PPP模式在地方政府债务治理中的作用研究

梅正午 肖慧 徐康然

摘 要：PPP模式作为供给侧改革的重要手段，在地方政府债务治理中的作用不仅仅是融资，更重要的是通过提高公共产品的供给效率和质量，从而控制地方政府债务的扩张。以“公共产品供给效率”为视角，分析地方政府债务的成因、PPP模式在地方政府债务治理中的作用，从而更好的利用PPP化解地方政府债务。

关键词：PPP；地方政府债务；公共产品供给效率

消费上的非竞争和受益上的非排他是公共产品的两大特性。公共产品自身的排他性使得追求自身利益最大化的市场生产者往往缺乏提供公共产品的动力，鉴于公共产品是为了满足绝大多数公众的公共需求，为此政府必须通过公共财政机制来实现公共产品的供给。美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托从“经济发展阶段”出发，认为政府的公共支出规模是不断扩张的，而随着政府公共支出规模的不断扩大，出现了政府的失灵，政府的“缺位”、“越位”、“职能错位”也相继出现，政府提供公共产品的职能出现了供给质量不高、供需不匹配等供给效率低下问题。公共产品供给效率的低下会导致政府的投入与产出不相符，甚至引发资源的浪费，这是引发地方政府债务的重要原因。PPP模式作为提高公共产品供给效率的一种手段得到了国家的大力支持。PPP模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中指出，加快建立规范的地方政府举债融资机制，推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）。为此，PPP模式可作为治理地方政府债务的一种有效手段。

1 问题的提出

我国地方政府负有偿还责任的举债历史可以追溯至1979年。1998年和2008年金融危机爆发后，地方政府债务规模迅速增加。据国家审计署公布的数据，1998年地方政府性债务余额比上年增长48.20%，而2009年地方政府债务余额的增长率高达61.92%。据中国证券网报道，2016年末中国地方政府债务余额15.3万亿元。地方政府债务的不断扩张引起了社会各界的重视，为了控制地方政府债务的过快增长，需要明确地方政府债务的成因。

地方政府债务的成因是多方面的。现有财政分权的体制不合理以及地方政府的过度投资，是地方政府债务形成的根本原因。刘尚希等（2002）则从非体制因素出发，指出我国的市场体系并不发达，许多发达国家可以通过市场机制解决的事务，在中国必须由各级政府承担，在财力不足、融资渠道不畅通的情况下，地方政府只有变相的融资，从而导致或有债务的形成。经济体制转轨的制度成本、地方官员考核机制的扭曲、积极的财政政策和宽松的货币政策、预算软约束也被用来解释地方政府债务的形成。此外，邱琳（2011）从公共选择的视角出发，分析了地方政府债务的形成。她指出，各地官员在与上级政府及当地居民互动的过程中存在着利己主义的倾向。而在现有制度环境存在缺失的情况下，这种制度缺失会导致地方政府进一步做出不利于委托人及公共利益的行为，从而导致委托方及公共利益的损失。这种损失表现在公共财政方面，就是地方政府债务。梁芷茗（2016）基于信息经济学，从逆向选择视角、道德风险视角研究了地方政府融资平台债务风险的成因。

PPP模式，是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。2014年9月，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理意见》（以下简称意见）提出要加快建立规范的地方政府举债融资机制，地方政府通过发行政府债券方式举债，融资平台公司不得新增政府债务。同时，《意见》提出要推广用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本更多地参与城市基础设施建设。 PPP模式作为化解地方政府债务的一种路径选择被各方给予了厚望。针对PPP模式在地方政府债务治理中作用的研究主要集中在以下几个方面：第一，化解现有的存量债务，抑制新增债务（刘梅，2015；邱峰2015）。张勇（2015）作出了进一步的解释：可以通过TOT模式（移交—经营—转让）将已经建成的基础设施转让给私人部门，政府将转让所得用于化解地方原有地方政府债务。针对新建的基础设施，政府可以采用BOO（建设-经营-转让）、BOO（建设—拥有—经营）等PPP模式，有效的避免地方新增政府债务的发生。第二，社会资本的进入，拓宽了融资渠道，减少了政府的财政支出压力，减轻了地方政府的债务负担。第三，消除财政软约束。这类观点认为，PPP模式下，地方政府和私人部门对于风险的受益完全自担，因此有助于消除财政软约束，规范地方政府债务。第四，利用私人部门的管理优势和技术优势，提高项目的运作效率，从而有助于消化地方政府债务。另外，邹磊等（2015）指出，PPP可将通过融资平台形成的借贷期限较短或融资成本较高的债务，转化为期限较长的政府应付账款或转为项目股權，改善地方政府资产负债表，减少政府存量负债成本，有利于逐步化解地方政府债务风险。

由以上文献可知，就以往地方政府债务成因的研究而言，大部分集中于从财政体制、经济体制转轨的制度成本、考核机制、宏观政策、预算约束等方面，其研究的焦点主要集中于地方政府用于本地建设的财政资金不足所引起，而较少有学者从地方政府供给公共产品的低效出发进行研究。另一方面，关于PPP模式规范地方政府债务中的作用的研究多数集中在减少债务存量、控制新增债务、消除财政软约束等方面，基于PPP提高公共产品供给效率视角进行研究的文献不多。

2 公共产品供给效率视角下政府债务产生的原因

2.1 供给成本的增加

我国的基础设施项目建设中，传统的公共供给模式占据绝对的主导地位（建设——融资——运营），并形成了由中央政府、地方政府、公共企业所组成的行政型垄断体制。政府对于行政权力的垄断性，会导致部分官员滥用手中的权力，谋求自身的私利，导致腐败，扭曲了资源配置。在地方政府举债建设的项目中，由于部分官员的寻租行为，会产生一系列的贪污腐败工程、豆腐渣工程，导致整个项目的成本增加、资源浪费、项目难以取得预期的收益甚至发生亏损，最终导致地方政府债务的扩大。另一方面，政府提供公共物品，需要成立专门的机构、配备专业人员。人力、物力的筹备及相关资源的增加需要一个过程，无疑在提供公共产品之前就已经增加了大量的人力成本、物质资源和时间成本。在面对技术困难、资金庞大的项目时，政府效率意识的缺乏又往往会导致在建设过程中的项目被搁浅，从而增加了机会成本；政府机构层级较多，在生产、管理和执行过程中更多依照的行政命令，灵活性不强，而且庞大的政府机构，在公共物品的供给过程中容易出现多头领导、互相扯皮的现象，又增加了管理成本和时间成本。以上成本的增加，在无形中增加地方政府的债务负担。此外，准公共物品的供给在一定程度上也加大了政府的成本。准公共物品分为公共资源和俱乐部公共物品。其中，公共资源存在一定的“拥挤点”，超出这个“拥挤点”，消费者数量的增加就会导致成本的上升。曾晓安（2014）指出，在地方政府举债提供的公共服务项目中准公益性项目占83.6%，比如市政建设、交通运输设施等。这类准公益性项目具有一定的私人利益特征，如果完全由政府通过举债进行建设，即增加了政府本门的成本，也会导致“公地悲剧”现象的产生。

2.2 供给效率低下

十九大报告中提出，当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。目前地方政府所能提供的公共物品远远不能满足人民日益增长的物质文化需要，一方面表现在公共物品供给质量不高，形式单一，利用率低。以北京市的地铁建设为例，上世纪六七十年代开始建设，到了改革开放新时期，由于地方政府层面追求任期内政绩的短期行为，地面上的交通建设多以交通环线为主，每个任期内都尽可呈现出“看得见”的政绩。事实却证明，一直圈到七环了，此路并不通，并不能解决公交体系避免拥堵的问题，才又回头去加快地铁的建设。另一方面，供非所需。满足消费者需求的公共产品，其供给才是有效率的；与消费者需求偏好不一致的公共产品，供给再多也是无效的。随着现代科技的发展，社会的进步，人民生活水平的提高，公民对于公共物品提出了更加多样化的需求。但是大多地方政府所提供的公共服务与公民的文化需求和精神需求尚且存在一定的差距。农村公共文化产品作为公共产品的一种，在供需方面匹配度并不高。据文化部的相关数据统计显示，自“十二五”起到2013年底，各级财政累计投入近200亿元资金支持免费开放的文化设施。然而，还有不少文化场馆因吸引不到观众而唱起了“空城计”。这从侧面反映出政府公共文化服务的供给在识别群众的需求方面有所欠缺，农民的需求满意度较低。公共产品方面供给的低效，往往会造成资源的浪费，使得政府的投入与回报成负相关关系，无形中会加大地方政府的债务负担。

3 PPP模式提高公共产品供给效率的主要思路

根据国务院法制办发布的《关于基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，基础设施和公共服务领域的政府和社会资本合作，是指政府采用竞争方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权力和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获取合理受益的活动。一个完整的PPP模式运作流程包括5个阶段，分别是项目可研阶段、项目招标阶段、项目建设阶段、项目运营阶段、项目移交阶段。本研究结合项目招投标阶段效率、项目建设阶段、项目运营阶段三个阶段效率的提高来阐释PPP模式如何提高公共产品供给效率。

3.1 项目招投标阶段效率的提高

PPP项目的招投标阶段主要包括两个方面，分别是项目的融资和选择项目的承包商。在项目的融资方面，传统模式下，政府对于在公共产品领域的投资金额数量较大、周期长，加之政府需要额外支付融资的利息。因此项目建设的财政资金可能会出现缺口，从而导致地方政府借债建设并且存在债务累加的风险。通过PPP模式的引入，首先，有利于引进民间资本，吸引社会资金参与供给，并且节省了传统模式下从项目建设到最终公共产品产出的融资利息，政府的付费也可以分期进行付款而非一次性付完，在一定程度上减轻政府当期的财政支出压力，进而缓解地方政府的债务压力。其次，改变了准公益性项目完全由政府投资的局面，私人部门通过向消费者收取费用的方式，可以将准公益性项目的建设成本分担到消费者身上，减少了政府的成本支出。再者，公共部门将运营的权力转入到了私人部门，私人部门为了实现自身的利益必定对这类带有私人性质的准公共服务进行定价和收费。由私人部门来进行定价在一定程度上反映了私人享受公共服务意愿，在成本分担方面可以做到公平、公正。最后，由于私人部门的利益与公共服务项目的利益直接挂钩，私人部门肯定会对于项目进行前期的筛选，选择那些前景好、有开发价值的项目进行承接，更加注重用最少的成本来获得最大化的资源配置，从而提高了项目建设的投融资效率。北京地铁四号线是国内轨道第一个使用PPP模式的项目，传统模式下，如果完全由政府投资，需要约600亿元，引入PPP项目以后，整个项目实际花费只有500亿元，节省了资金近100亿元。在选择项目的承包商时，由于PPP模式引入了市场竞争体制，竞标的企业之间是竞争关系。企业为了提高中标的可能性，必然会十分重视每一次项目建设的质量，最终将有利于缩短项目建设的周期，提高资源用率。政府作为对公共产品生产商的选择者、监督者，作为一个理性的组织，也可以在众多的公共产品提供者汇总选择项目建设水平高、质量有保障的私人部门进行合作，从而提高整个项目的建设效率。此外，面对私人部门的竞争压力，有利于倒逼政府部门提高自身的行为效率。

3.2 項目建设阶段效率的提高

第一，PPP模式下，私人部门为了确保自身的利益不受到损害，会对于政府形成一定监督和制约，有利于避免项目建设过程中的寻租行为，做到项目建设的公开、透明，提高项目的建设效率，避免豆腐渣之类项目的出现。第二，PPP模式下，私人部门会有较高的主动性去建造质量高的基础设施，因为高质量的基础设施可以持续时间长且维修费用较少。第三，PPP模式的最大特点是利益共享、风险共担。风险共担的最优原则强调由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险。一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的，同时由于风险在某一方，同时由于风险在某一方的控制力之内，使其有动力为管理风险而努力。一般而言，政府对于政策、政治、法律风险部分可控，私人部门对建造、运营、技术等风险可控。政府与私人部门分别就自身擅长的领域进行管控，有利于提高整个项目的建设效率。政府与私人部门的专业分工，可使得政府从繁杂的事务中抽身出来，把主要精力在精准识别群众对于公共产品的需求上，提高公共产品的供给效率和质量。

3.3 项目运营阶段效率的提高

在项目的运作阶段可以结合已经建成的基础设施、需要改造或扩建的基础设施以及新建的基础设施分别采用不同的运作模式，从而提高运作效率。对于现有基础设施，政府可以通过租赁、运营等形式与民营企业合作，政府向民营企业发放特许经营权证，交由民营企业进行经营和管理。如果通过 PPP 模式来化解政府在建设过程中所发生的债务，可考虑TOT模式（移交—经营—移交），即将已建成的基础设施转让给私人部门，政府将转让所得化解原有债务，而私营部门在运营期结束再交还给政府。针对新建基础设施，政府可以采用BOT（建设—经营—转让）、BOO（建设—拥有—经营）等 PPP 模式，有效避免政府债务的发生。其次，PPP模式引入了私人部门的先进的管理技术和管理经验，有利于政府学习、借鉴私人部门的管理技术和经验，从而提高整个项目的运营效率。

4 结语

地方政府债务的成因并不在于地方政府用于发展本地建设的财政资金匮乏，刘煜辉（2010）指出，通过4万亿元刺激计划建设性保障住房完成不足30%的例子說明，出现大量的地方政府债务已经不是地方政府的财政收入不够。地方政府债务的形成在很大程度上与地方政府行为的低效率密不可分。晏俊（2016）提出，地方政府的投资项目多是低水平重复建设，政府投融资普遍效率低下，投资受益无法得到有效保障，增加了地方政府债务的数额。

只有提高了公共产品的供给效率，才可以较好的化解地方政府债务，把PPP模式引入到地方政府债务治理中较好的迎合了这一需求。PPP模式作为供给侧结构改革的一个重要组成部分，在化解地方政府债务中所起的主要作用便是通过提高公共产品供给效率来减少项目建设成本、减少资源浪费、提高项目收益，最终有利于化解地方政府债务。PPP模式引入了市场竞争机制，有利于提高项目建设的成本分担效率。其次，私人部门的进入，对于政府部门形成了一定的制约，减少了地方政府的寻租空间，即提高了项目建设的效率，也有利于提高政府的投融资效率。PPP模式引入了市场竞争机制，有利于地方政府选择成本低、质量高、效益好的合作伙伴进行合作，即提高了项目建设效率，也为公众提供了高质量的公共产品和公共服务。最后，由于引进了私人部门的先进技术和管理经验，加之私人部门在很大程度上是为自身经营，提高了整个项目的管理效率，从而提高项目的受益，有利于更好的化解地方政府债务。

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