推动湖南省城市精明增长的对策建议

瞿理铜



推动湖南省城市精明增长的对策建议

瞿理铜

（中共湖南省委党校 决策咨询部，长沙 410006）

实现城市可持续发展、保障国家粮食安全、提高城市居民生活质量，必须走城市精明增长之路。湖南省城市增长过程中存在不精明的地方，主要表现在：城市建设用地利用粗放、城市交通体系不完善、城市功能融合不足、城市开放空间保护机制不健全等。推进湖南省城市精明增长的对策建议：加大城市更新力度；加大城市闲置土地处置力度；完善城市路网体系；多举措完善城市公共交通；提高私家车使用成本；推进城市功能融合发展；加大城市开放空间保护力度

城市发展；精明增长；城市更新；湖南省

党的十九大报告指出，加大生态系统保护力度，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。划定城镇开发边界是城镇增长管理最有效的手段和方法之一，是保护农地资源、落实生态文明战略、建设美丽中国的重要手段。近年来，随着城镇化快速发展，我国城市快速增长，大量城市出现土地城镇化快于人口城镇化、交通拥堵、环境污染等问题，部分城市甚至出现“鬼城”“空城”。在2015年12月中央城市工作会议中，习近平指出，要坚持集约发展，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市由外延扩张式发展向内涵提升式发展转变。这是“精明增长”理念在我国国家层面首次被引至城市发展战略中。

一、城市精明增长的内涵

城市精明增长理念是一个舶来品，是美国总结城市发展过程中的经验教训而得出的一种城市发展理念，它是倡导在区域生态安全的前提下实现效率与公平相统一的城市发展观，其目的是提高城市土地资源利用效率和交通资源配置效率，遏制城市无序蔓延，减少城市机动车交通需求，保护城市生态环境。[1]城市精明增长的特征主要体现在以下四个方面：一是城市存量空间的有效利用。[2]二是城市建设空间紧凑。三是鼓励发展城市公共交通。四是保护城市开放、绿色公共空间。城市精明增长的目标方面，控制城市盲目扩张、无序蔓延是城市精明增长最直接的目标，具体包括四个方面：一是保护农地。[3]二是保护城市自然环境和人文环境。[4]三是繁荣中心城区经济。四是提高城市居民生活质量。

二、湖南省城市精明增长存在的主要问题

（一）城市建设用地利用粗放

城市存量建设用地利用不足。存量土地主要指批而未供土地和闲置土地两种类型。其一，批而未供和闲置土地量大面广。据统计，至2017年底，湖南省发现城市闲置土地880宗，共涉及土地8 393.8公顷。同时，不少地方存在不同程度的宽批宽用、批而未用等现象，供地率仅为60%。以省会长沙市为例，截至2017年5月，长沙市共有“围而未建”地块498宗。其二，城中村改造和棚户区改造步伐较慢。2014年12月9日，长沙市政府发布《关于加快推进城中村改造工作的意见》，提出长沙将用5年左右时间进行城中村改造，到2018年，力争三环以内84个城中村中经自主申报纳入改造范围的村全面实现改造。由于城中村与棚户区改造的文件落实到具体的实施之间耗时较长，且在征地拆迁补偿等问题上引发的利益纠纷不断，致使在实际改造中进程较慢。

（二）城市交通体系不完善

1. 城市道路体系建设不完善。其一，城市支路建设重视不足。支路是优化城市交通结构的重要物质基础，而各城市都注重主干道的修建，基本都形成了“宽马路—大街区—稀路网”模式，使得自行车、公交、步行、机动车均集中在干路上，造成主干道通行压力大，交通拥堵严重。另外，随着城市发展速度的加快，各城市城区道路规划及建设越来越难适应城市交通的需求。特别是近几年机动车辆的增加，造成城区交通压力大，交通拥堵频繁。路网不够完善、断头路瓶颈路多、城市道路与高速公路及铁路卡点多、过江过河通道不畅、中心城区道路微循环未形成等也造成城区拥堵。截至2016年4月，长沙依旧存在48条断头路、瓶颈路。其二，非机动交通路权保障不足。城市建设过程中过于注重机动车道路建设，非机动车道路建设不足，部分城市为了缓解交通拥堵，逐渐将非机动车道改为机动车道。当前湖南省城市非机动车道路主要有三种形式：一是机非混行道路，即机动车与非机动车在一个平面。其主要隐患是路幅较窄，来回双车道，两侧各加一个非机动车道，易出现机动车与非机动车碰撞。第二种是人非共道，即非机动车道与人行道在一个平面上。与机非混行相比，其优势在于实现了机动车与非机动车分离。但是由于非机动车道和人行道设置都十分狭窄，导致非机动车对行人的干扰较大。三是设置宽敞的非机动车道，但机动车占道行驶时常现象发生，导致一些非机动车被迫赶到机动车道内，非机动车通行路权难以保障。政府倡导绿色出行方式，然而29个城市，非机动车专用道建设普遍缺失。

2. 公共交通体系不健全。其一，公共交通线路主要布局在城市主干道，产生诸如公交线网覆盖率低，公交线路重复普遍，乘车步行距离长等问题。以岳阳市为例，城区现有常规公交48条，其中城市公交线路36条，城乡公交线路12条，线网里程676.7公里，共1 034台公交车，主城区公交站点500米半径覆盖率基本达到100%。然而公交出行优势并不明显，存在着公交线路分布不均，线网功能层次不清、公交专用道不成规模等问题。此外，目前城区公交出行车内耗时仅占整个出行时间的50%，居民等待公交的时间较长。其二，深入到社区内部的穿梭巴士发展不足，表现在：线路设置不合理，有些线路与公交车重复，且站点间的距离较远；时间间隔不合理，等车耗时长，车辆到站时间和间隔时间随意性强；穿梭巴士过于陈旧，穿梭巴士一般为接近报废的公交车，行车过程中噪音大，车子性能差，使得便民的穿梭巴士却让居民们“爱”不起来。

3. 交通资源配置机制不健全。湖南省所有城市私家车牌照配置仍然采取计划配置，即无偿分配。由于非机动车道不足，城市自行车出行、步行安全和便利方面都存在众多不足，加之目前小汽车购买和使用的相对门槛不断降低，大量的居民购买和使用小汽车，使得城市机动车的数量不断增长。城市机动车数量大幅度增长，使得全省大中小城市都出现不同程度的交通拥堵。据统计数据显示，2016年湖南省私人汽车拥有量增长了18.2%，共计551.11万辆。其中私人小型载客汽车为480.42万辆；私人轿车平均每天新增1 355辆。省会长沙汽车拥有量突破200万辆，位居第一。随着基数越来越大，私人汽车增速呈逐步放缓状态，但依旧保持高速增长态势。2011-2015年，湖南省主要地级城市市私家车数量加速增长（见图1），全省层面私人汽车增速分别为24.1%、21.7%、20.6%、20.2%和18.5%。

图1 2011-2015年湖南省各城市私家车数量

（三）城市功能融合不足

一是新城新区产城融合不足。部分城市在规划新城新区过程中，不顾发展是否具备条件，一味地追求时髦的业态，如总部经济、金融新城、中央商务区（CBD），而事实上却演变为住宅类的房地产开发，使得新城新区缺乏产业支撑，新城新区往往成为一个卧城。如株洲荷塘月色康养休闲区提出要打造成为独具湘东文化特色的生态文明示范区、乡村旅游文化区；湘潭岳塘经开区提出要打造“湖南商贸第一区”；长沙洋湖湿地公园、梅溪湖板块、滨江新城板块，这些板块都提出要打造成为总部经济、商务经济、金融等产业的集聚地，但从现有的开发业态来看，更多的是住宅类地产开发，如长沙市梅溪湖国际新城一期商住比为2：8，80%的建筑面积是住宅类的房地产。因此，居住在新城新区的居民往往需要前往市中心或其他地区就业，导致产生大规模的交通需求，使得交通拥堵加剧。

二是新城新区公共服务功能与居住功能融合不足。由于历史的原因，位于城市中心的优质公共服务资源较多。同时，在城市建设过程中，由于缺乏科学的激励机制和约束机制，优质公共服务资源更多地选择在原有的地方进行扩张，使得城市优质的公共服务资源相对较为集中，而新城新区的优质公共服务资源不足。优质的公共服务资源一般位于城市的中心地带，大量城市人口、外来人口前往使用该公共服务，使得城市中心交通拥堵进一步加剧。而新城新区由于公共服务设施配套不齐全，致使其人口集聚能力弱，形成较多的空城、卧城。

（四）城市开放空间保护机制不健全

一是政府对开放空间保护的认识不够。在各地城市公园门口，公共活动广场甚至是公共绿地变成了停车场。二是政府对开放空间保护的投资力度小。大部分城市公园等开放空间实行免费游览，人流量较大，为维持开放空间管理的支出，开放空间商业化现象比比皆是，各个园区内外均有长期占道经营的现象，餐饮、旅游产品等摊位管理较为混乱，影响城市开放空间休闲品质。由于景区园区管理不到位，多个景区被摘牌或警告。2016年8月3日，湖南省长沙市橘子洲5A景区被国家旅游局摘牌。长沙石燕湖、郴州王仙岭等4家景区被严重警告，株洲酒仙湖、岳阳张谷英村、娄底梅山龙宫等7家景区被警告。三是缺乏开放空间的控制与保护的相关法规条例，使得针对开放空间开发过程中监督缺位等问题上，没有专门的开放空间保护法律作为依据，无法有效地实现对开放空间的保护，维护其公共价值。

三、湖南省城市精明增长的对策建议

（一）加大城市更新力度

控制城市新区开发节奏，尤其是人口呈现外流态势的城市的新区开发。设立财税奖励措施，积极鼓励城市开展旧城再建、旧城功能优化提升，提高城市存量建设用地利用效率，减少城市盲目地对外扩张蚕食农用地。

（二）加大城市闲置土地处置力度

积极开展城市闲置土地盘查、统计，对非不可抗拒因素造成的城市闲置建设用地依法依规进行处置。构建城市闲置土地交叉处理机制，由省级自然资源部门在各地抽调工作人员组成城市闲置土地处置工作小组，对湖南省所有城市闲置土地进行摸底调查，并提出处置意见，督查处置进度和结果。

（三）完善城市路网体系

按照中央城市工作会议“窄马路、密路网”的精神，严格控制城市道路建设标准，将更多的资金用于打通断头路、瓶颈路，不断完善城市的路网体系，形成“城市快速路—主干道—次主干道—城市支路—背街小巷”完善的城市路网体系，提高城市交通通达度和便捷度，避免城市交通流量过多地流向城市少数道路，造成交通拥堵。

（四）多举措完善城市公共交通

首先，完善城市公共交通规划布局。在城市组团之间开通大容量、快速的公共交通线路，大城市可以规划建设地铁，中小城市可以规划规划云轨，所有城市都可以在城市主干道上规划建设BRT快速公交体系；在城市组团内部开通小容量的社区巴士，按照“小容量、高密度”的运营原则，实现快速公交与社区巴士快速地零换乘。其次，加大城市公共交通投入。城市公共交通交通投入直接影响到城市公共交通发展质量，探索财政补贴、交通资源出让、引进社会资本等多种方式，增加城市公共交通的投入，改善公共交通从业人员待遇，提高行业吸引力。最后，加强城市公共交通管理。加强城市公共交通从业人员素质能力培训，完善从业人员考核评价，不断提升公共交通服务质量。

（五）提高私家车使用成本

提高私家车使用成本是调控机动车使用量的重要手段。缓解城市交通拥堵的核心是减少城市道路上行驶的机动车数量。首先，可以探索增加公共停车场的停车成本。具体来说，可以提高商务写字楼、学校、机关事业单位等公共场所停车场的停车成本，提高市民日常上班机动车停车成本，引导市民选择公共交通进行日常上下班通勤。其次，探索私家车牌照有偿有限期使用。根据城市道路交通资源承载量，确定一定时期内一个城市的机动车交通容量，对私家车牌照实行有偿有限期使用。最后，可以探索提高国家车船使用税。

（六）推进城市功能融合发展

城市具有工业、居住、商业、娱乐等多项功能。推进城市精明增长，重点是要按照产城融合的理念，积极引导城市功能融合发展，实现城市每个版块多功能一体化，鼓励城市市民居住在工作地附近，缩短日常通勤的距离。此外，在推进城市改造过程中，严禁将老城区市民全部搬迁到城市新区，降低中心城区建筑容积率，人为地减少城区的住宅，导致居住地和工作地之间的长距离，其最终的结果催生了更多私家车和其他交通需求，导致城市交通拥堵。

（七）加大城市开放空间保护力度

对城市增长的边界进行限定，将城市增长的空间界限在地图上进行标识。城市空间扩展必须考虑城市周边生态空间和自然资源的基本状况，尽可能少占生态空间和自然资源，保护好城市开放的空间，提高城市自然宜居性。

[1] 袁锦富. 中美城市发展比较与中国城市精明增长策略[J]. 江苏城市规划, 2005(4): 42-45.

[2] 诸大建, 刘冬华. 管理城市成长: 精明增长理论及对中国的启示[J]. 同济大学学报: 社会科学版, 2006(4): 22-28.

[3] Richard Haeuber. Sprawl Tales: Maryland's Smart Growth Initiative and the Evolution of Growth Management[J]., 1993(2): 131-147.

[4] Geller Alyson L. Smart Growth: A Prescription for Livable Cities[J]., 2003, 93(9): 1410- 1415.

Counter-measures and Suggestions to Promote the Urban Smart Growth of Hunan Province

QU Litong

(Department Decision Consultation, Hunan Party School of CPC, Changsha, Hunan 410006, China）

It is to achieve sustainable urban development, to ensure national food security and to improve the quality of life of urban residents, we must take the road of smart urban growth. The growth process of Hunan cities is not smart, mainly in the following aspects: It is to extensive use of urban construction land, to imperfect urban transportation system, inadequate urban functional integration, and the protection mechanism of urban open space is defective. Measures should be taken to promote the urban smart growth of Hunan Province: it is strengthening urban renewal; it is to strengthen the disposal of urban idle land; to improve urban road network system; to improve urban public transport; to increase the use cost of private cars; it is promoting the integration of urban functions; it is strengthening the protection of urban open space.

urban development; smart growth; countermeasures and suggestions; Hunan Province

2018-10-15

湖南省社会科学基金重点项目（16JCB005）

瞿理铜（1984-），男，湖南怀化人，副教授，博士，硕士生导师，主要从事土地经济与土地政策研究

C 912.81

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2018.06.005

2096-059X(2018)06–0026–04

（责任编校：彭 萍）