律师协会惩戒权研究

摘 要：近年来，我国律师行业发展迅速，律师规模和业务创收连年攀升。据统计，截至2017年3月，我国律师数量已达34万人。近年来，极个别律师违法违纪情况时有发生，律师协会自律职能面临新的挑战。本文以律师协会的惩戒权为研究对象，结合我国律师行业发展的实际情况，对完善我国律师协会惩戒权提出自己的建议。

关键词：律师协会；惩戒权；行业自律

中图分类号：D926.5 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0049-02

作者简介：李润（1986-），男，贵州毕节人，毕业于西南政法大学，曾在公安系统和检察系统工作，现为贵州草海律师事务所，律师，研究方向：知识产权法与民商法领域的诉讼和非诉讼法律事务。

我国律师制度恢复以来，律师行业经历了从早期的“国家法律工作者”到“为当事人提供法律服务”的执业人员的转变。律师行业管理模式从早期也从早期“官办官管”模式转变为司法机关监督指导与律师协会行业管理相结合的“官民结合”的混合模式（以下称“两结合”模式）。现阶段，司法行政管理和律师协会的行业自律存在重叠和冲突，特别是律师协会惩戒制度有待进一步完善。

律师协会惩戒权还没有明确的定义，多数学者从性质上进行界定。张善燚指出：“律师协会惩戒权是基于律师身份和职务不当行为进行的制裁与矫正，律师职业中涉及民事、刑事和行政法律责任的行为均应排除在惩戒范围之外，因而，律师协会惩戒权排除公权力介入，仅由律师协会进行。”①作为律师自律管理组织，我国律师协会作出的行业处分的性质需要科学地界定，律师协会惩戒权和行业处分救济制度亟待完善。

一、我国律师协会惩戒权的发展

从我国最早存在律师行业组织开始，已经有了百余年的历史。1912年初，中华民国律师总工会在上海成立。中华民国成立之初，孙中山先生对《律师法草案》作出批示：“律师制度与司法独立相辅为用，夙为文明各国所通用，现各处既纷纷成立律师公会，尤应巫定法律，稗资依据。”②

1912年9月，北洋政府起草的《律师暂行章程》中规定“律师非加入律师公会不得执行职务”。律师公会还被授权监督律师的执业活动，具体而言，主要有三个方面：监督律师执业品行；监督律师收费情况；提请地方检察长惩戒违法违规的律师。1927年，北洋政府在《律师章程》中规定，高等法院设置专门的律师惩戒委员会，作为受理惩戒违法违规律师的专门机构。1941年中华国民政府颁行《律师法》，该法进一步发展了惩戒委员会制度。目前我国台湾地区仍在沿用该制度。

中华人民共和国成立后，根据1982年《律师暂行条例》，我国在各地设立法律顾问处，由司法行政机关管理，并配以事业单位编制。这一时期，律师协会的职责和定位是“做好司法行政机关的助手”，同时为社会提供法律服务。律师管理机关与律师协会是“两块牌子、一班人马”，且一般由司法行政机关领导兼任律师协会负责人。③1995年，《律师协会章程》规定律师协会有权制定行业规范，有权奖惩会员。1996年《律师法》规定律师协会具有相应的行业管理权，可以制订协会章程和实施行业处分。2007年《律师法》第46条规定，“律师协会有权对律师、律师事务所实施奖励和惩戒”。

二、我国律师协会惩戒权的现状

对任何行业组织而言，监督和奖惩制度都是实现行业管理的主要措施。科尔曼指出：“如果任何从业者不服从规范，必须对其施行惩罚，只有这样，行业规范方能行之有效”。④律师协会也不例外，但问题是我国司法行政机关和律师协会均有律师行业的奖惩权，形成了“双重赋权”的管理模式。司法行政机关在律师管理中处于优势地位，律师协会只能起辅助的作用。但总的来说，律师协会的惩戒权是一项重要的权力。

律师协会自律的本质上是行业自治，强调自治性。“自治”比“自律”有更加丰富的意义，自律是一种消极的自由，自治不仅要求行业自律，还要求行业管理的自主性，进行全面的自我管理。律师协会自律管理，是律师协会依照法律法规的授权和章程，对律师、律师事务所实施管理，以维护行业利益，促进行业发展。自治性即根据法律法规授权，律师协会自行管理协会事务，在职权范围内进行自主决策，不受行政机关、其他社会团体和个人的干涉。

律师协会人事任免不独立。当前一些地方律师协会，仍然存在较为浓厚的行政管理色彩，服务意识欠缺，一些地方律师协会的执行人员（如秘书长）仍由司法行政机关律管处的负责人兼任。这容易导致律师管理仍依赖司法行政部门，行业自律流于形式，律师协会不能发挥实质性作用。同时，权力制约与平衡很容易被协会成员和行政领导的双重身份打破，这对律师协会自身的发展造成严重影响，有的甚至会造成权力滥用。因此，必须纠正律师协会人事任免导致管理混同的现状，进一步减少司法行政机关管理官员在律师协会管理人员中的比重，真正实现行业自律。

律师协会行使惩戒权上缺乏权威性。“职业协会惩戒权的法理基础来源于社会治理的需要，以及国家处罚权与协会惩戒权两种制度競争的结果。”⑤目前，司法机关行政处罚与律师协会行业处分针对的违法违规情形存在大量重叠，司法机关实施行政处罚，容易导致行业惩戒基本被架空，不利于树立律师协会的权威。

律师协会惩戒权缺乏救济程序。目前，律师协会行使处分权后，没有相应的司法救济程序，法院一般也不予立案。虽然省级律协设有异议复查机构，但是由于复查决定是最终决定，导致当事人无法通过司法途径进行救济。

这样的复查程序与司法机关最终审查的制度是相冲突的，不利于切实维护律师正当权益。⑥

律师协会惩戒权缺乏有效监督。律师协会的行业惩戒权，也是一种权力，这种权力的行使也有可能被制约或滥用。因为保障权利正当运行的关键不在于它是否为大多数人拥有，而在于其是否受到监督和制约。律师协会在行使惩戒权过程中必须贯彻“有权必有责、用权受监督”的理念，慎重地行使惩戒权。

三、域外律师协会惩戒权

在美国，律师协会具有自律管理权，并且其权力行使也受到州法院的制约。美国的州律师协会无权自行惩戒会员，必须提起纪律制裁的诉讼，由州法院通过司法途径来惩戒律师，这样的惩戒权运行机制避免了行业惩戒权的滥用。

在日本、法国、加拿大等国，律师协会实行完全的行业自治，既有律师资格授予权，又行使对律师的惩戒权。律师惩戒权由律师协会独立行使，不受其他机关和个人干涉。在英国，对律师进行惩戒的权力主要集中在律师公会（大律师公会和初级律师公会）。

在德国和我国台湾地区，律师协会受司法行政机关监督，性质上属于“公法人”。有的学者认为，我国将律师协会定性为社会团体法人有待商榷。⑦社团法人在我国通常被纳入“私法人”的范畴，但在大陆法系国家（如德国）和我国台湾地区，行业组织属于公法人。“同业公会”⑧的主要活动受公法支配，而它的组织规则受私法支配。目前，德国的州司法行政机关有权决定是否授予律师资格，惩戒法庭（也称名誉法庭）有权行使惩戒权。

从世界范围来看，多数国家的律师惩戒权归律师协会，但为了保证惩戒的权威性和公正性，司法机关的监督也起着重要作用，这可以防止律师协会过度地追求行业利益而损害其他会员的利益。

四、完善我国律师协会惩戒权的建议

加强惩戒权理论研究。我国律师行业自律管理积累经验不足，也比较缺乏惩戒权理论研究积淀。迄今为止，理论界尚无专门著作对律师协会惩戒权进行系统性研究。建议各地律师协会结合实践经验联合法学会等学术组织对律师协会惩戒权进行研究。

充分发扬律师协会行业民主。律师是民主法治的代言人，律师协会更应该充分发挥民主，充分发挥律师代表大会制度的优势。改变“参选的都是律师协会原有成员，大部分普通会员并没有享受选举和被选举的权利”⑨的现状，树立会员对律师协会选举公正性的信心。律师协会应选出擅长各法律实务领域的律师代表，真正实现律师行业自律。

惩戒权由律师协会统一行使。建议将名誉罚（训诫、通报批评、公开谴责），财产罚（罚款、没收违法所得）和资格罚（停止执业、取消会员资格）等权力统一由律师协会行使，并且设立明确惩戒梯度。

建议借鉴域外律师管理模式。目前我国律师协会发展还不是很成熟，建议职业资格授予权仍应归司法行政机关，但行业惩戒权应归律师协会，由律师协会统一行使。

建立惩戒委员会多方参与机制。惩戒委员会不仅应有律师协会人员，还应引入第三方参与机制。法官、检察官、行政官员、法学教授、公民代表都可以参与其中，这样不仅能使惩戒更公平，也可以增加惩戒透明度。

完善惩戒救济程序。一般而言，律师协会是一个重要的行业组织，行业自律是节约行政成本，实现律师法治的重要力量。律师协会不仅可以依照章程行使各种公权力，也可以依照法律法规的授权行使惩戒权。根据律师法第46条，律師协会的惩戒权应属于法律的授权，即律师协会的处分本质上属于行政处罚。因此，为完善司法救济程序，律师、律师事务所对律师协会的惩戒不服的，应属于行政诉讼的受案范围。

[ 注释 ]

①张善燚.中国律师制度专题研究[M].湘潭：湖南人民出版社，2007：340-343.

②孙中山.孙中山全集（第二卷）[M].北京：中华书局，1981：249.

③张迎涛.律师协会惩戒权比较研究[J].公法研究，2009（10）：11.

④[美]詹姆斯·S·科尔曼.社会理论[M].邓正来译.北京：社会科学文献出版社，1999：314.

⑤谭九生.职业协会惩戒权边界之界定[J].法学评论，2011（4）.

⑥陈静.浅析我国律师协会惩戒权及其制度完善[J].公民与法，2012（12）：31.

⑦程滔.从自律走向自律——兼谈律师法对律师协会职责的修改[J].政法论坛，2010（28）：180-184.

⑧同业公会是指从事某一自由职业的人的内部组织，具有强制力量以维护同行业的组织和纪律，是职业公务的管理形式.

⑨齐树洁.英国司法制度[M].厦门：厦门大学出版社，2005：107.