供给侧结构改革下泰安市养老产业发展研究

李忱

摘 要：山东省泰安市是中东部的三线城市，2000年进入了老龄化状态。在经济发展进入新常态阶段，供给侧结构改革背景下，当前，养老产业中有效供给不足与实际需求旺盛的结构问题日益突出，如何在充分发挥需求侧管理的前提下，适应老年人口消费结构升级的供给要求，提高养老产业供给的灵活性、丰富性和适应性；调整泰安市养老产业的供给结构是泰安市养老产业可持续发展的突破点和契入点。分析了泰安市养老产业的发展现状，剖析了泰安市养老产业发展中的不足，提出了泰安市养老产业可持续发展的对策建议。

关键词：供给侧结构改革；泰安市；养老产业；发展

1 引言

现阶段，我国经济发展进入了稳定、平缓的发展时期，供给侧结构改革是现阶段的主要任务，供给侧结构性改革的目的是经济结构的调整，实现要素的最优配置，达到经济增长质量、数量的有效提升。

根据国家统计数据表明：我们社会的人口老龄化已进入快速发展时期，截至2017年底，有超过2.3亿的60岁以上的退休人口，占总人口的比重已经达到16.7%。根据预测，到2050年中国65岁以上的老年人要达到4.83亿，占总人口的34.1%。在我国老龄化日益严峻的今天，2000年山东省泰安市也进入了老龄化，按照泰安市的老年人口占市总人口的比重来看，养老的形势非常迫切。

李克强总理在2016 年的政府工作报告中指出：“深挖国内需求潜力，开拓发展更大空间”；“适应消费升级趋势，破除政策障碍，优化消费环境，维护消费者权益。支持发展养老、健康、家政、教育培训、文化体育等服务消费。”中共第十九大报告中提出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”的要求；十九大报告还提出，必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板。当前，养老产业中有效供给不足与实际需求旺盛的结构问题日益突出，如何在充分发挥需求侧管理的前提下，适应老年人口消费结构升级的供给要求，提高养老产业供给的灵活性、丰富性和适应性；提升养老产业有效供给能力成为实现泰安市养老产业健康、快速、可持续发展的突破点和契入点。

2 泰安市养老产业发展现状

“养老产业”就是为老年人提供商品和服务；满足他们生活和文化需求；提升生活质量的所有产业的总称，养老产业涵盖了第一产业、第二产业和第三产业，是属于朝阳产业。养老产业是一个系统工程，它的涵盖面非常广泛，包括七个方面：（1）老年疗养，包括：老年康复医疗，保健医疗，养生保健等；（2）老年用品，包括代步车、老年手机、助听器等；（3）老年服务，包括生活料理、养老保险和心理辅导等；（4）养老房地产，包括老年公寓和老年社区等；（5）老年人文化，包括老年大学和精神文化生活等；（6）旅游养老，包括老年人旅游等；（7）老年人餐饮。

养老产业涵盖内容丰富，涉及行业范围多，对围绕着养老产业的其它行业具有明显的带动效应。总而言之，养老产业明显会带动老年人医疗保健、老年人医疗护理、老年人托管托养、老年人家政服务、老年房地产，养老信息化服务，老年大学、养老旅游，老年休闲娱乐、老年人金融咨询等养老产业的大发展。

2.1 泰安市老龄人口现状

山东省泰安市辖6个县市区和泰安高新区、泰山风景名胜区、泰安旅游经济开发区，总人口565万人，中心城区人口94.88万人。2015年常住人口、户籍人口城镇化率分别达到57.04%和48.91%。根据泰安市人口占比的结构来看，粗略估计，全市61岁以上人口达到87万人，占全市總总人口的15%。自2001年以来，山东省泰安市老年人口平均每年增加3万人，年平均增长率为5%，高于总人口平均增长率5个百分点，由此可见，泰安市人口老化形势不容乐观。

泰安市的老龄人口主要有如下特征：一是老龄化速度加快。据估计，到2020年，山东省泰安市61岁以上老年人口总量将达到114.万人，年均增长达到4万人。以泰安市目前的老龄化速度预测再过十年老年人口将达到143万人。二是显著的城区与乡村老龄人口倒置。从社会发展的历程来看，一般城市老龄人口要高于农村，但是结合山东省泰安市的具体情况来看，农村的老龄化水平高于城镇。比较合理的解释是城镇化和工业化的加快建设导致大量农村青年户口迁出城镇，农村空巢老人空前增多。粗略的估算到2041年泰安市会出现老年人口城乡倒置的状况；到2050年后，泰安市城镇老年人口增长率超过农村，三是抚养老年人的比率迅速上升。据推算，山东省泰安市2015年老年抚养比为27.%，平均4个劳动适龄人口要抚养1个老年人，比2011年提高7%。再过十年这个比率将达到32%，照此速度发展那么到2050年将达到53%。五是老龄化的加剧导致劳动力供给总量下滑，劳动力供给侧结构失衡。从表1中的数据可以计算出，2010年泰安市有劳动适龄人口383万人，十年后，这个数字将达到361万人，下降了22万人。劳动力供给侧结构的失衡和适龄劳动力的减少必将会对经济发展带来不利的影响。

适龄劳动人口锐减，老年人口激增势必会给全社会带来深刻影响。山东省泰安市在社会保障机制并不十分完善的情况下面临人口老龄化的诸多问题如何有效应对并妥善解决必将对山东省泰安市经济社会的发展带来深刻的影响。

2.2 泰安市的养老产业发展现状

当前，山东省泰安市有三种养老模式：机构养老、社区养老和居家养老。居家养老是政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。“社区养老”是以家庭养老为主，社区机构养老为辅，在为居家老人照料服务方面，又以上门服务为主，托老所服务为辅的整合社会各方力量的养老模式，社区养老的特点在于：让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。机构养老是指为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务的机构。它可以是独立的法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构。

泰安市的养老产业已有二十年的发展历程，已初具规模，主要体现在如下现几个方面：

一是产业发展政策初成体系。面对老龄化进程逐年加快的严峻形势，泰安市委、市政府审时度势，科学决策，及时把社会养老服务体系建设列入重要议事日程，按照《国务院关于加快发展养老服务业的意见》和鲁正办字〔2016〕22号文的精神，结合泰安市的实际情况，先后制订了《泰安市养老服务业转型升级实施方案》、《社会养老服务体系建设规划（2012-2015）》和《关于加快社会养老服务体系建设的意见》，明确了养老服务业转型升级的发展目标，分为了2017年底达到的短期目标和2020年底达到的长期目标。制定了在转型升级工作中，突出建设老年人用品品牌、大力发展机构养老尤其是医养型结合养老产业、养老产业的机构运营机制创新、统筹城乡协调发展、加强养老人才培养等五个方面的重点工作。为保障养老服务业转型升级顺利实施，制定了加大财政扶持力度，提升了养老服务业相关补助标准。强化了规划的约束，推动养老设施合理布局。加强了土地供应，计划内养老设施用地应保尽保。创新投融资方式，解决养老服务资金难问题。

泰安市又相继出台了推进社会养老服务体系建设的优惠政策，启动了一大批城镇、乡村养老服务建设项目，营造了支持养老服务业快速发展的浓厚氛围和宽松环境。

二是初步建成养老产业服务体系。到2017年底山东省泰安市共有政府和社会力量成立的养老机构共100个，有养老服务床位1.8万张，平均每千名老年人拥有床位不到20张。而发达国家平均每千名老人占有养老床位数65张。在老年人的老年用品、康复护理、生活照料、精神慰藉等服务的需求不能有效满足，其发展相对缓慢，在不断增长的老年人口中不能自理的老人和半自理老人占了一定比例，比如，有专家估计，到2030年这部分人将达到14万。那么面临的压力会更大。一直以来山东省泰安市把养老服务作为社会管理的重要内容，在发展养老服务事业和产业中充分发挥了其主导地位，具体做法是：根据泰安市的实际状况，以“政府倡导、市场助力”为理念，整合社会资源，建立了“以居家养老位基础，社区率服务为依托，机构养老为补充，社会各界广泛参与”的养老产业体系，完善了“打造一个平台、创新三级联动、助推四方协同”的养老产业新模式。坚持了“四个结合：平台建设与培育社会组织相结合、与政府购买服务相结合、与撬动社会资源相结合、与弘扬慈善文化相结合”，逐步实现现养老特定人群向社会公众拓展，社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”转变。

三是短缺的老年服务项目、活动场所设施、用品市场。人口老龄化对产业结构的精准化服务能力提出挑战。老龄化社会中的消费需求结构发生了改变：未成年人口的消费需求逐渐下降，老年人口的消费需求不断增加。针对老年人需求的服务与产品如老年娱乐、老年消费品、老年旅游等等老年人消费需要会逐步上升。那么将来从事研究开发养老产业的社会资源会越来越多，这些变化将会促进供给侧产业结构的改变。

四是公共设施建设、精神文化生活、社会服务与老龄化不同步，严重滞后。养老产业涉及到方方面面，诸如社会保障、医疗保障、公共服务设施、养老服务照料等等的需求和建设会提出更高标准要求。另外，老年人的精神文化生活也会随着社会经济的发展同步提出更高要求；凡此种种，泰安市在养老保障上要应对老年人日益增长的养老需求，不断完善养老产业结构，加快产业结构调整，为老年人提供更加丰富的文化产品和更好的精神生活服务水平；加快泰安市养老产业的进程，尽最大可能地满足泰安市城乡老龄人口的养老需求。

3 泰安市养老产业发展过程中存在的不足

泰安市养老产业化的时间不长，养老产业属于一个新的业态，在发展过程中仍存在一些不足。主要表现在以下几个方面：

一是养老产业政策仍未形成合力，产业整合度不高。众所周知，养老产业是一个系统工程，它涵盖了医疗保健和护理、托管托养、养老地产、老年教育、养老信息服务、旅游养老、老年人产品、老年金融咨询等产业，把这些产业有效地整合起来发展成完整的养老产业链。目前泰安市的养老产业刚刚起步，困难重重，问题多多，虽然泰安市政府出台了相关的养老政策、法规和意见，但是面对着日益壮大的养老群体，对养老服务业发展的重要性、紧迫性认识尚不到位，这些应对之策缺乏宏观的视野和统筹规划一盘棋的思路，而针对养老产业发展的政策、法规和标准规范不系统、不规范和不连贯，在整个养老产业中有的产业一枝独秀，有的产业自立山头，有的产业是空白，有的产业偏离了轨道，如一盘散沙，没有形成产业合力，构不成一条完整的养老产业链。

二是养老产业政府依赖性大，而市场作用微弱。山东省泰安市的养老产业市场的需求总量比较大、增长很快，与此相对比的是泰安市养老产业发展的相对滞后和缺乏有效供给的矛盾。这是由政府定位不明确和市场没有发挥应有的作用造成，因为“未富先老、未备先老”提前到来，政府和社会各方面准备有效应对不充分和不足。

就发展进程而言，养老服务经历了福利化、社会化、市场化三个阶段，泰安市政府在养老的福利化方面做得比较到位，而泰安市养老产业市场化方面相对薄弱，这与政府在养老问题上定位不明确和只有少量社会力量参与养老产业有很大关系。

三是养老产业人才缺乏。与养老产业的火热现状形成鲜明对比的是，养老专业人才短缺、人才易流失的窘境日益凸显。护理人才、管理人才的严重短缺已经影响到了整个养老产业的发展。由于护理工作的特殊性，护理人员90%来自于农村，他们的服务意识较差；教育水平较低；专业知识技能缺乏；福利待遇和社会地位也低，因此，护理人员流动性很大，无法提供优质的服务。而具有护理和照护资格的营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业服务人员更是紧缺。有数据称，目前国内经过培训、拿到证书、有专业技能的只有2万人，缺口达近千万；泰安市持证上岗的护理人员更是少之又少。

四是养老产业竞争力弱且发展不均衡。由于养老产业的特殊性，泰安市只有少量民营企业从事养老产业，相对企业的行业来说，泰安市养老产业的市场竞争力薄弱，而且城乡之间发展极不均衡。首先是泰安市养老产业市场需求规模存在地区间发展不平衡现象，从泰安市所辖的泰山区、岱岳区、新泰市、肥城市、宁阳县、东平县等6个县市区情况来看，泰山区和岱岳区等城区领先于其它县、鄉，而四个县级市和乡村的养老产业发展缓慢，老年市场的消费需要不强烈、不明显，因此，泰安市四个县级市和乡村的养老产业没有支撑的基础。其次是市、县、郊区乡村之间的资源分布不平衡。较为完善的医疗、卫生、养老机构、公共设施大部分都集中在市区，应对养老的能力高于县乡镇。随着农村大量青壮劳力纷纷外出打工，留守老人日益增多，县乡镇的养老问题凸显，而投入相对不足，养老服务业发展跟不上形势。

4 山东省泰安市养老产业可持续发展的对策建议

养老资源是政府、社会、家庭、个人共同构建的一种公共和私人的混合资源。要使泰安市的养老产业可持续发展，就必须整合缺乏规范、碎片化的养老资源，齐聚养老产业中政府、社会、家庭和个人的力量。

4.1 发挥泰安市政府在养老产业中的宏观引导作用

泰安市政府不仅要提供资源、制定政策、建立规范、监督服务等主要职能；还要继续深化改革、逐步转变政府职能，让市场发挥资源配置的应有的主体作用，激发市场主体活力，让民营企业、社会机构等社会力量积极参与到养老产业中来，促进泰安市养老产业的可持续发展。

第一，宏观调控。转变政府职能、引导养老服务业向养老产业转变；转变思想观念，把城城镇“三无”和农村“五保”老人等全部纳入养老统筹范；转变运营机制，盈利与非盈利的养老机构等多种形式并存的养老产业模式。养老服务形式可以多种多样。第二，建立新型养老模式。泰安市财政资金牵头，由泰安市政府、泰安市银行、有意愿的企业三方出资建立保障养老基金，遵循市场运行规律，借助互联网平台搜集并完善全市养老的信息，建立信息化平台，根据城镇和乡村老人特点，有针对性地建立“市、街道、社区”的“三级”居家养老、旅游养老、医养结合型养老、房地产养老、民营企业参股养老等多种模式的养老产业。第三，打造一支技术精湛的养老产业人才队伍。积极斡旋驻泰各高校和职业技能学校，协商订单式培养养老管理、营养配餐师、医疗保健医师、心理咨询师等各类养老专业人才。引导并扶持各类培训机构定期培训养老护理人员。四是拓展市场。泰安市政府要在公建民营、民办公助、项目委托、购买服务等方面出台一系列文件政策加以扶持，建立居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老产业链市场，规划引导形成多种所有制并存、多元化的养老产业集群。

4.2 整合社会资源，积极发挥社会力量参与养老产业的作用

鉴于目前的我国经济社会和文化特点，泰安市的养老产业的可持续发展的思路是：以政府主导为主，发动社会力量广泛参与是符合的养老产业可持续发展之路。第一，养老产业的发展离不开整合、吸纳社会资源。要出台一系列有关养老税收、投资、融资和创业等的优惠政策，政府逐步退出市场，全面放开养老产业市场，吸引社会力量进入养老产业，鼓励并出台政策吸引民间资本参与到养老产业中来，整合市场各类资源配置，逐步让民间资本成为发展泰安市养老产业的主力。第二，出台和养老有关的土地与金融政策。这些政策的出台会大力帮助养老产业的发展。在探索老年人住房抵押养老保险等金融机构创新金融产品和服务方式上提供政策保障。要不断完善社区养老设施，泰安市政府可以适当出资购买一部分，还可以鼓励并减免社会力量购买设施的优惠费用。

4.3 多种举措并举，大力培养各类养老专业人才

泰安市政府要出台政策鼓励并扶持各级培训机构培训对从业人员进行正规化、规范化的培训；充分利用国内高校的师资力量和教育资源，采用订单式培养、短期培训、函授、脱产培训等多种方式大力培养养老管理、营养配餐师、医疗保健医师、心理咨询师等各类养老专业人才和技能人才，不断完善和提升养老服务与管理水平。

4.4 建立形式多样的养老模式，适应和满足城区、乡镇各类养老人员的需求

泰安市城区的老年人收入较高，对于精神文化生活的需求相对也高，因此，这部分人的养老以机构养老和居家养老为主。那么这两种养老方式是既是独立的又是不可分割的。社区养老吸收了家庭养老和社会养老方式的优点和可操作性，把家庭养老和机构养老的最佳结合点集中在社区，是针对中国社会转型期在21世纪上半叶所面临的巨大老龄化问题所提出的一种新型养老方式。

社区居家养老模式本质上是家庭养老模式的扩展和延伸，针对老年人喜欢不脱离家庭和熟悉环境的特点，通过政府扶持、社会参与、市场运作，可以大力推行这一模式借助互联网技术，逐步建立以家庭养老为核心，社区服务为依托，创立日间照护中心，专业化服务为依靠，在提供生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等方面为居家老人提供服务。

结合泰安市农村老人“不愿离家、收入不高、无人照料、就医困难”的诉求，除了建立农村幸福养老院照顾鳏寡孤独老人外，还可以推行农村互助式养老模式，它具有投资低、费用低、不离家、乐趣多的优点，是农村变相的社区照料表现形式。这种养老模式也为养老服务企业进入农村社区提供了路径和空间。极大地缓解了农村老年人在物质和精神上面临的养老处境。

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