科层官僚制的困境与人类新时代的行政体系构建

文／何 哲

一 引 言

当前人类整体正在经历一场极为重大的历史性转型。这场社会变革的意义，与人类历史上任何重大的历史性变革相比都毫不逊色，甚至更为重要。这场变革有很多侧面，包括能源技术、生物技术、太空技术等，但最重要的改变则是一系列信息技术包括网络技术、大数据技术、人工智能技术等的出现和迅速普及，改变和重构了自有史以来人类社会的信息传递和组织方式，从而进一步改变了整个人类社会的面貌。因此，毫不犹豫地讲，当前人类所经历的变革，是有史以来可以与人类出现相提并论的重大变革。

人类社会有一个重要特点，即社会形态与技术高度相关、密切发展。所以马克思指出，生产力决定生产关系，生产关系适应生产力。有什么样的技术存在，就有相对应的什么样的社会形态存在。而诺斯则认为，技术与社会组织形态的发展是一体两面的双向平衡，技术与社会组织形态的进步不仅是发展的结果，而是发展本身。[1]

在传统人类社会组织形态中，行政组织是最重要的组织形态。其原因有三：首先，行政组织起到整个传统社会的连接作用，传递社会信息，提供社会秩序，制定社会决策；第二，行政组织是刚性架构，行政组织的架构和关系由国家最核心最重要的法律——宪法或者宪法类法律刚性规定；第三，行政组织的规模最大，人数最多，占用最多的社会资源，在各种形态的组织中，行政组织是最大的单一组织，其强制征收并使用掉社会最多的资源。

行政组织的发展，同时也与社会的发展和形态高度相关。可以说，有什么样的社会形态，就有什么样的行政组织，因为，行政组织是传统社会连接的内在纽带和骨骼。在松散的农业社会，政府也是高度松散的封建制度，而在高度整合分工的工业时代，则发展出了完备的等级科层官僚制。这种官僚体制，以其专业性、严密性为人类社会在工业时代的发展起到了重要的推动作用。然而，在新的社会时代，当整个人类社会形态在发生重大变化时，行政体制也必将发生深彻的转型，否则不但无法适应整个社会的进步，反而成为社会进步的掣肘而被改造或者淘汰。关于这一议题，我们尝试回答三个问题：一是当前的人类历史性社会转型到底是什么样的；二是这种历史性转型为行政体制带来了怎样的冲击和影响；三是未来的行政体制到底会是什么样的。

二 工业时代等级科层官僚制的核心特征与逻辑

进入到15、16世纪后，随着地理大发现、文艺复兴、全球海洋贸易的促进，人类迎来了历史上的第二次经济革命——工业革命，人类通过对于自然能源利用技术的提升，系统性地逐渐构建了以大机器为核心的经济体系和以社会化分工与专业化的社会管理体制，并且通过两者的相互促进，人类取得了有史以来前所未有的文明成果。而在这样的社会转型下，人类形成了严密的等级科层式的行政体制，呈现出以下的核心特征和基本逻辑。

（一）工业时代人类社会等级科层官僚制度的核心特征

1. 以专业分工为核心的专业型政府。进入到工业时代后，生产的社会化分工扩展到整个社会，社会不同的职业分工越来越明显，一方面提高了社会的生产效率，另一方面也促进了各种社会中组织形态的发育和成长。在行政体制方面，其核心是建立了一支专业分工的长期训练的文官团队和行政组织。

2. 以专业技能和素质为标准的相对客观进入方式。工业革命之后，英国于18世纪中期开始正式建立了以考试为标准的严格的文官选拔制度。[2]而其他国家亦同样建立了类似制度。这种相对客观的选人制度一是确保了权力的公共属性，权力不是世袭罔替的，而是由普通公民经过训练和考试成为专业行政人员所行使的；二是真正确保了行政制度的专业化，行政体制的每个位置都是由行政专家所工作的，整个行政体制形成了严密的专业化行政机器。

3. 形成了严密的上下服从的等级制度。科层制的第三个特点是形成了自上而下的严密的金字塔结构。整个官僚体制分成高低不同的严密层级，下级需要严格服从上级符合法律的行政命令。在这种上下服从的等级制度下，庞大的组织可以以层级堆叠的形式由小组织进一步构成，形成完备的系统，信息自下而上的传递，而决策命令由上到下的传递。最终，使得人类社会得以大规模地组织整个社会的各个角落，形成自顶向下的庞大的管制网络。

4. 形成了专业分工的垂直部门。在垂直形成严格的命令层级后，在水平方向，科层官僚体系则形成了严格的专业化部分分工，构架了专业化的管理部门。为了满足社会管理和服务的需要，行政组织将社会活动根据大类划分为相对小类，并根据每一小类构建严格的专业部门，培训专业人员，本部门只严格的从事本部门领域内的活动，而不涉足其他部门的活动。通过这种模式，一方面，尽力确保行政体制的每一个部门都按照分工，尽可能地提高专业化程度和管理水平以及行政效率；另一方面，则由于狭窄刚性的职能划分，使得专业部门面对跨部门协同时举步维艰。

5. 行政体系内人员按照绩效进行晋升或者退出。为确保整个体系的高效运转和公共属性，科层官僚制理论上在人员进入时通过严格的考核来确保专业人士的进入和避免裙带关系。而在日常运转中，则严格考核每一个职位人员的工作绩效并按照其绩效进行晋升，如果不符合要求则须退出。这种理论上的设计当然很好，然而在实践中产生了四个后果：第一，如果严格按照绩效晋升，则是每一个人都尽力晋升，并晋升到自己不能适应的位置上，则高级职位就充斥了无法适应的人员。这被称之为管理学上的“彼得悖论”；第二，则是按照绩效晋升本身很难严格执行和避免裙带关系，这往往成为传统行政体制溃败的关键，即结党营私、拉帮结派；第三，绩效测量是否反映人类的能力，如何测量绩效，以及是否在低级岗位高绩效的工作就意味着在高职位上的高绩效；最后，行政体制人员的退出很难。

图1 工业时代人类行政体制的基本结构

（二）工业时代人类社会等级科层官僚制度的基本逻辑基础

图1描述了工业时代人类行政体制的基本结构，社会在纵向呈现出垂直等级制度和横向分工的块状金字塔结构。而在横向则看出整个社会按照块状圆环围绕着行政体制运作。无论是纵向还是横向来看，行政体制与社会结构都高度对应。而这一结构对应着以下三个工业时代行政体制的基本假设和逻辑。

1. 社会是分散的，而不是整体的。在工业时代，由于经济分工的胜利，体现出了巨大的效率优势，因此，一切社会的发展，人们都将其视为分工的胜利。社会行业越来越细分，工序越来越细分，劳动越来越细分。“上螺丝的不负责拧紧，而拧螺丝的不负责套上”，各司其职，再通过市场这一庞大的看不见的手将整个社会经济体系统筹起来。因此，分工成为工业时代人类社会的首要成功因素。任何人类的整体活动，都可以被划分为更细化的劳动和工序。[3]而在这种视角下，整个社会是无数巨大的分工活动组成的，分解，再专业化，成为整个社会发展的基本原则。因此，工业社会中，政府将社会看成孤立的行为的组合，为了更好的服务和管理，行政体制也相应演化出相应的管理部门与之相对应，并通过这种分工，更好地促进社会的进步。

2. 社会是刚性的，而不是柔性的。工业时代，既是分工的胜利，也是机器的胜利。人通过机器，迅速地替代了传统上由人提供的简单劳动，并逐渐演化，进一步替代了更为复杂的劳动。并与人密切融合，形成以机器为核心的人—机合一的生产体。创造出了前所未有的人类物质文明。而物质生产的成功和以物质生产为核心的社会体系，同样更倾向于将人视为如同机器一样的劳动体系或者运动体系。人有需求，需要饮食、休息，人同样需要代际传递，这被称为人口的生产。人也同样被视为如同土地、资本一样的生产资源，被称为劳动力或者人力资源。总而言之，工业时代的核心观是：人是一种重要的如同机器一样的生产工具，一切管理体系和社会制度，都竭力满足人的物质需求并压制人的个性发挥，使其能够更好地服从于以机器为中心的社会运转。

3. 社会是缓慢的，而不是迅速的。工业社会与农业社会相比，社会的运转效率当然大大提高。农业社会几乎是静态的，所以欧洲经历了上千年的中世纪黑暗时代，而中国则经历了2000多年的农业专制时代。工业时代则通过新兴的资产阶级和无产阶级，确定了新的社会结构，并且通过社会分工和技术进步，创造出了大量新生的行业。然而，这种改变是体现在具体的事务上的。而从工业社会形成以来确立了稳定的社会结构后，社会变化的速度就逐渐缓慢下来。虽然在行业内部，新的变革不断涌现，新的企业和产品不断创新，但是整个社会的行业格局确实是变化缓慢的，依然停留在具体的社会的纵向的垂直专业分工中。而与此相对应，工业革命后所确定的行政体制结构也是相对缓慢的。因此，工业社会的缓慢，体现在社会结构上的变革缓慢。

这三个核心的工业社会逻辑，是传统等级科层官僚制的社会存在基础。两者互相强化互相依托，然而，在新的人类社会变革面前，这种互为支撑的体系，发生了深刻的裂解。

三 当前人类社会的巨大变革与历史性转型

如前所述，人类正处于巨大的社会变革与历史性转型阶段，而这一转型的核心，是以网络技术、大数据技术、人工智能技术等新的信息技术对整个社会的改变。其中的每一项技术，都对人类产生了剧烈的冲击，而他们又以极其密集的速度相继突破和普及，使得传统的社会在很短时间内要经历远超想象的剧烈变革。

（一） 网络技术引发的社会变革——网络即社会，社会即网络

网络所产生的影响体现在方方面面，[4]在个人层面，改变了个体之间的交互方式和个体获取物质产品的方式。在企业组织层面，网络构建了远程实时通讯模式，使得组织可以更为分散，更为扁平，边界更为模糊。在社会层面，网络实现了新的社会公共空间，使得原先被信息隔绝的不同群体和阶层，得以在网络上平等无缝地高效交流。网络在传统社会中充分拓展的同时，也将自身创造的虚拟空间与传统社会牢牢地捆绑在一起和充分地融合。人类现在已经很难再将现实空间与虚拟空间严格地割裂开来。网络进一步进化，是将网络拓展到人类所接触的所有物品上，实现全场景的网络化，这被称之为物联网。所有的实际物体，在网络空间中一一对应，人们可以在网上对其购买、预定、修改、完善，再继而在现实中使用和交互。而进一步的快速制造技术，实现了设计即制造的模式，进一步改变了传统的制造模式。可以说，网络完整地渗透到传统社会的各个角落，再以自己的渠道（虚拟空间）重新整合和创造了整个社会。在这样的社会形态中，现实空间与虚拟空间无缝整合，整个社会的信息分布更为致密均匀，信息流动速度更快，社会交际跨越时空，社会组织遍布社会每一角落。因此，网络即社会，社会即网络，正在成为一种现实。

（二） 大数据技术引发的社会变革——世界是数据，数据是世界

网络技术的进一步发展，促成了大数据技术的迅速成熟和发展。大数据的本质是人类对世界的数据化，其通过数据化和网络的强大功能，将整个世界数据化和再现。而数据化的后果，则一是逐渐形成了人类对世界的无所不知的强大感知和分析能力；二是进一步形成了整个世界和数字的流动能力和进化能力，在电脑上加工一个数字化工具和物品，显然比在现实中要快得多；三是进一步提高了人类对世界本质的认识，既然世界可以被人通过数据采集和再现，那么世界本身是否就是数据？

（三） 人工智能技术引发的社会变革——机器是人，人是机器

人工智能的发展，将从两个方面彻底改变社会的形态：一是从劳动的替代而言，工业革命让机器替代了人的大部分体力劳动，而人工智能则逐步替代了人的大部分脑力劳动，人类最大的自身奥秘——智慧正在逐渐被挖掘和再现；二是从社会主体性而言，当新的智慧体出现的同时，人类可能就不再是世界上唯一的智慧载体，人类的主体性和自由本身，必然就要让渡于新的人类与机器混合的状态。而最终人类或许会发现，机器的智慧与人的智慧是平等的，人与机器都是某种智慧的载体。机器是一种形态的人，而人也是一种形态的机器。

（四） 人类新文明时代的核心社会逻辑

由此可见，新的时代，网络技术、大数据技术、人工智能技术根本上改变了社会的面貌和形成了新的文明状态，这种新的社会形态的核心逻辑包括：

1. 社会是整体的，而不是分散的。网络时代最大的特点是通过网络实现了人与人、设备与设备、人与设备的无缝的远程连接，从而解决了长期困扰人类社会的远程和多方向的同步信息传递问题。并进一步改变了人类社会原先分散孤立的群体与知识的局面，打破了原有传统社会被地理与信息割裂的分散格局。人类社会组织将跨越地域以及现实与虚拟空间存在，形成地域分散但是组织严密的社会形态。而知识则由原来的少数专业从事者进一步地向全社会扩散，形成广泛均匀的知识分布。因此，社会将越来越整体化。这就改变了人类自有史以来至网络社会之前长期的社会分散化状态。

2. 社会是柔性的，而不是刚性的。传统社会由于人的个体知识的狭窄和专业化，以及沟通所受的区域和阶层限制，使得社会形成了一个一个狭小的区划、行业和阶层区分，人是被固定在一个相对狭小的领域的。而由于传统时代人很难掩饰自己的真实身份，人所能够从事的工作是相对固定的，整个社会结构是相对刚性的。而以网络为核心的新的时代，由于每个个体可以从事不同的职业，在不同的网络区域中从事不同的活动，因此，整个社会的个体角色也是丰富的，而不是刚性的。

3. 社会是迅速的，而不是缓慢的。传统社会是相对静态的，受制于信息传递的缓慢和人所能感知的世界的狭小，使得传统社会保持着相对的静态平衡。而在新时代，信息的高速流动，人所能够感知到的充分的数据和信息充裕，人能够通过网络形成的无差异全球沟通，都使得社会中每个个体的行动速度大大加快了，从而引发的是大量个体的重组形成不断变化和演进的组织形态和社会结构。换句话说，新时代的信息瓶颈的破除，从内在上激发了每个个体的自由活性，并使得整个社会的社会形态和社会角色无时无刻不发生着巨大的内在演化，整个社会呈现出一种被信息自由和活动自由所激发出的高度复杂动态平衡。

可以发现，从传统社会到人类新时代，社会的基本结构和逻辑，都发生了深刻变化，从而引发了在行政体制的巨大变革。

四 传统行政体制在人类新时代面临的失能问题

正因为有了以上重大社会变革，才使得传统的社会组织形态在不断变化的社会环境中，始终处于不断挑战和适应的境地。而对于政府而言，则要受到各种各样的挑战，如不断增长的公共服务，不断提高的社会效率等等，而无论何样的挑战，我们都可以将之归纳为传统行政体制在人类新时代面临的失能问题。这种失能，集中体现以下三个方面。

（一） 技术失能

所谓技术失能，是指面对人类新时代不断涌现出现的新的技术，传统行政体制所表现出的落后的学习与吸收能力，并与社会的其他部分相比，效率差距越来越大的局面。在现实中，这种面对新的技术体系的失能状态比比皆是。包括在逐层跨行政级别的垂直命令渠道的缺乏打通和横向部门之间的信息沟通壁垒形成的行政信息孤岛等等，形成了整个行政体系的信息技术严重缺失的状态。行政体制在技术面前的失能，有几个原因：

首先，是行政体制自身所具有的保守性，特别是技术保守性。形成于工业时代的行政官僚体系天生具有保守性，其原因在于被设计成保守性而实现对社会结构的稳定。因此，对于长期形成的传统行政习惯，行政体制很难发生转变。因为接受新的信息技术，意味着传统行政官僚制的每一个个体都要经历相当大强度的学习和改变原有长期形成的知识、观念和行政习惯。

其次，行政体制的人员制度老化，使得信息技术敏感的人群很难大规模进入到体制内，而行政决策者又在群体上对新的技术变革淡漠。传统的行政体制逐级累升的制度，客观上造成了在普遍意义上，决策者相对于低级别行政人员对新技术更不敏感，而传统行政体制又是严格意义上的自顶向下决策，因此，即便低级别的行政人员意识到了新技术的重要性，但是也在行为习惯和决策上难以改变这种趋势。

第三，行政体制应用新技术的促动因素不够。传统官僚行政体制理论上是典型的双向驱动：一方面是来自于上级的命令，这是自古以来形成的行政体制传统；另一方面是公民的需求，这是近代以来形成的民主代议体制。然而，经过漫长的演化，行政体制越来越趋向于形成单向自顶向下的变革形态。因此，地方政府既缺乏动力，也很难和没有权限单独地引入信息技术进行行政架构重构。而在更高层面，国家级别的政府又很难在一个很大地域下推行单向的信息重构。而在信息领域，由于其高度的标准化和要求一体化的信息沟通，传统的分区域试点的改革经验在网络时代并不一定有用，更依赖于完整的顶层设计和国家层面的政务信息基础设施建设，以及自顶向下的行政体系的信息化重构。

（二） 结构失能

传统的官僚行政体制一直都存在先天性的困境，典型的分析就是著名的帕金森定律。行政体制沿袭着自我不断增殖、不断扩展权力和规模的方向发展。最终任其发展，会导致无可制约的庞大和低效率以及腐败，并不断占用更多的社会资源和大量的决策浪费，并最终降低对外的公共服务职能和价值。

在新人类时代，网络技术、大数据技术天生就带有穿透行政结构的强大的信息传递职能。其可以做到在无损的情况下，直接跨越区域和组织科层结构多向流动信息的能力，从而导致原先为了加强组织的信息传递增加的组织冗余的必要性降低。也就是说，网络等技术通过直接穿透行政组织的信息传递，取代了需要层层传导而决策的等级科层体系的行为模式，并直接引导组织资源更为直接地投入到最需要的管理与服务领域。这也是目前能看到的解决组织结构失能的最有效方案。

然而，传统政府在应用信息技术方面的失能，必然导致通过新技术对组织自我增殖和失能趋势抑制的最终方案的放弃，从而必然放任组织结构失能状态的出现。而在传统时代，社会缓慢的结构变化，使得行政组织结构失能的问题暴露得不够明显，而在新的时代，社会运转速度大大加快的状态下，行政组织结构失能的状态将会变得更为明显，后果也将更为严重。

（三） 组织失能

这种组织失能包括两层含义：一种是相对的，一种是绝对的。从相对的意义而言，整个社会的效率正在飞速发展，尽管政府按照原先的工业时代的速度和标准，被认为是一个符合基本效率要求的政府。然而，社会不断增长的运转效率，必然要求处于社会核心内核的政府的效率与之相符合，从而才能不断满足社会的管理要求甚至指引社会发展。然而，由于缺乏信息工具和理念的足够重构与结构调整，传统行政体制与整个社会的运转效率差距越来越大，最终成为远远滞后于社会的效率洼地，这就是行政体制与社会效率相比的相对失能。

而绝对失能，则是指行政体制的自我膨胀趋势越来越明显，人员越来越僵化和逆淘汰，运转效率越来越低下，行政决策产生的浪费和腐败越来越大，乃至于达到绝对意义上负产出的地步，最终官僚组织只能依靠强制权力和暴力来保留自己的统治地位和自身的延续。在这种状态下，由于社会与官僚体系的对抗越来越明显，整个官僚体系包括社会本身的稳定状态岌岌可危。

此外，还有一种组织失能是来自于职能上的失去。传统官僚组织在社会中起到三个核心作用：一是传递信息；二是提供基本秩序；三是提供公共服务。在人类新的社会状态中，网络等技术天然就构建起了越来越透明的信息网络，可以便捷地传递信息；而在公共秩序方面，越来越多的平台型组织的出现，在商业秩序管理乃至于基本公共安全上，一定程度上都发挥了原先由行政组织提供的秩序供给；在公共服务领域，越来越多的围绕网络等新的主体的公共服务组织不断形成，以及人们通过网络结成的更为松散的却交流更为密切的公共服务救助体系的不断出现，都逐渐替代传统官僚组织的服务职能。[5]这就导致了传统官僚组织在应对自己的技术压力、结构优化的同时，还要面临自身传统职能不断丧失的困境。

因此，在传统官僚体系不断面临技术、结构、组织失能的趋势下，行政组织必须要进行相应的深彻转型，才能应对不断而来的挑战和人类社会发展对行政组织的自然要求。

五 人类未来新的行政体系的构建原则

从未来发展的角度，行政体系必须要解决好技术、结构与组织失能的必然挑战，在此提出几点基本的原则。

（一） 以网络、大数据、人工智能等新技术彻底重构行政流程

面向未来的行政重构，必须要以新的网络思维重新构建政务信息的主干通道和核心平台，按照信息处理的需要和决策要求来配置人员，让政务人员成为服务整个信息架构的补充，而不是相反。在信息体系构建完毕后，大数据、人工智能技术的进一步引入平台，并构建统一高效的计算与智能资源体系，从而动态地在每个管理和业务节点及时给予信息分析和智能决策支撑。在这样的思维构建下，整个行政体制才能够形成以新的信息技术为核心的高效集群。

（二） 以新的信息技术体系重构整个行政组织结构

在信息渠道和业务流程重构完之后，一个完整的高效信息人机融合网络就已经形成，这时候传统的固化的行政层级和业务壁垒就已经被软化和穿越，原先严格区分的信息墙壁已经被无所不在信息体系打出了大量的信息交换孔洞。因此，传统的行政组织结构已经趋于软化和透明。在这样的基础上，则需要进一步地因势利导地重构整个行政结构。基本的原则是柔性、动态和流动性。所谓柔性，是指业务处理单元将能够承担多种任务，这包括业务节点和组织，而节点和组织不仅是人，而是指人机融合的高效信息与业务处理基本单位。在高效的智能信息系统的辅助下，任何人机结合的信息处理单位理论上可以被布置到行政体系中的任何位置，从事任何岗位的工作。这种通用型单元将极大减少专业分工引起的政务单元能力僵化。所谓动态，则是指组织的结构形态是高效转换的，服务于社会不断变化的政务需求，组织不断调整内部的结构，不断将政务单元重新组合投入到新的领域和新的政务情景中去。所谓流动性，则是在整体上，看到行政体系的高效变化的状态，始终如同外部人类新社会形态的流动一样，不断产生着内部的结构与人员的高效流转。

（三） 以开放的姿态形成泛政务生态圈

面对着不断出现的承担各种传统政府职能的新社会组织，一种方式是严格禁止的态度，严禁类似平台型网络组织承担公共职能，然而这种方式既显得过于简单粗暴不可取，也在历史意义上违反了人类文明进化的趋势。另一种措施则是进一步开放允许各种类似的平台型组织出现，并在法律上给予规范，允许其在一定范围内承担秩序提供和公共服务职能。而政府则进一步构建新的公共职能，这种职能将更加回归到社会基本秩序以及人的基本生存和发展保障上，而逐渐减少对于具体的经济发展、科技创新等领域的过多直接干预，更趋近于让给平台型组织来承担。当然，这一过程是一个很漫长的历史进化趋势。最终会形成一个广泛的政务生态圈，政府在其中起到核心的构建作用，而越来越多的直接公共服务则是由广泛的生态圈内组织体系来承担的。

总之，根植于传统工业社会的官僚等级科层体系，必将由于社会存在的改变而产生深刻的变革。因此，行政体系必须要以新的技术为核心重构流程和组织结构，构建高效的人机合一的政务信息处理群，并构建高度柔性、动态与流动性的行政组织体系，并以开放的体系，形成泛政务生态圈，最终形成适应人类未来的新的行政组织体系。

注释：

[1]D.C.North，J.J.Wallis，B.R.Weingast，Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History，Cambridge University Press，2009，p.111.

[2]肖俊：《渐进的制度文明：英国文官制度的历史与贡献》，《中国行政管理》2005年第1期。

[3]王拓：《分工经济思想的发展——从亚当·斯密到新兴古典经济学》，《当代财经》2003年第11期。

[4]M.Castells，The Rise of the Network Society，John Wiley & Sons，2011，pp.28-33.

[5]何哲：《网络时代传统政府生存与转型》，《中国治理评论》2014年第2期。