洪湖“一号文件”诞生记

◎ 本刊记者 耕 荒 范佳富

在中国社会政治生活中，“一号文件”因其明显的关注度和指向性，其重要性不言而喻。

提及“一号文件”，人们脑海中往往不由自主地浮现出“三农”问题。从2004年到2018年，中共中央连续发布15个指导“三农”工作的“一号文件”，凸显“三农”工作的“重中之重”。

多年来，湖北省荆州市洪湖市委“一号文件”也遵从“惯例”，持续为谱写“三农”华章加码。今年却一反既往，将目光聚焦于民政工作，出台了《关于加快推进“四个到位”建设“四个民政”全面提升基层民政民生工作能力的意见》。

“在全国，县级党委政府用‘一号文件’部署民政的事很少见。”参与指导洪湖市委“一号文件”的湖北省民政厅社会救助办公室主任俞远汉说，“我在网上还尝试性搜了一下，没发现。”

为何“一号文件”的内容由“三农”转变为“民生民政”？其变化的内容和意义是什么？

2017年8月正式投入使用的洪湖市救灾物资储备中心，为荆州市唯一县级救灾仓库

解决民生问题是最大的政治，改善民生是最大的政绩。“市委市政府出台‘一号文件’，目的就是要把‘人民对美好生活的向往’作为一切工作的出发点和落脚点，锲而不舍地把民生实事办好。”洪湖市委书记张远梅在今年1月底召开的全面提升基层民政能力建设大会上发出了“动员令”，吹响了“冲锋号”，要努力构建新时代大民政新格局，全面提升全市民生工作水平。

这不仅体现了当地领导干部敢“吃螃蟹”的创新精神，更彰显了市委市政府深刻理解和把握“以人民为中心”的思想精髓和科学内涵，重视民政发展的情怀和决心。

六易其稿不断提高站位

1月5日，洪湖市委“一号文件”正式出炉。

文件聚焦民生民政工作，明确了创新、服务、法治、阳光“四个民政”的工作目标和体系、机制、功能、保障“四个到位”的具体措施。如何加强基层民政工作，切实提升民生水平，按照文件的要求，有如下具体的操作性办法。

“相关市直部门各明确2人为市级民生联络员，其中一人负责本单位为民服务事项的协调办理工作，一人负责市便民服务中心的业务受理工作。”

“进一步贯彻落实《关于进一步加强新时期民政工作的意见》和《省农村综合改办 省财政厅 省民政厅关于进一步做好乡镇民政公益性服务“以钱养事”工作的通知》，以更好地整合乡镇民政、人社、计生、信访等工作力量，组建每乡镇区办事处不少于6名的民政民生服务队伍。按照每村3名的标准配齐村级民政协理员。”

“各乡镇区办事处每年要安排足额的民政所需事业工作经费，市财政每年为各乡镇区办事处安排民政事业工作经费5万元预算。”

“一号文件”对基层民政工作的人员、经费都提出了明确的要求。配齐乡（镇）村民政协理员后，每个乡镇都有专职从事民政工作的助理员，全市233个行政村，村村都有民政协理员，并对应完成上级交办的本辖区内各项民政工作具体事务。

集敬老院、光荣院、儿童福利院于一体的洪湖市社会福利院

同时，结合基层党建“整县推进”工作，洪湖市加快城乡社区建设，城镇新建社区要在1000平方米以上，农村社区要在500平方米以上；每个行政村在村委会建设中规划50—100平方米房屋面积用作老人儿童快乐之家。最终实现民政工作在基层有机构办事、有人员办事、有阵地办事、有经费保障的良好格局。

“党的十九大精神一个最鲜明的亮色，就是坚持‘以人民为中心’的发展思想，精准扶贫工作一个最重要的考核指标，就是脱贫路上，不弃一户，不落一人。基层民政工作能力的提升就是与两点高度契合的作法。”洪湖市开发区党工委书记万凯说，“市委、市政府在2018年出台的‘一号文件’政治站位高，是认真贯彻党的十九大精神的具体体现，有极强现实意义和深远历史意义。”

“‘一号文件’解决了基层能力提升问题，原来所有的单位都有办公室，唯独民政挂靠在社会事务办，现在经费、人员、阵地都有了保障。”作为文件的主要起草者和实施者，洪湖市民政局局长张春辉感受更为真切。

然而，文件的出台并非一帆风顺。

去年11月中旬，民政部部长黄树贤到洪湖实地调研了解基层民政工作，对洪湖民政给予了充分肯定，提出将洪湖市作为全国基层民政民生工作能力提升试点示范县市。随后，荆州市委书记杨智就加强基层民政工作作出批示，要求洪湖市把握抓住这次机遇，制订实施方案。

洪湖市委、市政府迅速作出反应，在市委书记张远梅的亲自督导下，文件初稿很快完成，内容仅包含“四个到位”。大多数市领导认为，“文件比较实在，解决了民政许多长期想解决而没有解决的难题”。市委书记张远梅、市长沈先武则表示，“这份文件是民政的文件，站位不高。”内容虽然由“四个到位”扩展到“四个民政”，第二稿依旧没有摆脱“站位不高”的窠臼。

为提高文件“含金量”，去年12月1日，市委书记张远梅一行带着精心打磨的第三稿到湖北省民政厅作了专题汇报。省厅领导充分肯定了洪湖市委市政府对民生民政工作的重视，建议文件要紧紧围绕党的十九大作出的新部署新要求，进一步提高站位。

党的十九大指出，“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”，要健全社会救助、社会福利、慈善事业等制度，完善社会公共服务体系，做好社会救助兜底脱贫相关工作，保障困难群众基本生活，织密织牢兜底民生保障网。

“安全民政、服务民政、法治民政、阳光民政”，文件第四稿紧密结合十九大精神提炼的“四个民政”被市领导认为，还是没有跳出民政，要把它放到加强和改善民生的高度来认识。

在省厅多个部门的指导下，洪湖民政部门完成了第五稿，仍然没得到省厅领导的认可。

今年元旦刚过，受厅领导委派，湖北省民政厅基层政权和社区建设处处长徐昌洪等领导就到洪湖市专门对文件进行研究，并提出了“创新民政”，同时进一步整合了“四个民政”“四个到位”，有效丰富了其内涵，拓展了其外延。这些内容犹如“画龙点睛”，让文件得到了实质升华。

“同意发文”。1月5日，正在参加荆州市第五届人民代表大会第三次会议的市委书记张远梅对文件第六稿作出批示，也标志着深入调查研究，广泛征求意见，花费近两个月心血的文件“一锤定音”。

事情到此并未圆满结束。这个民政文件是否一定要以“一号文件”文号发出？在“四大家”领导班子内部讨论时，有的领导提出，往年市委“一号文件”都是聚焦“三农”，今年用“一号文件”部署民政工作是否与上级精神不符？

对标时代指针，顺应人民期待，谋划发展路径。人民群众对美好生活的期待，就是我们的奋斗目标。保障和改善民生，增进民生福祉，就是发展的根本目的。多谋民生之利、多解民生之忧，加快补齐民生短板，符合十九大精神，符合全市实际。反复研究、讨论调研，最终达成共识。

“1月1日-5日，市委没有出台任何文件。”洪湖市民政局局长张春辉表示，民生工作是市委市政府的头等大事，怎么重视都不为过。

思想的统一变成行动的自觉。

元旦第5天，这份六易其稿的民政文件，终于走完所有程序，以洪湖市委2018年第一号文件的形式，正式面世。

1月16日，民政部部长黄树贤对文件作出批示，充分肯定了洪湖市加强基层民政工作的做法。这让市委市政府和民政系统的干部职工感到欣慰，这“一号文件”出台，是抓准了，抓对了。

为了保障一号文件落地生根、产生实效，洪湖市成立以市委书记任组长、市长任第一副组长的民政民生工作能力提升领导小组。该项工作的落实纳入了目标管理考核范围，成为洪湖市委市政府督查室督查重点项目。

作为该项工作的重点责任部门，洪湖市民政局统筹力量成立工作专班，加强学习，专程赴河北曲阳县取经，组织调研21个乡镇区办事处民政工作现状，开展了首批16个加强基层民政工作能力提升试点村，创制了“民政为民、民政爱民”各式宣传牌，抓紧制订了一系列制度措施，开始着手全面打造洪湖为全国加强基层民政工作能力提升试点示范县市。

民生财政增进百姓福祉

“洪湖水，浪打浪，洪湖岸边是家乡！”一部红色经典让洪湖声名在外。

作为革命老区，洪湖经济发展水平并不“冒尖”。洪湖市2017年经济运行情况分析报告显示，2017年全市实现地区生产总值236.93亿元，财政总收入完成13.03亿元，在荆州市9个县市区中处于中游。

就是这样一个“比上不足，比下有余”的中部县级市，在民生民政领域的投入却毫不含糊。2016年全市用于民政方面的支出为3.9亿元，占全市总支出的8%。2017年用于民政方面的支出为4.7亿元，占全市总支出的10%。2017年共安排预算资金3390万元，保障民政系统机关事业单位运行；整合资金近3000万元，用于烈士陵园维修、4D画馆、市乡级福利院提档升级、婚姻登记大楼、军休所搬迁、未成年人保护中心、救灾仓库等工程项目建设。今后，将继续增加对民政的投入，确保民政支出达到财政总支出的13%以上。

“市委市政府坚持以人民为中心的发展思想，高度重视民政工作，不仅将民政工作作为一件民生工作来安排，更将民政工作作为一项政治任务来落实。”洪湖市分管民政工作的副市长熊瑛说，“在部署工作时做到三个优先，即民政工作优先部署、民生问题优先解决、资金调度优先安排。工作上要求做到三个精准，即精准辨别民政对象、精准落实民政政策、精准出台民生举措。”

2017年，洪湖市委常委会、市政府常务会先后10多次专题研究民政工作，围绕民生热点难点焦点问题，制定出台了一系列促进民政事业发展的规范性文件。殡葬方面，下发了《关于推行节地生态安葬的实施意见》《关于违反殡葬管理法规纪律处分的暂行规定》。救灾方面，制定了《洪湖市自然灾害生活救助资金管理办法》《洪湖市干旱受灾群众基本生活用水应急救助实施细则》。救助方面，出台了《关于建立和完善城乡社会救助体系建设的意见》《城市和农村居民最低生活保障实施办法》等规范性文件……全面形成门类齐全、内容详实、体系严谨的民政工作规划和政策体系，使民政工作步入科学化、制度化和规范化轨道。

大力实施民政兜底保障网建设。在兜底脱贫工作中做到了“应保尽保、应兜尽兜，一户不少、一人不落。”2017年全市共有建档立卡低保兜底对象14561户31910人。将建档立卡贫困户/农村低保家庭等低收入家庭中的特殊困难群体、兜底纳入新农合保险，资助参合参保，2017年全市在年度救助限额内的住院自付费用救助比例达到70%以上，建档立卡贫困户基本医疗保险、大病保险、医疗保险救助达到90%，特困人员实现住院“零支付”。2017年全市共发放医疗救助资金1562万元，救助患者5131人。

大力完善社会福利体系。投资150万元对市社会福利院实施绿化、亮化、美化工程，呈现园林式福利院，投资20万元为民办养老机构安装监控设备，加强安全生产管理，对民办养老机构实施床位补贴，下拨资金共14万元。全市建成并投入使用103个农村老年人互助照料活动中心和农村幸福院，为农村老年人提供日间照料、文化娱乐、精神慰藉等服务，共建成16个城市社区养老服务中心，满足不同层次、不同需求的老年人养老意愿，每年利用福彩公益金开展孤儿助学活动，共资助全市150名左右大学生完成学业，圆了孤儿大学梦。

作为湖北省社会救助工作试点县市，洪湖市认真落实惠民政策，调整社会救助标准，城市低保标准由每人每月450元调整为500元，农村低保标准由每人每年3600元调整为4500元，农村特困人员供养标准由每人每年6700元调整为7600元，孤儿集中供养从每人每月1000元调整为1600元。

不止如此，“我们殡葬管理走在全国前列，市殡葬管理所是全国殡葬改革示范基地。”“烈士陵园管理水平也是一流，湘鄂西苏区烈士陵园是全国爱国主义教育示范基地。”“洪湖市民政局是市直属单位唯一园林式管理单位”……洪湖市民政局局长张春辉如数家珍地说道，在省委省政府2017年“低保管理、救灾工作、农村留守儿童管理、残疾人‘两项补贴’”四项民政工作考核中，洪湖市以96.8的高分名列全省第一。

民生无小事，枝叶总关情。洪湖市不断增强贯彻落实党的十九大精神的思想自觉和行动自觉，积极弘扬“比学赶超、奋勇争先”的开拓创新精神，以善作善成的实效和跨越发展的业绩向全市人民交出了满意的答卷。

洪湖市民政局社会救助服务窗口

洪湖市殡葬管理所，被评为全国殡葬标准化建设示范基地

正视问题力争弯道超车

金无足赤，人无完人。再靓丽的民生成绩单也难以掩盖洪湖民政工作的某些不足。正如荆州市民政局副局长陈玉梅所言：“洪湖民政工作有闪光点，但也存在一些短板。”

“基层阵地缺失、专职人员较少、群众期盼高。”市委书记张远梅曾直言不讳地指出，成绩催人奋进，机遇挑战并存。

基层民政工作点多、面广、量大。民政工作已由传统的10余项职责增加到30多项，但是国家未出台相应的增加民政机构设置和人员编制政策，使工作多、人手少的反差越来越大，特别是乡镇区办基层民政部门处于严重超负荷状态。

就洪湖而言，全市21个乡镇区办，大的乡镇区办配备2名民政助理员，小的乡镇区办只有1人从事民政工作，根本没有精力做好日益繁重的本职工作。

在2004年各地乡镇区办综合配套改革中，所有民政办公室被撤销并入乡镇区办社会事务办公室，乡镇区办民政办公室作为民政工作的最基本政府机构，是掌握民情、倾听民声、反馈民意的“前言阵地”，“机构无帽子、门口无牌子、办公无章子、办事无票子”的现状无疑严重影响了民政职能的实施。

乡镇区办民政工作在本来工作任务就很繁重的情况下还存在兼职现象，绝大多数民政工作人员同时承担着乡镇区办安排的驻点包村、精准扶贫、计划生育、综合治理、招商引资以及突击性任务，民政工作只能挤时间去完成，处于被动应付状态，致使政策措施执行走样或流于形式。

近年来，鉴于民生工作的重要性，上级拨付地方民政部门的专项资金数目甚大，但基层民政工作经费异常紧张。低保、五保、优抚对象、救灾救济资金的发放、下乡调研、各种表册印刷等都需要大量的工作经费。然而，上级下拨的民政工作经费均为专项资金，使用途径和范围受限，而列入本级财政预算的民政工作经费过少，对千头万绪的民政业务来说只能是杯水车薪。

洪湖市一位长期在基层工作的民政干部反映：“我们婚姻登记连9块钱的工本费都取消了，但我们也要花2块钱的成本到省厅去买，而且婚姻登记还要配备七八名工作人员……市财政给我们有所保障，但是还有点欠缺，还不够。”民政部门承受着严格落实政策、工作经费紧缺的双重压力，这让基层民政民生政策的执行和落实力度大打折扣。

随着经济发展和社会转型加快，各种利益关系更加复杂，一些深层次矛盾逐渐汇聚迸发，各种新情况新问题不断凸现，特别是民政工作对象的需求不断增长，且呈现多元化趋势，各种超出现行政策规定范围的诉求交织，给民政工作带来诸多困难和矛盾。在工作业务上，社会救助体系日益完善，扶贫济困力度不断增加，但随着改革的不断深入和利益格局的不断调整，部分群众未能共享改革的成果，要求救助的呼声越来越高。在政策体制上，相关政策特别是优抚政策含金量不断提高，且政策出台不太平衡，诱发了部分优抚对象心理不平衡。

基于基层民政工作干部队伍力量薄弱，工作经费紧缺，致使民政工作信息不灵，政策和法规宣传面不广，贫困对象救助不及时，以及工作中出现的新矛盾新问题得不到及时解决，直接困扰着民政事业的发展。

面对各种问题，基层民政干部也发出了自己的“声音”。洪湖市戴家场镇民政办主任戴伍俊认为，提升基层民政工作水平，“要以培训为手段，解决民政人能力问题，让基层民政人从‘生手’变‘能手’最后变‘高手’。”同时，要加强考核奖励，形成了激励机制，让基层民政人有奔头。洪湖市民政局干部谢先彬建议，要建立完善市乡村信息平台建设，建立长效机制，加强基层民政队伍建设。

基层民政工作薄弱是长期以来制约民政事业发展的突出短板，也是各级民政部门反映最集中、最强烈的焦点问题。为破除瓶颈，解决党中央国务院关于民生民政决策部署有效落实的“最后一公里”问题，2017年3月，民政部党组作出的一项重大决策——大力加强基层民政工作。

上下呼应，天时地利人和，洪湖市委“一号文件”出台恰逢其时。