日本养老服务业的发展经验及对我国的启示

周 扬，宋协毅

（大连大学 日本语言文化学院，辽宁 大连 116622）

一、问题的提起

近年来，我国初步形成了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的服务体系，确保了众多老年人安度晚年生活。但仍处于初期阶段的我国养老服务业在产业分类管理、行业标准、体系建设等方面存在明显不足，特别是养老服务供需失衡问题尤为突出。譬如，养老机构供需方面存在的公办养老设施床位严重不足与民办养老机构闲置率偏高的矛盾；服务供需方面存在的服务项目单一、日常生活照顾服务居多，老年人急需的医疗健康、文化娱乐、精神慰藉等服务却供应不足的矛盾。唐钧（2014）指出：“我们在讨论养老服务的需求时，没有区分需求、潜在需求和有效需求，而且在大多数情况下，有效需求被忽略，因此造成了我国养老服务领域的这个怪圈，提高老年人支付能力，创造有效需求才是治本之举”[1]。

作为亚洲邻国的日本，在养老问题上与我国有很多相似之处。日本在社会养老事业发展初期阶段也走了一些弯路，片面追求老人养老床位的数量，导致各种大型养老机构被废弃，大量的社会资源被浪费。之后，日本为解决养老服务供需失衡问题，通过设立介护保险等充实社会保障制度，提升老年人服务购买能力，并把社会养老服务体系建设的重心转移到构建地区养老支援中心，这对日本养老服务体系持续健康发展起到了至关重要的作用。因此，对于日本养老服务业的发展进行总结分析并借鉴其经验，对实现我国养老服务业的健康、可持续发展有着重大的意义。

目前国内的相关研究在取得较大的成果和进展的同时，也存在着问题发掘不够全面，对策措施较宏观笼统等问题，尤其是对养老服务业供需失衡问题的研究较少，诸多研究皆一味强调通过增加财政支出等手段来加大对养老服务业支持力度，而忽略了创造“有效需求”，实现可持续发展的研究视角。有鉴于此，本文通过对日本养老服务业发展经验进行分析总结，并借鉴其经验，从“提升老年人支付能力，创造有效需求”的视角，对解决我国养老服务业供需失衡问题，实现可持续发展的路径进行探索。

二、日本老年人的经济状况及支付能力

2015年日本人口总数为1亿2,771万，65岁以上老年人3,392万，占人口总数的26.7%，日本已经步入超老龄社会。但是，日本内阁府的“关于老年人经济生活的调查”显示（以下称：该调查），60岁以上的老年人中，约77.5%的人表示对老后生活并不担忧，80岁以上的老年人中这个比例达到80%。同时，88.3%得老年人对目前的老年生活表示满意，这主要归因于日本老年人可以通过高水平的经济收入来购买养老服务，安度晚年生活。

如表1数据所示，日本老年人家庭平均年收入309.1万日元，虽然低于家庭平均收入的537.2万日元，但老年人家庭成员平均年收入为197.6万日元，与全部家庭成员平均年收入的203.7万日元没有太大的区别。老年人收入主要来源于公共年金（占比68.5%），劳动收入（占比18.0%）、财产收入（占比22.2%）三部分，年金以外的社会保障给付金和子女资助及其他部分占比较小，分别为0.8%、5.4%。

另外，该调查的另一项数据显示，2人以上的老年无业者家庭中，平均每个家庭的月实际收入为217,412日元，其中，公共年金等社会保障给付金是190,813日元，达到总收入的90%，其他来源于房屋租金收入及子女资助。平均每月消费支出为246,085日元，多出收入58，986日元，差额部分消费来源于持有的金融资产作为补充。日本65岁以上老年人家庭储蓄额要高于其他年龄段家庭储蓄额，65岁以上老年人家庭的平均储蓄额为2,377万日元，是全部家庭平均储蓄额1,739万日元的1.4倍。62.3%的老年人把家庭储蓄用于就医、护理方面的支出。

表1 老年人家庭收入状况（2015年）

另一方面，根据厚生劳动省的统计，2015年日本接受护理预防及护理服务的老年人达到605万1,100人，同比增长2.9%，首次突破600万人。其中，接受护理预防服务的为155万9,500人，同比增长3.2%，接受护理服务的为484万人，同比增加2.8%。日本老年人养老所需资金主要由自有资金与介护保险为主的社会保障资金。表2为日本长野县介护保险使用情况，现行日本介护保险的自己负担额度为每月3-5万日元。以“要介护2”等级为例，介护保险全额使用后，个人负担约为2万日元。另外，日本居家护理与入住养老设施所需费用没有太大出入，除介护费用之外，居住费、伙食费、理发费、兴趣小组活动费、洗衣费、尿不湿等其他费用需要自己负担，包含介护保险自己负担额度在内的月平均费用为7.7万日元。除此之外，接受护理服务时发生的购买轮椅、住房改造、特殊床位等一次性费用平均约为91万日元。按照以下公式计算可知，年度人均护理费用为183.4万日元左右。根据入住设施种类来看，每月的合计费用为10万日元到几十万日元不等，大多数人的平均月费用为20万日元左右。其中，介护预防服务费用为38,800日元，介护服务费用为199,000日元,平均157,000日元[2]。

（7.7万日元×12个月）+91万日元（初期费用）＝183.4万日元

表2 日本介护保险等级分类及使用额度（2015年）

综上所述，日本65岁以上老年人经济收入充裕，且个人储蓄额较高，再辅以介护保险等制度保障，基本上养老服务费用可以自理。高水平的支付能力促使有效需求得以释放。形成较高支付能力的要因有以下2个方面：

（一）完善的社会保障制度：“养老金+介护保险”模式

日本早在上个世纪60年代就已初步实现了国民皆保险，70年代基本建成了较为成熟的社会保障制度。通过以国民年金为基础的日本老年津贴制度来增加收入、提升生活品质。老年津贴由国民年金、遗属津贴和残障津贴构成，其目标在于老年人或残障人士在丧失劳动能力之后获得稳定的收入来源。另外，日本积极推行“养老金+介护保险”模式，从制度上保障老年人的晚年生活。日本政府于2000年推出了“介护保险制度”，40岁以上的被保险人都被纳入了长期护理保险的范围之内。介护保险为日本老年人提供了基于每个人的健康状况量身定制的护理计划，大幅减小了家庭及个人的支付压力。政府负担介护保险费的50% (其中，中央政府25%、都道府县12.5%、市区町村12.5%),40%来源于各地上缴的介护保险费,被保险人自付10%。为确保收入和投保水平达到均衡，日本政府把个人缴费按个人收入分为五个等级，另外，根据各地区老龄人口比率和照顾需求情况,上缴的保险费被分配到各地方政府调配。

另一方面，厚生劳动省在2014年2月向国会提出了涵盖医疗和介护服务体制的“医疗与介护综合推进法案”。该法案利用增加消费税所获得的收入在都道府县设立基金来完善医疗供给体制，充实介护服务，减轻老年人负担。同年2月21日，日本设置了社会保障制度改革推进本部加大改革力度。本轮改革的最大特点是为了确保社会保障制度稳定财源和推进财政健全化，社保基金的筹集实现从“社会保险方式”向“税方式”的转变[3]。社会保障制度与税制一体化改革的总体方向就是，通过充实社会保障资金，实现给付的重点化和效率化，提高制度的可持续性，把财源用于育儿支援来惠泽年轻人，使之获得安心感，向“全世代型”的社会保障制度转变。

（二）健全的老年人雇佣政策体系：“劳动转移支援型”的劳动政策

日本大型公司的职员通常会在定年退休之后从事新工作5年以上，日本政府会对雇佣老年人的企业发放“持续雇佣奖金”，即每雇佣一名老年人每年补贴15万日元。除给予补贴外,还额外向这些企业发放贷款。日本的《鼓励中年和老年职工就业的特别措施法》要求企业必须雇佣 55～60岁的退休人员,且比例要达到就业职员的6%以上。2013年4月实施的改正“高龄者雇佣安定法”要求企事业单位有义务阶段性放宽雇佣年龄限制（至65岁），防止退休后无法取得工资、年金收入的老年人增加。同年6月，推出“日本复兴战略”，强调人才是国家的最大资源，确保就业和劳动生产性的提升至关重要。特别是要增加年轻人、女性、高龄者的就业机会，提高人才素质，构建全员参与的经济社会。该复兴战略的提出积极推进了日本的劳动政策从“雇佣维持型”向“劳动转移支援型”的转变，强化对所有世代的就业支援，结合产业构造调整以实现无失业的劳动力转移。

人口减少、少子老龄化导致的劳动力人口数量下降，有可能降低日本经济潜在成长率。创造能够保持劳动者工作积极性、发挥个人能力的劳动环境，在量和质方面到都达到充分雇佣至关重要。要激发劳动者就业意愿，就要摆脱旧有的狭义的雇佣政策，从税制、社会保障制度方面进行变革，改变对失业者发放高额失业津贴、对高龄者给付高额年金等具有事后性格的收入保障为中心的模式，对想要自立的人提供丰富的能力开发支援和顾问咨询等服务[4]60。

2015年末，日本劳动力人口为6,598万，65岁以上老年人比例是11.3%，从1980年以来一直保持上升的趋势。其中，60-64岁的老年人438万人，65岁以上的老年人458万人，65岁以上的老年人劳动力人数首次超过60-64岁的老年人劳动力。65岁以上劳动力占65岁以上人口的比例从2013年、2014年的11.8%和12.5%上升到13.5%。从实施60岁退休制度的企业的雇佣状况来看，2015年6月1日时点，过去一年间达到退休年龄老年人中的82.1%都被持续雇佣。另外，据内阁府调查，员工数31人以上的企业有15万家，实施老年人雇佣确保措施的企业比例高达99.2%（147,740家），可以确保有意愿工作到65岁以上的老年人100%就业的企业比例高达73.5%（108,086家）。

三、合理的社会养老服务体系：地域综合护理服务体系

日本养老服务产业的发展与老年人口的增加成比例关系，其发展经历了以下几个阶段：（一）萌芽期：1970年日本正式进入老龄化社会，养老服务产业开始萌芽产生，政府大力鼓励养老服务产业发展；（二）形成期：1980年代逐渐形成一定的产业规模，处于逐步探索时期；（三）成熟期：1990年代其养老产业已经形成了一个成熟的市场，拥有一整套行业标准；（四）扩张期：21世纪之后，日本的养老产业随着国外逐渐进入老年化社会开始向外扩张。

合理完善的养老服务体系是实现养老服务业可持续发展的根本。1980年代后半期起，日本老年人口及其购买力不断增长，但相关产品及服务供给不足，无法满足日益多样化的老年人需求。这一背景之下，日本政府及产业界视开发适老产品、适老服务，创造老年人的潜在需求，扩大市场规模，刺激经济增长为重要课题。1989年，日本政府下放部分权限给市、町、村（区、街道），即俗称的日本养老“黄金计划”。该计划把养老责任下放到社区和家庭，以居家养老、居所看护为发展导向，积极推行社区居家养老服务模式。坚持政府主导的同时，鼓励和支持社会力量广泛参与养老事业，以政府主导下的市场运营模式，大力推广嵌入社区中的就近服务，推动了养老服务全面进入家庭，确保了介护保险政策的落地。同时，日本政府通过“地域综合护理体系”的构建（见图1）来确保老年人可以在自己熟悉的地域生活。该体系注重在日常生活圈中加强医疗与介护的紧密合作，延长健康寿命；为了避免因健康恶化陷入要介护状态而加强介护预防；充实高龄者居住和生活服务。另一方面，日本发达的医疗技术及国民皆保险的保障制度确保了国民在任何时间、任何地点都能使用保险在任何医疗机构就诊，实现了 “医院完结型”向在宅医疗、地域治病的“地域完结型”模式的转变。

地域综合护理体系具有小规模、近距离、一站式、专业化、多样化是等特点，由政府主导，资助社会福祉法人（社会福利民间组织），推进了老年护理服务社会化。老人根据自身需求可以选择接受不同等级的居家护理服务，也可入住疗养院、托老所、护理院等来享受设施服务。市场化运营引导促使大量社会组织积极参与养老事业，护理服务市场中出现了大批的民间营利与非营利性养老机构，很大程度上解决了社会养老问题。

图1 日本地域综合护理体系

地域 护理体系的构建促使日本养老由“公助”、“自助”模式向“互助”模式的转变。人的一生要面对育儿、教育、医疗、介护等种种难题，在少子高龄化日益严重、家庭结构发生巨大变化的背景下，仅凭自身的努力（自助）和政府的社会保障给付（公助）是很难解决一生中所要面对的这些问题。不同时期，人与人之间都在互相影响下生活着，因此，国家的社会保障无法涵盖的各种各样的生活援助，只有在地域中互相支持、互相援助才能得以实现。增强人与人之间的联系与互助有利于缓解人们对未来的不稳定情绪，有利于地域社会良性发展，实现地域的“互助”模式显得尤为重要[4]61.。

四、日本经验对我国的启示

通过对日本养老服务业发展状况的分析总结并结合我国实际，笔者就突破我国养老服务业发展困境,实现可持续发展作出以下路径探索。

（一）加快财税制度创新充实社会保障制度

在社会保障制度方面，除了统筹城乡居民基本医疗保障制度，实现新农合与居民医保制度并轨，探索建立长期护理保险制度之外，通过财税制度创新改革来完善社会保障制度，提高老年人的支付能力尤为重要。具体如下：1.梳理服务供给端养老机构补助制度的同时，加大对服务需求侧的补助力度，继续逐步提高老年综合津贴水平。希望能通过动态调整不同年龄段老年人津贴水平，着力抬高底部，使不同年龄段津贴水平的差别更加相对合理；2.为了使老年人度过一个健康幸福晚年生活，从壮年期就进行综合性的疾病预防尤为重要。为此，在医疗制度改革方面，中央通过制定新时期的健康保健法，积极推进健康教育、健康检查、机能训练、上门指导等健康保健事业，以防止国民过早进入需护理状态，确保其即使进需护理状态也可自理生活。这就要求地方政府根据地区实情，推进有效合理的护理预防事业项目，中央政府在财税政策上给予强有力的支持。推动医疗制度改革重心向疾病预防的方向转变，从健康和经济两方面对老年人自立进行援助。3.对“上有老，下有小”的3代家庭实施政策性财税倾斜。通过降低育儿成本或选择性直接补贴的形式，促进生活资金向老年人转移。补贴的同时，对达到一定收入以上的家庭增加其社会保险缴纳成本，实现差异化财税政策。

（二）构建“四元”主体养老服务体系

我国社会养老服务的供需之间无论在数量上还是质量上都存在着明显的失衡，有效供给不足问题严重。造成供需困境的主要原因是政府职责“错位”、“政府失灵”和“市场失灵”并存。政府与市场的合作是社会养老服务持续健康发展的必然选择[5]。当前急需打破部门分割、政策分割的格局，突出居家养老的主体地位，合理配置公共资源，实现公益性与市场性的有机结合[6]。政府应加强对养老服务体系的建设与监管并制定相关政策、行业规范、服务标准等，承担起“保基本”的公共职责。引导市场主体要为经济条件较好，生活质量要求较高的老年群体提供个性化、多样化、高水平的养老服务。另外，我国目前已有的服务体系中包括机构养老、社区养老和居家养老，但是各项服务之间相对独立，呈碎片化发展。因此，需要统筹发展各项服务模式，并且将医疗卫生保健与社会服务有机结合起来，满足老年人养医结合的需求[7]。

因此，我国应通过政策引导把非养老企业这一市场主体纳入我国养老服务业体系之中，构建“四元主体”的养老服务体系（图2），政策性支持企业设立积极的护理休假制度。比如，职工家中有需护理老人的情况下，可申请一定期限的有薪休假。设立护理支援制度，职工家庭中有需护理老人的情况下，根据需护理等级的不同，对入住护理机构提供一定资金资助。而对于企业增加的负担，中央及地方政府可以从法人税等税种中加以减免。通过制度创新促进老年人就业，推动“自助”和“互助”相结合的模式。

（三）实施积极的劳动政策，鼓励老年人再就业。

现实中我国老年人就业面临着许多困难。比如，老年人就业与年轻人就业存在矛盾；劳动力就业市场上的就业年龄限制比较普遍；老年人灵活就业和公益式参与方面的政策不够完善等等。因此，国家和有关部门应该积极推进政策与企业制度创新，让老年人实现老有所为,更好地参与社会。建立和完善针对老年人的弹性、灵活的工作制度，鼓励和帮助健康而有能力的老年人参与其中。是建立合理的报酬机制,对于参与社会以及就业的老年人基于公平的、按劳分配的原则，按照以生产性为评价标准的薪资体系，防止延迟退休导致的薪资水平的大幅下降。

（四）确保老年人财富增值保值

从人口结构上看，当前我国65岁以上老人，以30、40年代人群为主，这些人大都在90年代左右退休，所以大多数没有经历过改革开放后最重要的财富积累阶段。在发达国家，家庭财富一般会随着户主的年龄增长而增加。但是， 2012年的《中国财富管理市场》 报告显示，我国高净值人群 （家庭可投资资产在600万元人民币及以上）当中，60岁以上高净值人士占比仅为6% ，可见，我国老年人的低资产净值是制约中国养老产业发展的一大因素。另一方面，随着我国近30多年的经济快速增长，50、60、70年代人群通过房产、股权、理财产品等投资方式迅速积累了一定财富。泰康人寿与胡润研究院发布的《2015中国高净值人群医养白皮书》显示，中国高净值人群阶层已经形成，“养儿防老”的传统在这一群体已经逐步改变。他们在养老伴侣选择上，93%的人首选配偶；31%的人选择朋友，排在第二位；29%的人选择子女。从养老费用来源来看，仅有1%的人表示需要子女资助，90%的人选择使用个人资产。其中，选择个人房产负担的为65%，选择退休金、商业养老保险的为61%。

养老观念深刻影响着养老方式，而且这种观念不仅仅局限于个人养老观念，而是社会整体养老观念的转变。因此，如何使得这些财富增值保值是政府亟待解决的问题。包括日本、美国在内的许多发达国家老年人经济收入的一个重要来源就是股权投资收入及房产收入。老年人因年龄较大、抵御风险的抗压能力较低，所以财务管理方式应以稳健、保本型方式为主，政府和金融机构等应在拓宽老年人理财投资方面通过政策性支持，对老年人的投资进行指导规范，通过降低或免除印花税手段增加其投资收入。

图2 我国“四元”主体养老服务体系构建示意图

五、结语

本文在借鉴日本养老服务业发展经验并结合我国实际，从“提升老年人支付能力，创造有效需求”的视角，对我国养老服务业的可持续发展路径进行探索。创新发展理念，理清老年服务事业发展定位非常重要。解决供需失衡问题的对策建议有利于养老服务成本的降低和服务效率的提高，有利于提升老年人的服务购买能力。对于突破当前养老服务业发展困境，实现可持续发展有着深远意义。十八大以来，中国进入以高效率、低成本、可持续的中高速增长为主要特征的新常态阶段，创造养老服务的巨大消费需求既有利于稳增长，又有利于调结构，是重要的经济增长点，加快发展养老服务业，是积极应对经济新常态的有效途径，是全面建成小康社会的重要举措。

参考文献：

[1]唐钧.养老服务怪圈、有效需求和政府补贴[J].中国人力资源社会保障，2014(5):56.

[2]2015年厚生劳动省介护给付费等实际状况调查概要[Z].

[3]张军涛,泉田真里.日本社会保障制度改革的新动向及其对我国的启示[J].中国劳动, 2015(6):78.

[4]周扬.日本的社会保障制度改革与劳动政策转型[J].中国劳动，2016(22).

[5]杜鹏,谢立黎.社会可持续发展战略应对人口老龄化[J].人口学刊，2013(6):32.

[6]章萍.社会养老服务发展的有效路径研究[J].现代管理科学，2015(9):76.

[7]郑功成.养老服务业需要做大调整[N].人民日报，2015-11-20(013).