在威胁[16]。缅方政府军视地方民族武装为国家重大核心利益所在，维护国家主权完整的立场从未松动，因而缅方政府对中方猜忌深重，甚至对于“地方民族武装”可能成为中方对其制衡的工具而倍感焦虑。缅北冲突背景下，一方面，缅甸政府军对于中方会更多疑虑；另一方面，中国政府对于缅甸持续不断的战乱亦有诸多不满，致使对方“亲美”趋势更严重，对中缅友谊的维护形成巨大的挑战，影响缅方对“一带一路“在缅推进的合作意愿。

另一方面，缅北冲突会增加我国在缅甸的投资风险。近年来中国一直是缅甸的最大贸易伙伴国和投资来源国，中国对缅甸的投资主要集中在油气资源、水电资源、矿产资源开发等领域[23]。此类投资投入金额大、周期长，且投资多处位于资源丰富的缅北地区。随着缅甸地区经济问题政治化趋势加强，国内外各方利益在此交汇，投资项目容易被缅政府作为威胁筹码而导致合作项目叫停，例如，2011年的密松事件和2012年的莱比塘铜矿事件，造成中方经济损失惨重。此外，缅北冲突还会导致中方在缅投资成为各方要挟国际支援的筹码，如2011年缅甸与克钦独立军之间爆发战争，冲突地点位于中国大唐集团投资的太平江一级水电站区域，冲突爆发后，太平江水电站成为双方争夺的主要目标，一度被克钦独立军所控制，双方打出了中国牌，交战后或向中国征求意见或要求调停。冲突不仅损害了中国的投资利益，而且加大了中国在此投资的风险，还有可能引发能源和军事安全等重大问题[24]，详情参见表3。