我国渔船“双控制度”实施有效性评估与政策建议

文/张祝利 吴姗姗 李胜勇 曹建军 葛素

本文通过统计分析1979年至2016年《中国渔业统计年鉴》中渔船数量、渔船功率和海洋捕捞量等数据变化，结合近年来对渔船柴油机型谱与标识的核查结果和行业调研情况，分析国家渔船“双控政策”实施以来对渔船捕捞能力的控制效果及存在问题，提出了合理化建议，为行业主管部门有针对性的制定相关政策提供决策参考。

一、引言

为控制捕捞强度，养护和合理利用海洋生物资源，1987年国务院批转原农牧渔业部《关于近海捕捞机动渔船控制指标的意见》，由国家确定全国海洋捕捞渔船数量和功率总数；1989年农业农村部（原农业部）颁布实施《渔业捕捞许可证管理办法》，对捕捞业实行船网工具控制指标管理，实行捕捞许可证制度和捕捞限额制度；农业农村部（原农业部）分别于1992年和1997年经国务院批准下达了“八五”和“九五”期间海洋捕捞强度控制的总体目标和工作任务；2003年，农业农村部（原农业部）经国务院同意印发《关于2003-2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》，提出到2010年全国海洋捕捞渔船船数和功率数分别控制在19.24万艘和1142.70千瓦以内的总体目标，即船数减少3万艘，功率数减少126.97万千瓦，并明确下达各地“双控”指标；2011年，农业农村部（原农业部）发布《关于“十二五”期间进一步加强渔船管理控制海洋捕捞强度的通知》(上述制度简称“双控制度”)，进一步强调“十二五”期间全国及沿海各省、自治区、直辖市海洋捕捞渔船数量和功率总量不突破2003年实施意见中确定的2010年实际控制数。

据《中国渔业统计年鉴》数据显示，2010年全国海洋捕捞渔船船数、功率数分别为20.44万艘和1304.06万千瓦，至2015年全国海洋捕捞渔船船数、功率数分别已达27万艘和1732.28万千瓦，并没有达到国家规划要求。长期以来渔船“大机小标”、“小机换大机”及涉渔“三无船舶”等现象十分普遍，使渔船实际数量和装机功率远远超过国家统计数据。尽管行业主管部门采取渔船柴油机型谱与标识管理、加强船舶与柴油机检验监督、各地花大力气整治涉渔“三无船舶”等措施和手段维护“双控制度”的有效实施，但收效并不理想。本文通过分析1979年至2016年的《中国渔业统计年鉴》中渔船数量、渔船功率和海洋捕捞量等数据的变化，结合近年来对渔船柴油机型谱与标识的核查结果和行业调研情况，分析国家渔船“双控政策”实施以来对渔船捕捞能力的控制效果及存在问题，提出建议，为行业主管部门有针对性的制定相关政策提供决策参考。

二、数据来源

以下未标注出处的渔船数量、渔船功率和海洋捕捞量等统计基础数据来源于1979年至2016年的《中国渔业统计年鉴》。

三、数据统计与分析

（一）实施“双控制度”之前我国渔船捕捞能力变化统计

1.1979 年～1987年机动渔船数量、总功率和海洋捕捞量的统计与分析

由表1可知，农业农村部原渔业局1979年首次发布的《中国渔业统计年鉴》中显示，当年机动渔船数量为5.22万艘，总功率为229.98万千瓦，至1987年国家实施“双控制度”前的9年间，机动渔船数量和总功率已达26.8万艘和533.78万千瓦，分别增长了5.1倍和2.3倍，机动渔船数量和总功率平均年增长率分别达到22.8%和11.1%；9年间的海洋捕捞量则从277.29万吨增长至438.11万吨，增长了近1.6倍，平均年增长率为6%。海洋捕捞业漫长的发展历程中，海洋渔业生产力发展十分缓慢。1949年，海洋捕捞渔获量仅40余万吨，新中国诞生为海洋渔业开辟了新的发展时期，尤其是改革开放后，海洋捕捞渔船机动化、网具、渔捞技术革新，助导航设备改良以及市场经济兴旺和水产品价格提高，极大地刺激着我国海洋捕捞力量迅猛发展，海洋捕捞业进入一个快速发展阶段。结合表1和图1可知，1979年至1987年9年间，我国机动渔船数量和总功率呈高速增长态势，机动渔船数量年平均增速更快，为总功率增速的1倍以上，表明本阶段小型机动渔船数量迅速增长。相对而言，年海洋捕捞量增速较缓。

表1 1979年～1987年机动渔船数量及海洋捕捞量统计表

图1 1979年～1987年机动渔船数量、总功率及海洋捕捞量变化趋势

2.1979 年～1987年不同作业方式渔船海洋捕捞量统计与分析

由表2可知，1979年我国拖网、围网、流刺网和钓具4种主要作业方式渔船的海洋捕捞量分别为99.17万吨、67.41万吨、14.77万吨和3.61万吨，至1987年，拖网、围网、流刺网和钓具渔船的海洋捕捞量分别为180.77万吨、60.96万吨、56.63万吨和8.30万吨。其中，拖网作业捕捞量9年间增长了81.6%，平均年增长率为8.1%；流刺网作业捕捞量增长了2.8倍，平均年增长率为18.7%；定置网作业捕捞量从有统计数据的1983年63.44万吨增长到1987年的105.91万吨，5年增幅为66.9%，平均年增长率为14%；围网作业9年间的捕捞量变化较为平稳且略有下降；钓具作业捕捞量尽管增幅较大，但总量较少，1987年仅占总捕捞量的1.9%。结合表2和图2可见，1979年至1987年的9年间，拖网、定置网和流刺网作业捕捞量分别增长了81.6万吨、42.47万吨（5年）和41.86万吨，合计165.93万吨，与9年间全国海洋总捕捞量的增长数160.82万吨相当。由此可见，改革开放后，我国海洋捕捞中拖网、定置网和流刺网作业数量的迅速增长是导致海洋捕捞量大幅增加的主要因素。

表2 1979年～1987年不同作业方式渔船海洋捕捞量统计表单位：万吨

图2 1979年～1987年三种主要作业方式渔船海洋捕捞量统计表

（二）实施“双控制度”之后我国渔船捕捞能力变化统计

1.1988 年～2015年机动渔船数量、总功率海洋捕捞量统计情况

1987年4月，国家颁布《关于近海捕捞机动渔船控制指标的意见》，开始实施对渔船的“双控制度”。由表3可知，实施“双控制度”的第一年即1988年，机动渔船数量为30.39万艘，总功率为614.87万千瓦，至2015年实施“双控制度”的28年后，机动渔船数量和总功率已达67.24万艘和2256.99万千瓦，分别增长了2.2倍和3.7倍，机动渔船数量和总功率平均年增长率分别达到9.5%和16.0%。28年间的海洋捕捞量从463.33万吨增长至1314.78万吨，增长了近2.8倍，平均年增长率为14.5%。由此可知，我国实施“双控制度”后，机动渔船数量、总功率数及海洋捕捞总量并未得到有效控制。其中，机动渔船的总功率在28年间持续快速增长，机动渔船总数也逐步增长但增速相对较缓，表明1988年以后，渔船单船的装机功率呈增大趋势。海洋捕捞量在前10年保持同步快速增长，较实施“双控制度”之前的9年，平均增速反而快了1.4倍以上，并在2000年左右达到最大值约1400多万吨，随后的6年左右保持总量平稳波动；2009年下跌了近300万吨，其后的5年～6年又逐步回升至1300万吨左右，可见当渔船总功率和数量增长到一定数量后，总捕捞量不再随之同步增长。2.1988年～2015年不同作业方式渔船海洋捕捞量统计情况

表3 1988年～2015年机动渔船数量及海洋捕捞量统计表

图3 1988年～2015年机动渔船数量、总功率及海洋捕捞量变化趋势

由表4可知，1988年我国拖网、围网、流刺网、定置网和钓具5种主要作业方式渔船的海洋捕捞量分别为189.34万吨、59.94万吨、67.16万吨、110.69万吨和7.93万吨；至2015年，拖网、围网、流刺网、定置网和钓具渔船的海洋捕捞量分别为620.89万吨、103.66万吨、295.06万吨、158.55万吨和40.15万吨。其中，拖网作业捕捞量28年间增长了3.3倍，平均年增长率为16.6%；围网作业捕捞量增长了1.7倍，平均年增长率为10.5%；流刺网作业捕捞量增长了3.4倍，平均年增长率为19.0%；定置网作业捕捞量增长了1.4倍，平均年增长率为5.8%；钓具作业捕捞量尽管增长了5倍，但总量仅占总捕捞量的3.1%。结合表4和图4可知，实施“双控制度”的28年间，拖网、流刺网和定置网作业捕捞量分别增长了431.55万吨、227.9万吨和47.86万吨，合计数为707.31万吨，占28年间全国海洋总捕捞量的增长数851.45万吨的83%。可见，“双控制度”实施期间，拖网、流刺网和定置网作业数量继续快速增长，这仍是导致海洋捕捞量大幅增加的主要因素。

表4 1988年～2015年不同作业方式渔船海洋捕捞量统计表单位：万吨

图4 1988年～2015年三种主要作业方式渔船海洋捕捞量统计表

图5 2015年不同作业方式捕捞量统计图

四、问题与讨论

（一）1987年以来我国实施的“双控制度”并未达到预期目标

根据上述分析，1987年国家颁布《关于近海捕捞机动渔船控制指标的意见》后，至2015年国家实施“双控制度”的28年间，机动渔船数量和总功率分别增长了2.2倍和3.7倍；机动渔船数量和总功率平均年增长率分别达到9.5%和16.0%；海洋捕捞量从463.33万吨增长至1314.78万吨，增长了近2.8倍，平均年增长率为14.5%。海洋捕捞量在实施“双控制度”后的前10年保持快速增长，较实施“双控制度”之前的9年平均增速反而快了1.4倍。可见，我国自1988年以来，实施以控制渔船数量和总功率的“双控制度”从而实现近海捕捞总量零增长甚至负增长的目标并未实现，预期效果不理想。

（二）渔船捕捞方式、网目尺寸和作业时间是导致渔业资源破坏的主要因素

根据图3、图4和图5数据统计，至2015年，拖网、流刺网、定置网、围网和钓具作业渔船捕捞量分别占总捕捞量的47%、23%、12%、8%和3%。可见我国捕捞业发展呈不平衡态势，受利益驱使，捕捞能力强且对渔业资源破坏严重的拖网、流刺网和定置网作业方式迅速发展。近海拖网渔船的捕捞能力增长是导致我国总捕捞量增加和资源破坏的主要因素，尤其是底拖网，其渔获物选择性最差，兼捕幼鱼情况严重。据悉，在南海拖网渔业幼鱼和低值鱼获率高达70%，作业过程中还严重破坏海底地貌环境，造成渔场老化或衰退；近年来发展迅速的流刺网作业，随着捕捞对象变化和鱼体小型化，原本选择性强的刺网其网目尺寸也逐渐缩小，兼捕幼鱼情况严重；定置网（张网）俗称“迷魂阵”又名“绝户网”，是以捕捞游泳能力差的幼鱼幼虾为主的渔具，对带鱼幼鱼破坏尤为严重, 渔获物中带鱼幼鱼的出现率为68.2%,捕获幼带平均体重仅4.6g。另外，一些大型机械化拖网渔船采用庞大的捕鱼网兜掠过海底，这些渔船夜以继日地作业，每小时便可捕捞200吨以上各类渔获物，所到之处鱼鳖虾蟹都难逃罗网。

（三）我国近海捕捞能力已远远超过了可持续渔业能承受的水平

海洋捕捞的劳动对象主要是生物性资源，如果捕捞生产者不遵守生物繁殖规律，无限度提高渔获量，必然导致生物再生能力落后于捕捞能力，从而导致资源衰退。联合国粮农组织一份最新报告指出，全球捕鱼数量已经逼近渔业可持续发展的极限值，大约90%的野生鱼类正面临过度捕捞。自然捕捞量以令人吃惊的速度增长，主要是中国、秘鲁和智利渔获物猛增所致。1988年以来的28年间，我国海洋捕捞量从463.33万吨增长至1314.78万吨。据测算，中国管辖海域的渔业资源可捕捞量大约是800万到900万吨，但自1994年起，我国海洋捕捞总量已达895万吨的极限捕捞量，1995年至2015年的20年间，总捕捞量维持在1100万吨至1500万吨之间，实际年捕捞量远远超过我国渔业资源可捕捞量。由于连续超过20年的过度捕捞，再加上环境因素影响，中国海洋渔业资源严重衰退，“东海无鱼”已成事实，其他海域也在一定程度上出现了无鱼可捕的情况。

（四）我国以控制渔船数量和主机功率从而达到控制近海捕捞总量的“双控政策”难以有效实施

1987年国家出台的“双控制度”，旨在保护近海日益匮乏的渔业资源，但该制度实施了三十年，渔船船数和主机功率并未得到有效控制，可见采用技术手段为主的措施较难解决复杂的管理问题。主要问题在于：

1.柴油机设计和制造技术复杂，对功率值的影响因子较多

柴油机设计和制造技术，某种程度上代表着一个国家机械加工及工艺技术的整体发展水平。影响柴油机功率因素有很多，由于用途、设计、材料及制造工艺差别，往往造成显著差别，基本结构的变化，如缸径、缸数、行程、冲程、气门和气缸排列形式不一致，以及转速、吸气方式及强化程度的不同，均会导致柴油机功率变化。制造厂为满足不同的市场需求，常常将同一型号的柴油机标定为多挡转速和功率，即同一型式柴油机通过调整不同配置，可以输出的功率范围非常大，根据渔船作业工况的改变，功率需求也不同，也要求柴油机功率值是一个范围。

2.现有验船师队伍力量和专业技术能力，难以完全满足检验需要

据统计，2015年我国渔船总数为109万艘，其中海洋机动渔船近30万艘，渔船用柴油机产销量仅玉柴机器每年可达1千多台，每月1百多台。目前我国持证验船师6646人，实际从事检验的验船师仅为2千多人，专业从事渔船柴油机检验的验船师更是屈指可数。在如此悬殊的比例下，验船师年度检验和营运检验时，不可能对所有船只实施检验，也很难做到对柴油机进行单台出厂发证检验。在实际生产制造过程中，一些缸径、行程差异不大的柴油机，外观差别很小，缸体外形几乎没有差异，只有内部结构有所差别，很容易被“套牌”。因此，面对技术复杂的柴油机，对其功率值的检验与确认，需要检验人员掌握较高水平的柴油机设计、制造、工艺与检测技术。目前的验船师大多“半路出家”，一岗多责，繁忙的管理和业务工作，使得他们难以专研并全面掌握柴油机理论知识，也缺乏现场验证试验的技术手段，尽管他们承担的责任和压力巨大，但也是心有余而力不足，难以满足按柴油机型谱与标识管理规定等要求对柴油机功率实施有效监督的管理要求。

3.国家管理制度与柴油机功率紧密挂钩，使得主机马力指标被赋予极大的经济价值

目前涉及渔船管理的几乎所有收费项目都与主机功率挂钩，如渔业资源管理、渔港建设管理、船员持证管理、渔业行政处罚、渔船检验、渔船报废补贴及渔船燃油费补贴等。目前渔民们普遍被造大船、跑得更快、装载量更多的意识支配，在国家“双控制度”限制下，全国各地渔船主机每千瓦功率的交易流通“价格”连续数年维持在5000元～10000元不等，如果主机功率每往下虚标100kW，然后通过加装中冷器、拆除铅封或小机换大机等采取各种手段提升功率值，渔船船东即可获利50万至100万之多。在巨大的灰色利益面前，各方置国家法律法规于不顾，铤而走险现象时有发生。

4.在潜规则的作用下，柴油机生产企业被迫参与扭曲的市场竞争

目前在渔船主机市场占有率较高的企业，均是我国柴油机主要生产企业，这些企业大多为国家机械制造业的龙头企业，经过数十年发展，始终坚持质量第一、绿色发展及和谐共赢的创业理念，在国内甚至全球享有优良美誉度和公众诚信度。但在渔船船机的市场竞争中，他们也不断推出技术相对落后、经济性差及耗油量相对较高的增压非中冷机型，并以标定功率更低的柴油机申报型谱以迎合市场需求，甚至把增压中冷机型柴油机拆除中冷器，以增压非中冷机型申报型谱。企业经营的本质是扩大市场份额，追逐利润，如果不这样做，将很快被挤出渔船船机市场，这就导致了市场扭曲，法难责众。

5.渔民为获得巨大利益，拒管抗法现象屡见不鲜

目前我国有近2000万渔业人口。许多渔民生活在渔船上，常年外出打渔，性格普遍彪悍不羁，文化教育程度不高，法制意识淡薄。由于渔船主机功率价值巨大，购买标定功率更低的柴油机仅花费数万元至数十万元，但通过私装中冷器、拆除铅封调节喷油泵及“小机换大机”等弄虚作假行为，则唾手可得潜在利益数十万元甚至数百万元。上述此类行为已成为渔民普遍采用的作假手段。验船师在现场执法检验时，查出问题后的处理往往困难重重，渔民不配合甚至对抗检验，并以跳海、闹事、“上访”等手段威胁验船师。此外，验船师自己即使想坚持原则，秉公执法，也缺乏法律依据和有效手段，还会受到来自各方面复杂因素的影响，重重压力下，就不得不放宽要求，降低标准。

6.渔业执法队伍分散、多头执法，难以适应新时期日益繁重的任务需要

长期以来，各级渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构，依法行使渔业监督管理职能，在保护渔业资源，维护渔业生产秩序，促进渔业法制化管理方面发挥了重要作用。但由于近30年来海洋捕捞规模迅速扩张，使得渔业执法队伍执法任务繁重，对出现的问题研究较少，现行渔业行政执法体制存在一些突出问题和弊端，已越来越不适应新形势的要求，主要表现在：渔业资源的公有共享性与渔业行政执法分级管理的矛盾日益突出，统一管理过于薄弱，地方保护主义严重，加大了渔业资源和生态环境保护的难度，严重影响渔业执法效果；渔业行政执法机构设置不科学，渔政、渔监、船检等机构多头执法，监督管理职能分割，难以形成合力，削弱了执法力度。

五、意见和建议

（一）调整重点管理对象，确保近海渔业捕捞能力显著下降

国家“双控制度”旨在通过渔船总数和功率数的控制，限制近海捕捞能力的发展，控制近海水产捕捞总量，从而达到近海渔业资源逐步恢复的效果。事实上，渔船数量和配套动力大小并非导致捕捞能力增加的直接因素，更何况我国海岸线漫长，渔船数量众多，“三无”渔船盛行，渔船柴油机功率值必须借助专用仪器才能检测，且渔船检验执法力量薄弱，导致这两个重点管理对象近三十年来均未得到有效控制，因此，政策变革势在必行且迫在眉睫。应将管理重点转移到直接破坏捕捞资源且监管检验上具有可操作性的渔具渔法、渔获物对象和捕捞时间限制上，限制底拖网、张网和小网目刺网的使用，加强对能够有效保护幼鱼和释放兼捕种类的捕捞方式、方法及网具的研究；同时改进与开发选择性渔具，尽量减少幼鱼的捕获和遗弃。依据国家法律和有关规定，参照陆上汽车的管理体制和经验，以抽查方式，严厉处罚，形成显著的威慑作用，才能真正有效的管好渔船捕捞能力，达到近海渔业资源修生养息、造福后代的作用。

（二）完善执法依据，取缔掠夺性捕捞作业工具

《中华人民共和国渔业法》第三十八条明确规定，违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，或者使用禁用的渔具、捕捞方法和小于最小网目尺寸的网具进行捕捞或者渔获物中幼鱼超过规定比例的，没收渔获物和违法所得，处五万元以下罚款；情节严重的，没收渔具，吊销捕捞许可证；情节特别严重的，可以没收渔船；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国刑法》第三百四十条规定，在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。由此可知，国家法律层面对掠夺性捕捞作业违法行为早有明确规定。目前渔业行业主管部门迫切需要制修订配套管理办法，完善限制捕捞对幼鱼资源危害大的渔具、渔法的措施，调整捕捞生产方式结构，进一步明确和细化属于禁用的渔具和捕捞方法，网具的最小网目尺寸以及幼鱼的定义、捕捞控制比例等，为开展严格监管执法提供明确有效的依据。尤其是渔具和捕捞方法，应扩大禁用范围，对于底拖网、帆张网等不但对鱼类资源本身、鱼类赖以生存的海洋生态环境造成巨大破坏，还对能源高度依赖的作业方式，严格全面禁用与取缔。

（三）加强渔业综合执法队伍建设，打击渔业捕捞中的违法行为

依照《渔业法》确定的“统一领导、分级管理”原则，突出强化统一行政执法职能，改多头、分散执法为统一、综合执法，强化统一管理职能，完善渔业执法监督机制，建立一支高素质、规范化、统一的渔业综合执法队伍。在现有渔政、渔港监督执法队伍的基础上，组建一支处罚主体统一的渔业综合执法队伍，加强渔业执法装备建设，改善执法手段，增强执法能力，综合行使渔政、渔港监督、渔船检验的监督检查职能和法律法规赋予的行政处罚权。采取不定期监督检验方式，突击、随机对渔船捕捞方式、网具的最小网目尺寸进行核查，并抽检渔获物中幼鱼所占比例，如有违规则依法严厉处置。如遇拒检或暴力抗法，则可联合公安部门共同行动，并通过宣传在一定区域内起到警示作用。

（四）研究我国近海渔业资源休生养息的最佳方案，设置更合理的休渔期

渔业资源是一种可再生资源，具有自我繁殖能力。通过种群繁殖发育和生长，资源得到不断更新，种群数量不断获得补充，并通过一定的自我调节能力使种群数量达到一定的平衡点。如果有适宜的环境条件，且人类开发利用合理，渔业资源可世代繁衍，持续为人类提供高质量的蛋白质。有研究表明，东海区休渔期提前或提前并延后伏季休渔期，对于主要经济鱼类渔获量的增加和渔获质量的提升效果均较为明显。如果将休渔期提前半个月，带鱼的年产量将增加9.35%，小黄鱼的年产量将增加5.89%；如果将休渔期提前并延后各半个月，带鱼的年产量将增加13.87%，小黄鱼的年产量将增加8.71%。鉴于此，建议渔业行政主管部门尽早延长伏季休渔期，并加强黄海及南海休渔期增减所带来的影响研究，为设定更为合理可行的不同海区休渔期提供技术支持。

（五）加快传统渔业转型，积极推动休闲渔业发展

休闲渔业（Leisure fisheries or Rec reational fisheries）是指以各种渔业资源（包括渔业设备，渔业生产场地，渔业产品和渔业自然环境和人文环境等渔业资源）为依托，以满足人们休闲需求为目的，以休闲活动为表现形式，将现代渔业生产活动与现代旅游活动相结合的新型行业。休闲渔业在美国渔业经济中占据重要地位，2001年美国休闲渔业总消费额为415亿美元，产值约为常规渔业的3倍以上；东南亚诸国休闲渔业与旅游结台，也形成了内容丰富的游钓业。经过30多年经济的快速发展，我国奠定了雄厚基础，但也严重破坏了生态环境和水域资源。发展休闲渔业对于加快传统渔业转型、合理利用有限资源、变商品性掠夺捕捞为高附加值的休闲娱乐性精致化捕鱼、减轻资源压力和实现渔业资源的养护具有重要作用。我国拥有1.8万公里海岸线及6500多个岛屿，自然条件优越，非常适于发展休闲渔业。国家提出经济转型，发展高新技术产业，目的是缓解环境压力，使天蓝、水清、地绿。我国发展休闲渔业要汲取国外休闲渔业的成功经验，结合实际，加强和完善休闲渔业法规，综合考虑政策实施所产生的生态、经济和社会效应，为休闲渔业营造稳定的发展环境。加快信息化建设，建立休闲渔业信息管理系统，准确、有效、及时、全面地提供我国渔业的各种数据信息，为休闲渔业健康发展和高效管理提供技术支撑和保障。

六、结语

海洋捕捞生产所获取的海洋渔业资源属于可再生生物资源，不合理捕捞使其遭受破坏，甚至枯竭。全世界早已达成共识，若要保证渔业资源可持续利用，必须首先解决捕捞强度问题。目前许多国家从可持续利用的战略观点出发，采取了强有力的措施对渔业资源进行保护，并且出现了捕捞产量的负增长。如多年保持水产品产量第一位的日本，由1200万吨降为850万吨(1994年)，1996年又降至700万吨左右；美国也由700万吨降至590万吨(1994年)。自1994年起，我国海洋捕捞总量已超过渔业资源可捕捞量，连续数十年过度捕捞，导致近海渔业资源严重衰退。1988年起实施的以控制渔船数量和主机功率从而达到控制近海捕捞总量的“双控政策”，因受多方面原因影响并未取得预期效果。当前迫切需要从政策上调整重点管理对象，完善执法依据，严厉取缔掠夺性捕捞作业工具，加强渔业综合执法队伍建设，整合各方力量打击渔业捕捞中的违法行为，研究我国近海渔业资源休生养息的最佳方案，设置更合理的休渔期，加快传统渔业转型，积极推动休闲渔业发展。只有调整控制捕捞强度的思路，坚持“以人为本”的理念，遵循市场经济规律，健全和完善渔业法律法规及捕捞准入制度，探索新的渔业管理模式，层层落实责任制，不断强化监督管理，才能确保我国海洋捕捞渔业的可持续发展。