我国政策议程设置中的利益集团分析

姚佳

摘 要：政策议程在公共政策中扮演重要角色，政策议程的设置对于社会问题能否纳入政府议事日程起着决定性作用，因此必须规范政策议程设置，提高公共政策质量。由于我国政府自身内部结构不足和公众利益表达渠道不畅通，政府和社会公众都陷入利益表达的困境，导致政策议程设置中社会公众不能很好地表达自身利益诉求，政府也无法处理好公众的利益诉求。同时顺应时代出现并不断成长的利益集团，逐渐成为了社会公众表达自身公共利益的一个重要渠道。利益集团自身特性以及其如何在政策议程设置中发挥作用，这都必然引起人们的关注与重视。

关键词：政策议程；利益表达；利益集团

随着我国经济、政治等各方面的快速发展，人们的维权意识也不断提高。在制定公共政策过程中，越來越多的社会大众从漠不关心逐渐转变到积极参与，努力表达出自身意愿。但因表达利益的途径有限，人们的很多想法在公共政策中无法体现出来。因此作为公民利益表达方式之一的利益集团，应该引起重视。

1 政策议程

政策议程可以说是一次政策制定过程，具体是指某一个引起公共政策制定者关注并正式提起讨论，决定解决的公共问题，包括决定政府是否参与，如何参与。

政策议程可分为两种：一是系统议程，指具有系统性的一个问题，主要是由政治社区的成员提出来的值得普遍公众注意的问题，且在政府的立法范围之内；二是政府议程，是由偏向与公共官员相关的具体问题组成。

2 利益集团

2.1 定义

“利益集团”这个概念首次提出于西方政治学领域，后来又广泛被用于法学等其他学科。 “二战”后，社会各方面都快速发展，社会矛盾也日益尖锐复杂。利益集团的数量和人数的不断增加对社会的影响也越来越大，这引发了学者的关注，由此产生和发展出了一门新理论——利益集团理论。

国外学者对利益集团的定义众说纷纭。詹姆斯·麦迪逊是第一个对其给出定义者。他认为“为某种共同利益所驱使而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的数量多少，而他们的利益是损害公民权利或社会的永久与总和利益的”。同时阿尔蒙德提出利益集团是因兴趣与利益而联系且对其拥有的共同利益产生了共同意识的一群人的组合。此外罗斯科·庞德着重提出一个观点，即承认、确定、实现和保障利益是法律的作用与任务。基于此观点和耶林学说，罗斯科提出利益分为个人利益、公共利益和社会利益。由上可知利益集团在西方由来已久且其概念在不同领域也各有特征。

如前所述利益集团起源于西方，那么我们不禁自问：在中国是否存在利益集团？如果存在，它的定义是什么？

其实，“利益集团的提法”在中共十三届二中全会上就已出现，但是国内涉及“中国利益集团的研究”大多都是进入21世纪后开展的。对于“中国是否存在利益集团”，学术界说法不一：一部分学者认为中国不存在利益集团，然而大部分学者还是坚持其的存在，只是不同时期含义不同。具体而言，改革开放前的利益集团是自在而非自为的；改革开放后，多元化经济结构的出现也意味着代表不同利益社会阶层的出现，也正是此时人们开始对自己的利益加以关注，在此基础上属于中国的“利益集团”应运而生。通常来说对于利益集团的定义，学界将之分为两种：广义的利益集团是指因兴趣或利益而联系在一起并意识到这些共同利益的人的结合；狭义的利益集团则强调“这些人的结合试图通过政治参与”进而影响“公共政策”从而维护或者促进其利益。

本文认为中国的利益集团是指因共同兴趣或利益联系在一起而组成的社团或组织，追求实现成员共同利益，更多的是想要以政治参与渠道来对公共政策的制定产生影响，进而维护和实现公民的公共利益。

2.2 分类

对于如何对利益集团进行分类，需根据不同角度。如就组织规模来分，可分为“小型政治团体、中型政治社团和大型利益集团”；又就组织程度来分，可分为非正规性利益集团、非社团性利益集团、机构性利益集团、社团性利益集团。

与西方利益集团对比，我国利益集团形成时间短且数量与类型也较少，因此务必依据实际情况来划分类型。依据组织状况与利益集团在政治过程中产生的作用等角度，可把中国的利益集团划分为四大类，即机构性利益集团、公司型利益集团、社团型利益集团和非组织化利益集团。本文主要赞同这种分类。

机构型利益集团是指那些建立在产品和行业基础上的经济主管部门。公司型利益集团主要包括：一是垄断行业的大型国有公司，如中石油、中国移动。二是暴利行业的公司，在我国特指采矿业与房地产业。这二者为兼有国有私有的多元化产权行业。中国的社团型利益集团包括三类：一是人民群众团体，如全国工会。二是政府开办的行业协会，如中国科协。三是民间自治性组织或社团，包括已注册的社会团体、民非等和未注册的民间组织。非组织化利益集团，更准确称之为无组织的利益群体。他们总是直接通过实际行动来影响公共政策的制定与实施，其存在形式包括两种：一是主要以“官商勾结”和“集团化利益联盟”为显现形式的基于政治权力或经济资源基础上形成的非组织化利益集团。二是由农民、农民工、蓝领工人、个体工商户、城乡贫困人口和失业人员等为代表的弱势群体而形成的潜在利益集团，其形成主要依据具体的特定利益，如农民工讨薪，因此其特征也是来去极快。

3 政策议程设置面临的困境

政府是政策议程设置的主体，政府将政策议程纳入其议事日程并依据不同事项出台相关公共政策，掌握着“公权力”的政府在其政策议程的设置中依然存在着不少难题。同时公共政策的出台最终是服务于社会公众，而在现实中社会公众很多时候却面临着难以准确表达自己利益需求的窘境，由此对于政策议程设置所面临的困境要从政府和社会公众两方面入手。

3.1 政府的困境

因政府自身属性与自身结构的缺陷，所以我国政府在表达自身利益和受理公共利益表达时存在着以下难题。

一是政府组织结构。一方面，我国现行的直线职能型组织结构下等级明确的政府机关存在着内部信息沟通渠道单一的缺陷，导致政府很难及时应对外部的快速发展，因此只有发生的事情表现明显且极其严重时才可能引发社会公众和政府组织的高度关注从而进入政策议程，如近些年的“性侵幼女案”。由此可见此种组织结构在很大程度上对政府的灵活性和时效性产生了限制。另一方面，我国高长式组织结构具有管理幅度小、层级多、管理人员数量大的特点，这就导致在信息传递中存在着严重的失真现象。这种明显机械式的组织结构对于想要培养出正常、民主和开放的察觉机制与过程来说是极其困难的。

二是政府体系封闭。中国政府目前一直致力于建立民主化政府，但政府依然不够开放，重大决策往往由几个领导决定。决策过程相对封闭，政府和民众之间难以有效沟通，政府出台的公共政策难以获得社会公众的认同。

三是决策者承受能力有限。有一些社会问题对于决策者来说需要背负很大压力，甚至是超过其承受力来决定采取行动，此时经过利弊权衡后决策者通常选择回避。即使提出此问题可能会对社会产生一定影响，但由于决策者承受能力有限，这些问题也往往难以进入政策议程。

我国政府的宗旨是为人民服务，但是它也是阶级统治的重要工具，所有政策的制定与实施都必须代表统治阶级利益。然而统治阶级的利益与社会公众的利益并非始终一致，这就导致政府在政策设置中存在着一定自利性，在特定情况下产生的矛盾就是其本身存在的利益表达困境。

3.2 社会公众的困境

公共政策是服务于社会公众的，为了维护自身利益社会公众就必须提出诉求。社会公众假如能够足够表达自身利益需求并与政府进行有效沟通，那么就不会出现政府与公民对抗的现象。而事实上政府与社会公众冲突或者对抗的现象依然存在且并不少见，由此可知社会公众在政策议程设置的过程中遇到了以下困境。

一是民意表达结构不完整，政治参与渠道不畅通。在现实社会中，拥有着更多社会资源的上层社会阶层，对于话语权与利益表达渠道的掌握也分量居多；与此相反，对于广大群众和弱势群体来说的社会下层，其利益诉求往往很难上达到政府与国家高层。从我国实际国情来看，社会公众占据整个国家的比重很大，自然其利益需求也是多而杂乱，但是对于如何表达出这些利益需求，现存的利益表达渠道是远远不够甚至是匮乏的。尤其是随着社会快速发展而带来的各种社会问题来说，为社会公众提供更多的利益表达渠道是目前必须尽快解决的问题。

二是利益表达机会不均衡。我国目前可供公民表达利益的制度主要是信访制度、听证制度，此外新媒体的不断发展也为公众提供了一定渠道。随着近年来我国社会各方面的发展，社会公众的合法权益受到损害的事件也越来越多，但是由于现有利益表达渠道承受能力有限导致社会公众反应的一些社会问题依旧无法纳入到政策议程中。这种利益表达机会的不均衡性也要求着更多可供社会公众表达利益诉求渠道的出现。

三是利益表达渠道结构不合理。受我国封建传统思想影响，人们对于“官”、“政府”的看法依旧存在着很多差异。对于大部分的普通人来说，他们对于自己的利益需要更倾向于直接向政府进行表达，唯有少部分人群才会青睐其他诸如大众媒体和非营利组织等利益表达渠道，这就使得政府依旧是公民进行利益表达的主要方式，需要占据更多的资源，而其他表达渠道所占有的资源比率就很低，这种状况就导致了工作效率低下。同时由于我国公民的法律意识依旧比较薄弱，当他们面对一些社会问题时更喜欢找政府中的“熟人”来“走后门”解决。因此在政府资源有限的前提下，有序的利益表达和无序的利益表达相混合更加大了利益表達的困难程度。

4 政策议程设置中的利益集团

从上一章可知，政策议程设置面临的困境主要来自于政府与社会公众。其中人民群众无疑是首先考虑的一方，因为公共政策制定与否、实施效果均与人们息息相关。因此在中国发展日益完善的利益集团，应该发挥其为社会公共提供表达自身利益诉求这一重要渠道的作用。

4.1 参与方式

我国利益集团在政策议程设置中发挥作用的途径主要是通过参与国家政策的制定过程。利益集团参与国家政策制定过程主要是通过以下方式。

一是通过人民代表大会参与政策制定。全国人民代表大会是我国的最高权力机关，是国家政策提出、讨论并且通过的最重要途径。大部分利益集团参与政策制定的主要渠道就是通过人大代表来表达其利益诉求，影响方式包括：第一，保持与人大代表的一定关系以便向其及时了解和反映自身的利益诉求；第二，向人大代表提出自身的意见和建议以便其能够参与到政策的决策过程；第三，通过人大代表行使其监督权来表达自身利益诉求以便人大代表能够对政策制定产生影响。利益集团通过人大代表来介入政策制定过程，从而使制定的政策符合其自身利益。

二是通过政府参与政策制定。政府作为行使公共行政权力的合法机构必须履行其社会公共管理职能，同时各种宏观经济政策的制定和重大资源的分配掌握权都由政府负责。上述诸多情况都会涉及到利益集团的利益，只是程度不一且与其长久健康发展密不可分，因此通过政府部门来对政策制定产生影响是利益集团必然选择之一。其中最方便最直接的渠道就是通过政府行政部门来对政策制定产生影响，即利益集团为了能够影响政策而积极为行政首长提供咨询服务。

三是通过大众传媒影响政府决策。随着我国改革开放的进一步发展和信息时代的到来，由此衍生并发展的大众传媒以及其形成的社会舆论对政府决策的影响力日益增加，同时有限的其他利益表达渠道使得大众传媒成为利益集团向决策者传达利益诉求的重要方式。

4.2 参与特点

政策制定过程是一个真实时间中的政治过程。利益集团参与政策制定过程也可以说是利益集团参与政治的过程。利益集团对政治的参与特点主要有以下方面。

一是集团利益性特征显著。之前提到中国的利益集团是指因共同兴趣或利益联系在一起而组成的社团或组织，追求实现成员的共同利益，更多的是想要采取政治参与的方式来对政府制定公共政策产生影响，其目的就是为了维护和实现公民的公共利益。而正是这种利益促使越来越多的利益集团开始陆续不断的参与政治过程，试图对政策的制定和实施产生一定影响。

二是职业化特征明显。根据本文对中国利益集团的定义，可以发现联合在一起的利益集团成员都是有着一些共同利益要求，由此也可以推出大部分成员都是职业相同或者相似的阶级，比如消费者协会，因此利益集团的职业化特征日益显著。

三是参与能力的极端性趋势。利益集团间存在极大差异且差异愈来愈大。发展强势的利益集团凭借其组织程度高、成员素质好、利益表达渠道固定顺畅和资源优势等，在政治参与过程中对政策制定的影响力日益增强；反之，发展较弱的利益集团因其自身缺陷无法顺利表达并实现自身的利益诉求。

四是独立性差，依赖政府。我国的利益集团发展时间短且大部分都是在政府支持或者政府自办的情况下建立起来的，因此利益集团很大程度上都依赖于政府，无法独立发展和提出自身的利益诉求。

4.3 影响

基于我国基本国情、政府内部、社会结构以及利益集团本身等各方面因素考虑，利益集团参与政策制定过程存在着两方面的影响。

有利方面主要是利益集团为政府和社会的沟通交流提供了管道，方便更多的影响决策的信息可以发挥其作用，还提供了许多方案供决策机构进行选择。同时利益集团之间为了获得自身利益而对相关决策展开的竞争，在一定程度上也增加了决策的合理性。作为一种社会公众表达利益渠道，利益集团其实也是社会公众对决策权力的一种有力监督方式。利益集团参与政治，换言之，使得更多的公民积极参与到国家政策的制定中来，这一方面有利于政府统筹协调各方利益与缓和矛盾，维护社会和政局稳定，另一方面也有利于提高公民的政治意识，推动我国政治民主化和法制化的进程。

不利方面主要表现在利益集团的发展处于极其不平衡的状态，各利益集团给政府带来不同的影响力，由此极可能导致政府在决策和立法上的不公正，影响社会利益分配的平衡性，损害公共利益，更甚至影响社会的安定和谐。同时利益集团为获得自身利益可能过度干预政府政策，影响政府效率和决策质量。此外，利益集团也可能存在“钱权交易”或者“钱钱交易”，严重影响公共政策制定的科学性与实用性。还有不可忽视的一点就是利益集团的集体性特征极其容易成为“地方保护主义”的温床来损害公共利益。

4.4 对策

利益集团对于社会公共表达利益诉求的重要性是不言而喻的，同时时代的发展浪潮也要求我国加大发展利益集团的力度支持。因此对于利益集团发展中存在的问题与障碍，必须提出对策来解决和完善。影响利益集团发展的因素有很多，下面主要是根據其中几个因素来提出的对策建议。

一是党和政府必须转变观念。我国是共产党执政多党参政的社会主义国家，作为执政者的党和政府，对于利益集团的发展有着非常重要的影响力。由于我国历史经验与现实教训，党和政府对于利益集团的发展存在着很难调解的矛盾，一方面是利益集团的发展顺应了历史潮流且日益发挥重要的积极作用；另一方面又担心利益集团过度发展会危害到党和国家的发展。想要解决这一难题，即要求党和政府要有高瞻远树的长远目标与足够的胆识能力，又要求党和政府改变传统观念，给予利益集团足够的发展空间来表达其合理的利益诉求。同时我国政府也要坚持自己的宗旨与原则，避免自己成为利益集团。

二是建设和完善与利益集团相关的制度，扩大利益集团的积极影响。诸如改革政府相关体制，完善市场经济体制机制，建立均衡发展的利益表达机制，通畅利益集团表达利益诉求的渠道等。

三是政府要发挥其文化职能，确立公平公正的政治价值观，积极培育有益于公众和利益集团发展的公共精神，从意识形态上促进利益集团的健康长久发展，发挥其积极的作用。

四是利益集团要根据自身的定性与利益追求，积极完善自身的不足之处，采用更加合法合理的方式来向政府表达利益诉求。

参考文献

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