轨道交通站点周边配套枢纽综合开发的思考

吴明松

上海城市交通设计院有限公司

1 鼓励枢纽综合开发有关政策分析

国务院层面：2012年12月，国务院下发《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（简称64号文），64号文中明确提出，城市规划中要优先保障公共交通设施用地，对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，可按照市场化原则进行综合开发[1]。另外，文件中还提出对现有公交设施用地，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体开发，但对于交通用地综合开发的收益需用于公交基础设施建设、弥补公交运营亏损等，也就是要做到“专款专用”。

住建部层面：2015年12月，在国务院64号文下发三年之后，在全国轨道交通快速发展背景下，住建部印发了《城市轨道沿线地区规划设计导则》（以下简称导则），导则中特别提出轨道站点周边提倡用地功能的混合开发，控制单一功能的大面积土地使用，保持街区活力[2]，同时导则中还提出要倡导轨道交通上盖开发。导则的出台意味着从未来的城市用地规划角度，需要更加注重和引导轨道交通站点周边用地的综合性、一体化开发，转变原有单一功能的理念，而对于轨道站点配套的枢纽同样适用综合开发理念。

上海市层面：2016年10月，上海市政府办公厅转发了市发改委、市规划国土资源局《关于推进本市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（简称79号文）的通知。这是上海市在2014年出台有关轨道交通场站及周边土地开发利用试行实施意见的基础上，结合上海轨道交通与城市土地存量发展的形势，正式修订出台的有关本市轨道交通场站及其它公交设施综合开发的市级层面政策。上海的79号文明确提出了要按照市场化、集约化的思路，建立符合上海发展实际的轨道交通场站/公交场站及周边土地综合开发利用模式[3]，建立土地开发收益反哺轨道交通建设运营的发展机制。该文件对于上海新一轮轨道交通建设过程中站点周边土地开发、配套枢纽建设等明确了方向。

从国务院的64号文，再到上海的79号文，历经五年时间，上海这座远期规划轨道交通网络总规模达3 000 km（指上海新一轮规划的“3个1 000 km”轨道网络）的超大城市，在轨道交通建设进程中，从政策出台到规划落地，从单一功能到综合开发，上海在不断摸索并实践可持续发展的途径。未来，随着政策的完善和理念的转变，枢纽综合开发作为轨道交通配套的核心内容，必须要探寻出一条适合上海交通特征、满足土地集约发展的道路。

2 轨道站点配套枢纽综合开发案例

从目前上海已建成的轨道交通站点配套枢纽来看，利用交通用地进行一体化设计与综合开发的实际案例不多，多数是交通功能“打包”在出让地块内进行“代建”，并非真正意义的以枢纽主体功能的综合开发或上盖开发。本文结合上海目前已建成的轨道配套枢纽开发类型，列举了上海的芦恒路枢纽和静安寺枢纽，探讨和分析两种不同模式下枢纽的开发理念。

2.1 案例一：芦恒路综合交通枢纽

该枢纽（见图1）作为上海三林大型居住区重要的外围交通配套设施，当时连续两年列入市重大工程建设范围。该枢纽是结合轨道交通8号线芦恒路站，以枢纽为主体进行的商业综合开发的综合性交通枢纽。该枢纽不仅可以与轨道交通8号线车站依托地下通道便捷换乘，还设置了公交枢纽，具备P+R停车、非机动车、出租汽车等各类交通功能，并设置了交通物业管理与调度设施，依托枢纽与轨道打造区域交通与商业中心。

芦恒路交通枢纽的建设开发是上海轨道站点配套交通枢纽的一次重要尝试，其建设早于上海79号文件的出台，在交通功能上有提升，更在土地混合利用和分工功能利用上有创新。枢纽秉承公共服务设施和交通功能相结合的理念，兼顾经济效益和社会效益，将交通枢纽功能放在首位，通过立体开发，融合交通换乘、商业配套等多种功能于一体，探索了枢纽综合开发的全新模式，对上海后续的交通枢纽开发建立了很好的先导作用。

图1 芦恒路综合交通枢纽

芦恒路交通枢纽在规划层面的用地性质、业态布局、用地指标、开发模式、建设主体等一系列层面均有可以借鉴的方面，比如投资建设的主体仍要立足枢纽交通功能的“初衷”，通过一定的综合开发所获收益可以反哺今后场站的运营维护，寻求投资建设与收益的平衡点。芦恒路枢纽的开发模式仅仅是诸多形式中的一种，对于枢纽与办公、枢纽与经适房等等也都可以根据区域发展和规划建设的需要进行多向尝试。

2.2 案例二：静安寺公交枢纽

该枢纽（见图2）是上海世博会前建成投用的世博配套枢纽之一。该枢纽位于市中心核心地区——静安寺区域，枢纽的主要功能是配套轨道交通2号线和7号线的静安寺站，另外该枢纽所处的是市级商业中心，大量的人流在此集聚、周转，其建设与配套至关重要。该枢纽在设计理念上考虑的是将公交枢纽（容纳3～4条始发线）与地铁换乘、商业开发进行一体化考虑。

静安寺公交枢纽虽然并非交通用地主导的综合开发，但其确是轨道交通站点上盖大型商业与配套枢纽整体建设的典型案例，特别是其交通换乘理念、客流的引导与转换设计可以看作是轨道—商业—枢纽的典范。也就是说我们对于今后的交通设施用地布局与规划、商办或其他性质用地的使用规划中可以有所改变，公交为了更好与轨道交通等实现便捷换乘，在轨道交通站点周边或者上盖开发的物业中应考虑此类公交设施空间的预留与结合。

对于轨道交通站点周边用地来说其价值很高，同样客流也很集聚，如果单纯的商业或其他性质用地单一规划建设，未来的客流疏解或者换乘将会成为轨道与商业的瓶颈。目前上海市中心很多大型商圈或者轨道商业中心都缺少站点周边公交或者衔接交通设施的一体化规划与设计，导致轨道交通换乘交通方式不便或者是商业体的客流集散不顺畅，因此，这些也都值得反思。

本文列举上述两类案例主要是想表明：轨道交通站点周边配套交通枢纽的综合开发可以分为两种模式，一种是交通枢纽用地考虑与其他商业开发混合，通过“分层”土地的招拍挂提高土地价值，获取土地经济收益反哺枢纽的建设运营；另一种模式则是注重轨道交通站点的换乘配套，特别是大量的通勤交通与商业人流汇聚的轨道站点，多种交通换乘配套和一体化设计尤为重要，在这类站点周边用地布局上要考虑交通功能的预留和融入。

3 推进上海轨道配套枢纽综合开发的几点思考

通过解读分析目前国家与上海出台的鼓励公共交通设施建设的相关政策和文件，总结上海已建成枢纽综合开发的经验与教训，结合上海城市特点和发展态势，本文从推进上海轨道配套枢纽综合开发方面提出几点设想和建议。

图2 静安寺交通枢纽及公交—轨道—商业一体化换乘通道

（1）抓住上海新一轮总规机遇，让枢纽综合开发“落地生根、遍地开花”。2017年12月15日，国务院以国函〔2017〕147号正式批复上海2017—2035总体规划，新一轮总规在用地方面提出了具体要求，上海未来的城市发展中要严格控制城市规模，要坚持规划建设用地总规模负增长。按照规划，上海建设用地总规模不超过3 200 km2，未来是要坚持节约和集约利用土地，合理开发利用城市地下空间资源，提高土地利用效率[4]。本文认为，新一轮总规的批复使得轨道配套交通枢纽综合开发真正迎来了“春天”，要抓住这一机遇，在新一轮轨道交通规划与建设前期，强调和落实轨道配套枢纽综合开发的模式，试行出台轨道交通配套枢纽/公交场站等综合开发的指导意见和实施方案，通过各类政策文件的细化与进一步明确，来推动枢纽综合开发大发展。

（2）借助上海首批国家公交都市的平台，让枢纽综合开发成为上海公交发展的新“名片”。2017年12月1日，上海获得交通运输部授予的“国家公交都市建设示范城市”称号，与南京一同成为首批获得该称号的两个城市。创建“公交都市”是实现城市与城市交通可持续发展的重要途径，上海在城市综合交通体系建设中始终将公共交通作为一项关系全局的重点战略，将优先发展公共交通作为解决城市交通问题的唯一出路[5]。首批“国家公交都市”的成功申报为上海更好提升公共交通服务水平、加快公共交通精细化发展搭建了很好的平台，上海轨道交通、地面公交线网已经“四通八达”，但作为网络“中枢”的枢纽仍有较大发展空间。上海综合交通体系建设和公共交通系统管理未来更要发扬“绣花”精神、注重精细管理，同样对于枢纽的综合开发也可以借助“国家公交都市”的平台追求新的发展、注重精细化规划建设，成为上海公交都市的新“名片”。

（3）加快规划理念转变，坚持走枢纽综合开发道路不动摇，让城市公共交通始终有“温度”。紧紧围绕上海新一轮总规提出的“卓越的全球城市”发展目标，加快转变公共交通与枢纽场站规划建设的传统思路，依托于上海远景规划的“3个1 000 km”轨道交通系统，轨道交通站点配套枢纽的规划落实与综合开发，在规划上、层面上理念要有突破、有创新，要系统性考虑枢纽的功能定位、枢纽的开发模式、土地的价值利用等问题，通过枢纽综合开发，既提高枢纽集约模式下的功能性，同时还可以优化城市公共设施布局、提升公共交通服务品质，通过提升“枢纽型、功能性、综合化”的体系，让市民始终能够感受城市公共交通的“温度”。

（4）探索与实践相结合，尽快出台鼓励枢纽综合开发的有关办法和指导意见。上海芦恒路枢纽的综合开发、上海轨道交通吴中路车辆段上盖开发等等都是上海轨道交通配套枢纽/场站的综合开发实际案例，这些实践为上海积累了很多经验也尝到了交通场站综合开发的“甜头”。按照现行的地方政策，在目前枢纽综合开发所遇到的瓶颈当中，关键问题是枢纽综合开发地块中有关无偿划拨（交通枢纽部分）与有偿出让（商业开发部分）如何界定开发的方式，包括土地出让方式、开发主体、两者的衔接与开发时序等等，通过完善和出台有关政策保障措施，明确枢纽综合开发的办法和意见（包括容积率、出让方式、资金、主体等），指导枢纽综合开发。本文建议在上海2016年出台的79号文基础上，针对交通枢纽场站自身的用地特征、交通需求等出台专门的有关枢纽综合开发指导性文件，从规划、土地、出让、资金、建设主体等各个方面明确更加可操作的“游戏规则”。

（5）整合既有交通基础设施建设资源，进一步明确轨道配套枢纽综合开发建设主体。从目前来看，轨道交通的建设主体为上海申通地铁股份有限公司（以下简称申通），其建设内容以轨道自身为主，申通在轨道交通建设方面拥有丰富的经验，而轨道交通站点配套的常规枢纽（单一功能为主）多为市交投公司或者各区县政府国资所属的城投或交通建设公司，对于这些开发主体，其核心的职责就是负责交通枢纽或交通场站设施的开发建设与运营维护，而对于轨道交通配套的枢纽综合开发实际是需要整合轨道、枢纽以及综合开发业态三大部分功能，这对整个枢纽综合体的建设专业性要求很高。因此，需要专门成立或者整合资源明确一家轨道配套枢纽综合开发的建设主体，一方面突出枢纽的交通功能，另一方面协调与整合各建设主体，鼓励该主体具有优先获得枢纽综合开发的主导权。对于枢纽综合开发的商业价值收益可参照“公交专项资金”模式用于枢纽交通的运营管理与维护，填补枢纽建设运营资金缺口。

（6）开辟枢纽综合开发审批“专用通道”，简化既有流程、开辟绿色通道，便于枢纽综合开发顺利推进。从目前的枢纽建设审批流程来看，常规枢纽项目开发前期的审批流程较为繁琐，按照常规的建设项目进行报批周期很长，这些复杂的流程制约了枢纽综合开发的进展。建议政府部门对于枢纽这类公益性项目应享有政策上的倾斜，通过建立绿色通道来鼓励枢纽的综合开发与建设，体现公交优先。对于流程简化和审批建议由市政府牵头，建立枢纽综合开发规划建设协调小组，整合市发改委、市规划国土资源局、市建管委、市交通委以及市财政局等各个部门，对项目立项、规划与建设审批等各流程建立“一事一议”机制，开辟专门的审批窗口或者通道，同一阶段采用“并联审批”的模式，去除枢纽审批障碍，提高审批效率，缩短枢纽建设的前期审批时间，从而更加有力地推进枢纽综合开发建设。

4 结束语

轨道交通配套枢纽的综合开发是为了能够更好发挥轨道交通主体功能、增强多种交通方式便捷换乘和提高枢纽周边土地的价值，枢纽的综合开发同时也是在新的城市发展进程和土地资源紧张形势下的必然趋势。2017年，上海新一轮城市总体规划正式获批，未来上海这座城市的目标愿景、功能定位、发展方向已经确定，城市交通的发展也要紧跟步伐、转变思路。公交是缓解上海交通矛盾的唯一选择，本文认为未来几年当中，为了遵循“底线约束、内涵发展、弹性适应”的城市发展新模式[6]，上海可以以轨道交通配套枢纽的综合开发为切入点和突破口，积极探索超大城市交通基础设施睿智发展、紧凑集约的转型路径，在实践中摸索出一套可复制、可推广的枢纽综合开发成功经验。

[1]国务院. 国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见[R]. 北京: 中华人民共和国国务院，2012.

[2]住建部. 城市轨道沿线地区规划设计导则[R].北京: 中华人民共和国住房和城乡建设部，2015.

[3]上海市人民政府办公厅. 关于推进本市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见[R]. 上海：上海市人民政府办公厅，2016.

[4]国务院. 国务院关于上海市城市总体规划的批复[R]. 北京：中华人民共和国国务院，2017.

[5]上海市交通委员会. 上海获首批“国家公交都市建设示范城市”称号[EB/OL].(2017-12-05) http://www.jt.sh.cn/jtw/xwzx/n218/u1ai54457.html.

[6]上海市规划和国土资源管理局. 上海市城市总体规划（2017—2035）公众读本[R]. 上海: 上海市规划和国土资源管理局，2017.