湖北省科研经费绩效评价研究

颜莉 瞿璐 马荣

摘 要：随着国家大力推进科技进步、科研经费不断投入，科研经费的管理与绩效评价也愈加复杂。在调研了湖北省68家科研机构后发现多数科研机构科研经费绩效评价体系不健全，绩效评价过程中存在诸多问题。借鉴国外先进的科研经费绩效考核经验，针对本省科研院所绩效评价中存在的提问提出了相应的解决建议，建立了一套较为完善的绩效评价指标体系。

关键词：科研機构；科研经费；绩效评价

随着国家日趋重视科技发展，一方面，科研经费投入日益增长，科研机构获取科研经费的渠道越来越多元化。另一方面，创新能力不足仍然是我国科技发展的薄弱环节。科研经费的投入与科技产出不匹配、科技创新成果效率不高、科学研究与经济社会发展相脱节的问题依旧存在。如何有效进行科学的科研项目和经费绩效评价，让科技更好地为国家发展服务成为科研机构、科研管理机构需要考虑的重要问题。

1 湖北省科研机构科研经费绩效评价中存在的问题及原因分析

湖北是教育大省，高校和科研机构较多，通过省内外初步调研，湖北科研院所的绩效评价样本丰富，具有普遍性和代表性，因此本课题组选择了不同类型不同层次的68家高校、科研院所、各类科研课题发布部门作为研究样本，通过调查问卷、访谈等方式进行调研，对回收的调查问卷及访谈进行了归纳整理。

我省近年来在加大绩效激励、科研诚信体系建设、简政放权等方面陆续出台了突破性政策，是实施创新驱动发展战略、建设科技强省的重要举措。但在科研绩效管理方面还有所欠缺，调研分析显示，我省各科研机构尚未形成完善的绩效评价体系，科研经费绩效评价活动存在着一定的非科学化成分。

1.1 湖北省科研机构科研经费绩效评价中存在的问题

1.1.1 科研经费绩效考核目的不清楚

无论是纵向课题还是横向课题，课题经费来自财政资金还是企事业单位自有资金，课题发布或委托部门关注的焦点都是资金安排是否科学合理、资金使用是否规范有效、预期效益是否达到目标、服务职能是否有效的履行、支出责任是否真正落实等方面。但目前，科研院所已有的绩效考核过于简单，从我国国家创新能力提升的迫切要求和科研课题的特点出发，迫切需要根据科研经费的类型建立相应的绩效评价制度，聚焦发展需求，强调问题导向，明确绩效目标，对科研经费的执行过程与执行结果进行绩效评价。

1.1.2 科研经费绩效考核导向不明确

调研中发现89%的科研机构评价指标以学术论文、科研项目、科研经费等量化指标为主，并过度依赖权威期刊评价，定性指标没有或占很小部分。采取量化的绩效评价指标可在一定程度上克服人为主观性和随意性的干扰，然而随着科研评价目的的明确，应由单纯依赖论文和经费数量向以科研质量和解决问题的能力为导向转变。统计结果显示，美国的科研成果转化率高达80%，而中国仅为20%左右。与其他省份相比，湖北省虽然是科技大省，但成果转化率不高，在湖北省内的转化率更加不理想。绩效考核导向不明确会导致对科研成果的转化与应用关注度不够，科研经费使用效率低下，造成科研资源的极大浪费。

1.1.3 科研经费绩效考核分类不科学

作为评价改革的主要目标，分类评价在国家和省里的有关文件中已经提出来，但在科研机构尤其是综合性高校具体落实中不够到位。调研发现，有76%的科研机构设计的评价体系未意识学科差异性，采取统一标准；15%的科研机构意识到学科差异性，但未及时改进修正；只有9%的科研机构意识到了学科差异性并改进。

科研经费绩效评价应充分尊重科学研究的探索性和不确定性，针对平台基地、科研团队、科研项目、科研人员等不同对象，按照基础研究、应用研究、成果转化、技术转移，社会科学研究、自然科学研究等不同类型科研工作特点，制定科学合理、各有侧重的评价标准。

1.1.4 科研经费考核管理平台不完善

目前，科研院所重申报轻结题、重论文轻应用、重项目轻绩效的情况突出。信息在各科研管理部门不透明，容易造成重复申报，科技资源不能得到统筹安排，管理部门功能性分工得不到加强。科学的评估监管和动态调整机制、统一的科研经费考核管理平台有助于提高科研项目在充分提高社会生产力、提升国际竞争力、增强综合国力中的战略支撑作用，有助于评价科研人员的信用，引导科学研究更加聚焦国家目标、遵循科技创新规律、高效配置科技资源、与经济发展紧密结合。

1.1.5 科研经费预算绩效考核不专业

调研结果显示，大部分科研项目预算由项目负责人自行编制，缺少财务人员的帮助和指导，大多较粗糙。财务部门只审核科研项目的预算总额是否在财务合理范围内，对预算的科学性和准确性没有能力审核，造成预算考核与科研成果绩效考核脱节；另一方面，科研项目在执行过程中有很大的不确定性，如果对于经费预算考核过于生硬，容易造成科研人员为了片面追求通过预算考核，不科学地调整课题研究进程或发生不必要的开支。

1.2 湖北省科研经费绩效评价中存在问题的原因分析

1.2.1 科研经费绩效管理意识不够

科研机构绩效管理意识不足，导致科研机构对科研经费绩效评价不够重视，对国家关于科研经费绩效评价的相关政策反应较慢，未及时制定科研经费绩效评价相关政策，从而影响科研机构制定科学的绩效评价指标，使得科研经费使用情况缺乏科学的评估。对科研经费绩效管理的忽视、科研环境及配套规章制度不完善会在一定程度上挫伤科研人员的积极性，也极大地浪费了科研资源。

1.2.2 科研经费绩效管理制度不健全

通过调研，本课题组发现省内科研机构制定的科研经费管理制度无外乎科研经费管理办法、横纵向科研经费管理办法及各种财务制度管理办法等，这类文件只对科研经费的使用和管理提出了大方向的操作指南，具体的实施细则大多是针对财务制度的。调研还发现绝大部分科研机构仅就科研经费的使用制定相应文件，涉及科研经费使用监管和绩效考核的一般是零星分布在不同的规章制度中，难以发现。科研经费绩效管理制度的不健全，直接导致对课题研究的导向作用缺失。

1.2.3 缺乏科学的评估制度和独立的评价机构

目前，因为评价方法、职业规范、外来信息的不确定，管理部门没有重视有针对性的市场培育，缺乏独立的专业性强的第三方评价机构。调研显示现行绩效评价中大都采用量化指标进行同行评议，但缺乏对评价专家的有效监督制约机制，信誉体系、制度规范不健全。要深化管理体制改革、确立评价报告的公信力、有效应用评价结果都需要科学的评估制度和独立的评价机构作为保障。

2 国外科研机构科研经费绩效评价理念的借鉴

国外针对科技经费绩效管理的研究，多集中在科技经费绩效考评方法尤其是研发项目管理的研究。科研项目和经费绩效评价的方法比较丰富，有同行评议法、德尔斐法、360度考核法、回溯和案例评价法、文献计量法、层次分析法（AHP）、数据包络分析法（DEA）、模糊综合评价法、定标比超法、指标体系评价法、经济计量评价法等。这些方法在实践中也在不同类型的经费绩效考核，得到了具体使用。

英国科研绩效评价把科研活动分成许多研究单元。研究单元的界定相对宽广，比如机械、制造工程、航空为一个单元，不同的研究单元构建不同的评价指标体系。要求提交量化材料和质化材料作为绩效评估的支撑材料，由评估组根据科研产出做出判断。美国科研经费的获取渠道主要是政府、工业企业和私人非盈利组织，其中，各级政府的拨款占绝大部分。科研院所通过完善内部控制机制实现内部制衡，做到内部有效监督，并通过政府等出资机构外部监督。主要科技评价方法有：文献计量分析；经济回报率分析；同行评议；案例分析；回顾性分析；指标分析。德国科研机构的经费主要来自各级政府的财政拨款，采取非常严格的预算管理制度，课题负责人根据政府制定的用款额度和标准编制预算，一旦上报的科研项目预算通过政府部门的审批，就必须严格按照预算进行科研活动，科研经费在使用过程中一旦超过预算，主要负责科研经费管理的课题负责人即承担法律责任，科研院所审计部门会定期编制科研项目财务报表，并采取公开透明原则对报表予以公示，接受社会公众的问责和监督。澳大利亚的评价指标分为文献计量和非文献计量两类指标，将科研活动分为人文社会科学、艺术科学、自然科学以及其它科学，评价指标体系针对不同类型的科研活动构建。日本则构建了基础研究和应用研究两套评价指标体系。

整体而言，目前国外科研机构无论经费来源和管理方式有何不同，均非常重视科研绩效评价，并构建了分类绩效评价的体系，评价指标呈现多元化的特点，给我省科研院所很好的借鉴意义。

3 对构建湖北省科研经费绩效评价体系的思考

3.1 建立目標明确和绩效导向的科研经费管理制度

构建科学、开放、长效的科研经费绩效评价体系；遵循公平、公正、透明的评价规则；根据不同类型的科研特点，建立导向明确、激励约束并重的分类评价标准和开放评价方法，通过绩效评价导向，把科研人员的目标追求引导到创新质量和实际贡献上来，围绕科学前沿和现实需求进行科学研究，催生重大成果产出，实现产学研协同创新发展。重点提升四个能力：基础研究和前沿技术研究的原始创新能力、关键共性技术的有效供给能力、支撑高质量创新人才培养的能力、服务国家和区域经济社会发展战略需求的能力。

3.2 绩效评价指标定性与定量相结合

科研机构要发挥科研经费绩效考核的激励导向作用，必须由偏重数量向注重创新质量、突出实际贡献转变，做到定性与定量的有机结合，逐步从数字为王转向数字和质量并行的绩效评价方法。在看重获批科研项目和科研论文的数量，获得科研经费的数额的同时，也要将科研成果转化进展，科研成果转化率，社会经济效益等方面纳入评价范围，努力提高科研成果转化率和科研资源的使用效率。采取定量与定性相结合的绩效评价方法也有利于激发科研工作者的积极性，转变他们的科研观念，不再局限于数字决定一切的评价方法，潜心研究自己感兴趣的课题，提高科研水平。

3.3 绩效评价实行分类考核评价

在制定绩效评价指标和方法时，应针对不同层次和不同学科的科研项目及经费使用特点，以提高科研经费绩效评价的精确度。对于创新性研究成果重点以代表性成果进行评价；对于技术转移、科技服务和科学普及的研究重点以实现的社会经济效益和实际贡献进行评价；对于技术支撑和科技服务实行以服务质量与实际效果为重点的评价；对于创新团队重点以解决重大科技问题能力与合作能力进行整体性评价；对于创新平台或机构（基地）重点以综合绩效和开放共享效果进行评价。基础研究应强调同行评价，尤其是国际同行评价。应用研究和产业化开发应强调市场评价，由用户、市场、专家等第三方参与评价。

3.4 进行科学的预算管理并进行有效绩效评价

科研项目负责人应与科研部门、财务部门相互配合。财务部门可根据国家政策规定，设立科研财务助理或在财务部门中分配人员专门负责协助项目负责人编制科研项目预算，增强所编项目预算的科学性。科研机构在对科研经费进行监管时应将绩效评价应用于科研经费预算管理全过程，由事后评价转为事前预算考核、始终控制监督及事后评价考核相结合的评价办法。

3.5 完善绩效评价制度和科研管理信息化平台

科研管理部门应提高信息化服务水平，完善信息公开制度，推行科研信用管理，形成内外部监管合力。建立绩效评价互联互通全程留痕的信息化管理平台，可以加强信息透明度，建立国家科技报告制度，实现科技资源的累积和共享。在绩效评价中，利用信息化手段，可以建立并共享国内外专家数据库，完善评价答辩、公示、反馈、申诉、举报和回溯评价制度，健全随机、回避的评价专家遴选机制，健全评价专家信誉制度，增强评价专家的社会责任，保证评价工作的独立性、公正性和评价结果的科学性、客观性。

科研机构应建立信息平台，提供科研经费查询、核算、预警、控制、信息推送等服务，实现科研机构、财务及项目负责人之间的信息共享，进行绩效评价时可将同等级或类似的科研项目进行横向对比，以及同一科研人员科研经费使用情况时间轴上的纵向对比，更加全面准确了解科研经费使用情况，及时有效的监督和管理，提升科研经费绩效评价水平。

4 湖北省科研经费绩效评价体系设计

根据调研结果的分析，针对湖北省科研院所的特点，本文设计了科研经费绩效评价指标。

4.1 定性指标的设计

定性分析是对科研机构科研经费绩效评价中“质”的评价，定性指标一般应主要包括以下几个方面：社会经济效益，即科研项目的研究成果对社会进步和经济发展产生的推动作用和贡献；学术意义及学科贡献度，即该项目的研究对所处领域学术研究的推动及对学科的贡献程度；创新性，即研究该项目对项目所在领域、学科和专业上的原始创新和突破；应用前景及成果推广，即科研成果的转化条件是否完备、科研成果能否适用于经济社会需要以及是否能进一步推广使用；后续发展能力，即科研项目可在结题的基础上进行后续研究的可能性和可发展性；解决国家重大需求的实效等。绩效评价时应该根据不同学科、不同层次、不同类别的科研项目，分别制定各自适用的具体指标。

4.2 定量指标的设计

定量分析指标包括科研投入、科研产出和科研管理。只有将这些指标都纳入考核范围，才能使科研机构科研经费绩效评价指标体系更加科学合理。

科研投入主要是科研资源的投入，包括科研人员、科研经费、科研项目及科研平台的支持，其中科研经费是主要投入要素。科研经费的使用效率最終通过科研产出及科研成果带来的社会经济效益来体现，主要指标有科研成果转化率、科研项目结题率科及研成果获奖率等。科研管理是对科研项目及科研经费进行综合管理，主要是对科研机构经费使用情况的监督与管理，主要包括科研机构制定的科研经费及科研项目管理规章制度、科研经费使用效率、经费支出与预算一致性、剩余科研经费结余率等。

结合以上分析，本文构建了绩效评价指标体系如表1所示。

5 结论

湖北省科研机构在国家大力发展科研的大环境下，应着力改进科研经费绩效评价工作中遇到的种种问题，尽快完善绩效评价指标体系，开展以绩效评价为主的科研经费管理，提高科研成果转化率和科研经费使用效率，保障科研成果及产出质量。只有这样，才能充分发挥湖北科教大省的作用，为科研事业的长远发展保驾护航。

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