高校内部财务治理影响因素及治理成效分析

【摘 要】 随着高等教育领域“放管服”改革和大学治理体系建设的推进，高校内部财务治理成为财务治理体系建设的核心内容和财务治理能力提升的重要举措。文章通过问卷调查分析高校内部财务治理的影响因素，并从高校性质、层次及业务等方面对高校内部财务治理成效进行比较。研究显示，本科和公办高校的内部财务治理成效优于高职和民办院校，高学历财务人员及年轻化财务人员队伍对高校财务治理成效具有一定的促进作用；高校在预算管理与绩效评价、内部控制与风险管理两个层面存在不同程度的共性问题，需要高校管理层在大学治理体系建设过程中进一步完善。

【关键词】 高校； 内部财务治理； 影响因素； 治理成效

【中图分类号】 F253.7；G475 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）07-0141-05

随着高等教育事业的快速发展，高等教育经费投入总量持续增加，投入结构也在不断变化，高校经济业务活动的日趋复杂使得财务管理的内涵和外延都在发生变化，传统的“核算型+管理型”的高校财务管理模式向“管理型+治理型”变革的趋势日渐明显[ 1 ]。加强大学治理体系建设和治理能力提升，成为近年来高等教育领域综合改革和高校转型发展的重要任务。财务治理作为大学治理体系建设的重要组成部，是治理近年来高校经费使用不规范、支出结构不合理、资金绩效不佳、贪污腐败案件频发等问题的重要举措。2017年4月，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，在加强高校经费使用管理、完善高校内部治理、强化监管优化服务等方面提出了指导性意见。在此背景下，研究高校财务治理影响因素，把控高校财务治理成效，对于提升高校财务治理能力，进而更好地服务于大学治理体系建设具有重要意义。

一、高校财务治理的内涵

在现代大学制度视域和治理体系下，高校财务治理是借鉴政府公共管理理论与现代公司制度理论形成的用以协调和平衡高校利益相关者之间财务关系的财务权利的设计和安排[ 2 ]。

广义的高校财务治理，涉及政府、高校、教职工、学生及家庭、校友等众多利益相关者，包括外部财务治理和内部财务治理两个相互联系和协同的层面。外部财务治理是指围绕高校经营运作过程涉及的外部利益相关者（如政府、银行、行业机构、校友、社会家庭等利益群体）形成的财务权利设计和安排，包括财务监督和部分财务决策的设计和安排；内部财务治理是指围绕高校经营运作过程涉及的内部利益相关者和外部利益相关者形成的财务权利设计和安排，包括财务决策、财务执行和财务监督等的设计和安排。

狭义的高校财务治理，特指高校内部财务治理，包括围绕高校财务业务而形成的财务决策、财务监督和财务执行的权利设计和安排，同时也包括外部财务治理要素在内部财务治理过程的嵌入和协同（如外部利益代表者参与到高校内部财务决策和监督事项）。

本文主要从狭义的视角对高校内部财务治理影响因素及治理成效进行分析和探讨。综合理论界和实务届有关高校财务治理的探讨和实践，结合高校“管理型+治理型”的财务特征，高校内部财务治理成效的表现可以歸纳为财权配置与问责机制落实、预算管理与绩效评价、内部控制与风险管理和会计核算与财务管理四个层面[ 1-2 ]。

二、样本基本情况及问卷设计

（一）样本选择及构成

本文选择了54所高校，通过设计问卷展开调查，共收回有效问卷54份（一个高校一份问卷）。其中本科高校32所（公办24所、民办8所），高职院校22所（公办17所、民办5所）。

财务机构总人数在15人以下的占48%，15～25人之间的占33%，25～35人之间的占6%，35～45人之间的占4%，45人以上的占9%。财务人员结构主要包括学历结构、职称结构、年龄结构三个方面，具体分布情况如表1所示。

（二）问卷设计及数据处理

笔者结合多年高校财务工作实践，借鉴财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）、教育部《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号）等文件内容，在征询业界专家意见的基础上，针对高校内部财务治理成效的4个业务表征层面（财权配置与问责机制、预算管理与绩效评价、内部控制与风险管理、会计核算与财务管理），选择了18个具体的成效表现项目，构建了高校内部财务治理成效指标体系（如表2所示）。在此基础上，设计问卷。问卷采用五级量表方式，数字1—5分别代表非常不符合、比较不符合、一般符合、比较符合、非常符合。

由于本文研究对象为高校财务敏感话题，同时填报人员均为财务人员，存在一定的顾虑，导致问卷填报结果与了解的现实情况有一些偏差（即普遍趋好的现象）。为此，在对高校内部财务治理成效影响因素分析中，采用五级量表并运用SPSS分析。在分析内部财务治理成效的具体问题上，把前面的五级量表评价结果转化为三级量表，即把“非常不符合”“比较不符合”“一般符合”“比较符合”“非常符合”五个档次转化为“比较不符合及以下（非常不符合+比较不符合）”“一般符合”“比较符合及以上（比较符合+非常符合）”三个档次，同时简化采用优中选差法并根据“比较不符合及以下”比重高低情况，分析高校内部财务治理成效、存在的问题及需要进一步完善的地方。

三、高校内部财务治理成效影响因素

（一）高校性质及层次

在高校性质上，问卷调查数据分析显示学校定期对财务活动风险进行评估、学校风险管理及评估涵盖了重点领域和关键环节、内部控制关键岗位工作人员具备相应的资格和能力、学校建立责权利明确的岗位责任制及问责机制有效落实、根据预算绩效结果建立奖惩机制等项目与高校公办还是民办的性质区别而有显著差异（？琢=0.05），即公办高校的上述财务治理业务项目符合程度相对比民办高校要高。

在高校层次上，问卷调查数据显示学校内部监督部门定期对内控情况进行监督检查、学校建立责权利明确的岗位责任制及问责机制有效落实、学校定期对财务活动风险进行评估、内部控制关键岗位工作人员具备相应的资格和能力、开展预算绩效评价工作并及时反馈、根据预算绩效结果建立奖惩机制等项目与高校本科还是高职的层次区别而有显著差异（？琢=0.05），即本科高校的上述财务治理业务项目符合程度相对比高职院校要高。

（二）高校财务人员结构

从54所高校问卷调查数据分析来看，重大经济事项经过充分讨论并由领导班子集体决策、学校建立责权利明确的岗位责任制并问责机制有效落实、加强预决算执行情况与预算的差异分析、开展预算绩效评价工作并及时反馈、根据预算绩效结果建立奖惩机制、学校内部监督部门定期对内控情况进行监督检查、资产配置与预算编制相结合并与具体工作相对应等项目会随着财务人员本科及以上学历所占比重的变化而有显著差异（？琢=0.05），即财务人员本科及以上学历所占比重越高，上述财务治理业务项目的符合程度越高。开展预算绩效评价工作并及时反馈、根据预算绩效结果建立奖惩机制、学校内部监督部门定期对内控情况进行监督检查、严格按照要求编制决算（真实、完整、准确、及时）等项目与财务人员35岁及以下比重变化有显著差异（？琢=0.05），即财务人员35岁及以下所占比重越高，上述财务治理业务项目的符合程度越高。在财务人员职称结构方面，未有上述相关性特征体现。

四、高校内部财务治理成效分析

（一）高校内部财务治理整体成效

从问卷调查五级量表结果转为简化的三级量表结果来看（篇幅所限，此处省略转化表），“比较不符合及以下”的项目虽然有13项，但累计比重的平均值仅为5.67%（相对于18个项目整体），除了根据预算绩效结果建立奖惩机制的“比较不符合及以下”比重为19%稍微偏高外，其他项目都不算高。总的来说，54所高校内部财务治理的整体成效相对较好，尤其是在财权配置与问责机制、会计核算与财务管理业务方面。会计核算与财务管理成效相对较好主要与这些年来政府主管部门（教育、财政、审计等）加强对高校的业务指导、专项检查以及各种审计监督有关，也与高校为了自身健康持续发展推进财务管理模式从“核算型”转变为“管理型”有关。财权配置与问责机制成效相对较好，主要是由于近年来高校领导经济责任制度、廉政建设责任制度、党政联席会议制度、三重一大议事决策制度等的落实和执行。

同时，调查数据结果总体显示，不论是本科还是高职、公办还是民办院校，在预算管理与绩效评价、内部控制与风险管理方面均存在不同程度的缺陷，内部财务治理成效有待进一步改善。预算绩效管理与绩效评价不足导致了高校当前预算执行时效性、均衡性和有效性存在问题（例如某些高校2014年预算执行进度相关统计数据显示2014年度博士点公办高校预算执行平均进度为77.56%，硕士点公办高校为81.33%，一般本科公办院校为84.58%，高职公办院校为78.46%），内部控制与风险管理不足则导致了少数高校近年来财经违纪和贪污腐败等经济问题发生（发生领域与全国高校类似，集中在与财务、资产、基建、采购等相关的业务活动中）。

从问卷调查高校所属地区审计部门开展的高水平大学建设政策落实和专项资金管理及使用情况审计调查结果来看，3所高校8个重点学科的24项2016年度建设目标及任务未能按时完成；12所高校对实验耗材未严格实施“购用存”管理，报销环节缺乏内部牵制，设备采购未实行全过程留痕管理；5所高校没有制定科研协作内部控制制度，存在控制风险；6所高校存在虚增资金支出进度问题，涉及金额4 358.68万元；另外，还有部分高校设备采购程序、合同签订、材料费协作费支出依据等方面不规范。上述审计调查结果也验证了当前高校在预算管理与绩效评价、内部控制与风险管理方面存在较为突出的问题。

（二）高校内部财务治理成效比较

1.高校层次方面的治理成效比较

从32所本科高校与22所高职院校的调查数据比较来看（见表3），本科高校与高职院校“比较不符合及以下”的项目都是11项，大部分业务具体项目相同，只有少数不一致；本科高校单项业务“比较不符合及以下”比重最高为16%，高职院校为23%；高职院校“比较不符合及以下”项目业务层次涉及财权配置与问责机制、会计核算与财务管理、预算管理与绩效评价和内部控制与风险管理4项内容，而本科高校比高职院校少了会计核算与财务管理方面的问题。从上述4项业务层次的分布以及单项不符合程度的比重来看，本科高校财务治理成效整体上比高职院校偏好，但二者在财权配置与问责机制、预算管理与绩效评价和内部控制与风险管理等方面的内部财务治理成效存在不同程度的共性问题，有待进一步改善。

2.高校性质方面的治理成效比较

从41所公办高校与13所民办高校的调查数据比较来看（见表3），公办高校“比较不符合及以下”的项目12项，涉及4个层次方面的内容，集中在预算管理与绩效评价、内部控制与风险管理两个层次上；民办高校“比较不符合及以下”的项目8项，比公办高校少了会计核算与财务管理层次的内容，集中在内部控制与风险管理方面。

从上述数据4项业务层次的分布以及单项“不符合及以下”的比重来看，公办高校存在问题的面相对较广，而民办高校存在问题的程度较深，公办高校与民办高校在预算管理与绩效评价和内部控制与风险管理等方面都存在共同问题。仅从存在的大部分共性问题而言，公办高校的治理成效要高于民办高校。

总体来说，民办高校财务治理成效低于公办高校的问题，部分原因在于民辦高校缺乏健全有效的财务决策、执行和监督相互制衡的治理结构，举办者集决策、执行甚至监督权于一身[ 3 ]。

3.具体业务项目的治理成效比较

（1）会计核算与财务管理。在会计核算与财务管理方面的内部财务治理成效，从问卷调查结果来看，高职院校比本科高校差些，“比较不符合及以下”的项目高职院校有两项，而本科没有（见表4）。因研究对象为财务敏感问题导致问卷结果并非完全能代表实际情况，从实际主管部门的检查情况来看，少数本科院校与高职院校一样存在不同程度的账实不符、报销凭据不合规合法甚至资金挪用问题。

尽管如此，问卷调查结果还是在一定程度上反映了二者的治理成效差异。原因在于：一是前文分析的高校内部财务治理成效中财务人员结构对相关项目的影响，本科高校相对于高职院校来说财务队伍建设水平会更高些；二是本科高校相对于高职院校来说，整体规模和经费数量相对较大，尤其是在当前“双一流”建设背景下，经费投入会更多，面临的各种检查也越多，对会计核算与财务管理规范性重视程度会更高。

（2）预算管理与绩效评价。根据预算绩效结果建立奖惩机制这一单个项目来看，本科高校与高职院校都存在较大的问题（“比较不符合及以下”的比重均为最高）。预算绩效管理作为推进高校治理体系建设和提升财务治理能力的有效措施，如果没有配套的激励约束机制，预算执行情况及差异的分析、跟踪等将成为形式，同时容易产生因信息不对称而出现的高校内部人控制现象，进而影响内部控制与风险管理相关的信息监督与约束机制[ 4 ]。

在预算管理与绩效评价这一层次的整体财务治理成效方面，从问卷调查结果来看高职院校比本科高校稍差一些。尽管这一层次业务具体项目本科比高职院校多一项，但在具体项目的“不符合及以下”的比重程度来看，高职院校高出不少（见表4），这一点可从前文提到的高职院校预算执行进度平均水平低于一般本科院校和硕士点高校得到部分验证。这也说明，尽管高职院校经费规模没有本科高校多，但由于受财务人员队伍水平、预算管理水平等因素影响，导致预算执行情况存在差距。

（3）内部控制与风险管理。在内部控制与风险管理的内部财务治理成效方面，从问卷调查结果来看本科高校与高职院校都存在较大的问题或改进空间（本科与高职院校“不符合及以下”的11个项目中均占了5个，将近一半，见表4）。这与当前高校管理层对高校财务治理重视程度不够、高校财务管理模式以“核算型+管理型”为主的特点有关，尚未将财务管理提升到高校治理层面，导致高校忽略了风险管理及评估、内部监督及检查控制等业务，最终使高校经费使用不规范、财经违纪和贪腐案件等问题屡禁不止。

鉴于内部控制与风险管理对高校的重要性，教育部于2016年4月针对直属高校下发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号），进一步加强高校内部控制建设和风险管理。

（4）财权配置与问责机制。在财权配置与问责机制的内部财务治理成效方面，从问卷调查结果来看，“比较不符合及以下”的项目本科高校有两项，而高职院校有一项（见表4）。但上述数据并不能说明两类学校“财权配置与问责机制”的治理成效就非常好，原因在于此次问卷调查均为财务处负责人或骨干，但该项业务实践中涉及很多非财务的重要决策事项，这也可从二者共同的问题上得到验证（学校建立责权利明确的岗位责任制及问责机制有效落实这一具体业务项目上成效不是很理想，尤其是高职院校“比较不符合及以下”比重达到18%）。

高校责权利不明确，问责机制不能有效落实，使得高校财务治理沿着纵向层面院系二元分化和横向层面职能部门分化，部门博弈、资源分割现象普遍存在，最终导致高校财务治理的决策、执行和监督效用被异化[ 5 ]。

五、结论及建议

由于本文主要从狭义的高校财务治理角度出发，研究高校内部财务治理影响因素及治理成效，问卷填报对象集中在高校财务负责人或业务骨干，在问卷调查的数据质量和分析的全面性上会存在一定局限性，但不影响整体研究结论。具体结论及建议如下：

第一，高校内部财务治理成效一定程度上受到学校层次（本科或高职）、学校性质（公办或民办）的影响。在相同的问题项目上，整体表现出本科高校好于高职院校、公办高校好于民办高校的特征。因此，主管部门在加强对高校财务工作指导、财务监督检查的时候，有必要根据高校层次、性质的不同，有选择性地进行不同业务层次和领域的重点指导、监督检查。

第二，高校内部财务治理成效一定程度上受到财务人员结构（学历或年龄）的影响。本科及以上学历财务人员比重越高的学校，在部分财务治理业务层次及项目的成效相对较好；35岁及以下年龄财务人员比重越高的学校，在部分财务治理业务层次及项目的成效相对较好。因此，高校要想提升财务治理能力必须加强财务人员队伍的建设，优化财务人员在学历、年龄方面的结构。

第三，高校内部财务治理存在的问题，无论是本科、高职，还是公办、民办高校，当前集中反映在预算管理与绩效评价、内部控制与风险管理两个层面，需要引起教育主管部门以及高校管理层的重视。一方面，教育主管部门应当结合财政部门近几年开展的预算绩效管理、绩效目标管理等工作，制定相关文件，指导和引导高校开展预算绩效管理、绩效目标管理以及绩效考核等工作；另一方面，高校管理层应当结合高校“放管服”改革，加强内部控制规范建设和风险管理，外部监督检查的整改和规范最终还要通过内部控制的健全性和有效性来保障[ 6 ]。

第四，高校内部财务治理成效与高校财务治理体系的建设及运行密切相关。高校财务治理体系建设，核心是财务治理结构的优化。通过治理结构的相互制衡，能够协调好财务决策、执行和监督之间的权责利关系，有利于促进财务治理决策科学化、执行高效化、监督多元化格局的形成[ 7 ]。因此，高校管理层应当推进财务管理模式的变革，从“核算型”“管理型”向“治理型”转变，并嵌入到高校整体的财务治理体系中。

【参考文献】

[1] 李华军.高校财务治理视角下的财务风险演化研究[J].商业会计，2015（10）：58-59.

[2] 陈伟晓，邓彦，李华军.我国高校财务治理结构现状及优化对策研究[J].会计之友，2015（1）：104-106.

[3] 杨年立，李华军.我国民办高校财务治理能力提升路徑研究[J].会计之友，2015（3）：117-121.

[4] 胡莉.高校财务治理对会计信息披露质量的影响研究[J].会计之友，2016（8）：88-91.

[5] 金姗姗.高校内部治理碎片化困境及其突破：整体性治理的视角[J].教育发展研究，2014（3）：36-41.

[6] 王守军.我国高校财务治理体系改革探讨[J].财务与会计，2015（10）：72-74.

[7] 乌婷，权凯.适应一流大学建设的高校财务治理创新探讨[J].会计之友，2017（1）：110-113.