产城融合视角下苏澳合作园区创新发展研究

姜俊华

(常州纺织服装职业技术学院,江苏 常州 213164)

20世纪80年代我国实行“改革开放”战略，参与经济全球化进程，发达经济体资本流入中国，城镇化和工业化得以快速发展，在这双向互动过程中，开发区(合作园区)发挥了重要作用。我国于1988年在北京建立高新技术产业开发试验区以来，各类开发区(合作园区)数以千计，成为招商引资的主要窗口和产业集聚的空间载体，促进了全国经济特别是当地经济的快速发展。同时，在城市空间快速扩张过程中出现了很多问题，例如城市空间的功能单一、效率低下、无序扩张，以及低水平的城市建设，城市建设和产业发展没有形成互动机制，各自为阵，单项发展，忽视了产城融合，造成产业发展和城市发展脱节，部分开发区(合作园区)甚至恍如空城。

在国外没有一个完全确切的产城融合的说法，相关研究分散在城镇化、工业化的研究中。产城融合是相对于产城分离提出的一种发展理念，产城融合首先由政府提出，学术界对于产城融合内涵的理解略有差异。我们认为对于产城融合可以从城镇化与产业两个方面来分析，产城融合指城市与产业相融合，以城市为基础，承载产业发展空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和服务配套完善，形成“产城人”三位一体的有活力、可持续、内生性的发展模式[1]。

自1994年出现中新合作的苏州工业园区开始，陆续出现了数以千计的中外合作开发的产业园区和科技园区。2013年，习近平主席在出访中亚和东南亚国家时，提出了中国发展“一带一路”的构想，受到国际社会的广泛关注。这一建设性构想正在对世界格局和经济全球化产生着深远影响。国内许多城市自2014年起，都在为服务“一带一路”倡议积极谋篇布局；许多沿线国家也在为响应“一带一路”倡仪而提出本国的对接策略和措施。其中，国内最显著的举措就是大力兴办自由贸易试验区和中外合作园区。2014年前后陆续设立的中外合作园区，在园区定位与功能上：开始注重产业与城市的融合；突出产业链的分工与合作；强调先进技术的引进、消化以及国内企业开始对接国际产业标准，并积极扩大中国产品的海外市场规模(份额)等。其中，“引进来”的中外合作园区开始注重国内传统产业的更新改造、新产品的合作研制开发、合资企业技术与产品的本土化。如中德沈阳高端装备制造业园区、中瑞镇江、中法成都、中意海安等园区。

1 常州市产城融合研究

1.1 产城融合指标与评价

伴随经济新常态，城市化的进程，产业转型升级的发展需要，同时，城市空间不断拓展，产业和城市都需要寻找新的发展方向。产城融合顺应了这一发展趋势，要求产业与城市以产促城、以城促产、产城融合，要求功能融合、空间融合、人口融合。产城融合的示意图如图1所示。

我们采用定量分析法，构建产城融合度评价表来研究产城融合，具体如表1所示。

图1 产城融合的示意图

体系层目标层具体指标权重系数产城融合评价体系功能融合公共设施共有率市政设施共有率0.150.15空间融合园区与城镇的距离居民平均出行时间0.200.20人口融合园区员工城镇购房率园区员工城镇落户率0.150.15

对照表1，采用打分的方式，权重系数相加，具体产城融合度分为高度融合型(0.81～1.00)、中度融合型(0.61～0.80)、低度融合型(0.41～0.60)、基本分离型(0.21～0.40)、高度分离型(0.00～0.20)五种类型。常州的产城融合度约为0.50属于低度融合型。

1.2 常州市产城融合沿革及目标

常州市是江苏省唯一的产城融合综合改革试点城市。常州的产城融合，最早见于2013年国务院对《苏南现代化建设示范区规划》中的一段描述(常州建设西太湖科技城产城融合创新示范区)。2013年，江苏省委在贯彻落实十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的意见中，明确常州市承担产城融合改革试点试验重任。2015年初，江苏省政府正式批准印发《常州市产城融合综合改革试点总体方案》。2015年5月，常州市首先对部分行政区划进行调整，勇当全省产城融合发展的拓荒者和先行者。2015年7月，常州市委十一届九次全体会议全面部署推进产城融合综合改革。

常州的产城融合综合改革的目标是：空间结构均衡、产业活力强劲、城市品质高端、服务功能完备、市民安居乐业。为实现目标，需进一步强化体制、机制、制度创新，扎实推进各项工作任务，以科学发展观为指导，重点突破；以示范引领为带动；以强化督查来保障成效。同时产业转型升级与城市建设同步进行，创新集聚资金、技术、信息、人才等高端要素，实现产、城、人的深度融合，发展城市经济，改善和提升市民生活质量。近年来，产城融合综合改革各项工作进展顺利，部分区域已形成了产城融合的初步形态。

1.3 常州市产城融合的实现途径

产城融合发展不仅需要理论研究的支持，还需好的政策配合，通过以下三项措施可促进产城融合的可持续发展。

1)新型城镇化建设可以带动产城融合发展。新型城镇化的“新型”主要体现在从形式城镇化向特色城镇化转变，表现形式不再是城市规模和人口盲目扩张，而是更加注重城乡统筹和城乡一体化发展。根据发达国家的发展经验，城镇化的不断发展使服务业规模不断扩大，新型服务业的发展成为就业稳定增长的关键[2]。2016年，常州市第一、二、三产业增加值比例为2.6∶46.5∶50.9，全年服务业增加值占GDP比重提高1.4个百分点[3]。常州市第三产业快速发展，更加有利于加快产业结构转型升级，促进整体经济健康、可持续发展。

2)产业结构转型升级可促进产城融合发展。产业结构不合理的主要原因是缺乏创新，导致产业发展受限，只能在产业底端被动地调整。在产业结构转型升级中，需要把创新作为企业发展的核心动力，通过创新，企业实现降低能耗，增加产品附加值，增加利润。以此推动以高科技为核心的多元化产业链转型升级，常州制造向“常州智造”升级，这将进一步推动第二产业和第三产业的全面的可持续发展，促进产城融合的发展。

3)城镇化建设可促进产城融合发展。城镇化水平的提高，需要做好城市基础设施建设。城市基础设施建设不仅可以产生良好的社会效益和经济效益(例如地铁5号线的建设可以促进常武一体化，促进技术、资本、人才等要素的流通)，还可以加强和区域外周边城市的联系，强化地域分工协作，发挥地区比较优势，形成合理的分工布局，促进产业的发展，同时创造大量的财富，提升城镇化质量，有利于产城融合的快速发展。

2 苏澳合作园区发展途径——对比苏州工业园区和粤澳合作产业园

2.1 苏州工业园区概述

苏州工业园区于1994年2月经国务院批准设立，同年5月启动实施。行政区划278 km2，其中，中新合作区80 km2，常住人口80.78万。园区开发建设保持持续快速健康发展态势，主要经济指标年均增幅超过30%，取得了GDP超千亿元、累计上交各类税收超千亿元、实际利用外资(折合人民币)超千亿元、注册内资超千亿元“四个超千亿”的发展业绩[4]。

苏州工业园区具有独特的发展特色。一是外、内资双轮驱动。苏州工业园区累计吸收合同外资258亿美元，实际利用外资110亿美元，注册内资达到863亿元。二是项目平均投资规模巨大，项目平均投资额超过3 000万美元，投资项目地区来源以欧美为主。园区投资额上亿美元的项目有60个，投资额超10亿美元的项目有6个。三是产业以高新技术产业为主。电子信息、精密机械、生物医药和新材料所占比重超80%。四是走新型工业化之路，高产出、低能耗、无污染。苏州工业园区每万元GDP耗水5.8吨，耗能0.43吨标准煤；每度电产生GDP 25元，工业产值100元，达到20世纪90年代世界先进水平。园区处处绿树成荫，优美舒适，井然有序，没有尘土飞扬和机器轰鸣，是为“花园工厂”。

苏州工业园区的快速发展得益于其独特的组织架构和运营管理模式。苏州工业园区有秉持“亲商”理念的政府机构，还有从新加坡借鉴、创新的开发管理经验。苏州工业园区吸引外资数额巨大，有特殊优惠政策照顾，但更重要的是“亲商”理念和对企业“全过程、全天候、全方位”的服务。“亲商”理念体现苏州工业园区管理委员会真正从管理职能向服务职能转变、直接管理向间接管理转变、被动服务向主动服务转变、事前审批向事后监督转变，还建立了以“一站式服务”为核心的政府公共服务平台，按照公开、公平、公正的办事程序，简化手续，量化责任，优化服务。

2.2 粤澳合作产业园概述

粤澳合作产业园占地4.5 km2，位于广东省珠海市横琴岛。横琴岛位于珠海市南部，珠江口西侧，毗邻港澳,处于香港、澳门、大陆的交汇点和珠三角内外辐射结合部，地理位置极为优越。

粤澳合作产业园具有独特的功能优势。第一是国际商务服务优势。它可以充分利用香港国际贸易中心、金融中心、信息中心的地位，拓展澳门国际性商贸平台的带动效应，鼓励港澳的商务服务优势向横琴拓展，重点发展信息服务与外包、国际贸易、会览、中医保健等产业。第二是国际金融创新优势。利用先行先试的金融政策导向，推动各类金融要素及金融机构在横琴金融商务区集聚和发展。拓展服务经济联动发展，更好地促进澳门经济向多元化方向发展。以消费金融为特色，强化横琴与港澳之间特色互补、资源共享、产业共建、区域共荣的经济一体化。第三是休闲旅游度假优势。利用香港、澳门对国际高端游客的吸引力，结合海岛型生态景观的资源优势发展休闲度假产业，将横琴打造成与港澳配套的国际知名休闲旅游胜地。建立合理、完善的旅游产业链，重点发展高档度假酒店、疗养中心、游艇中心、滨海游乐、湿地公园等高品质度假旅游项目。第四是文化教育开放优势。选择文化、教育行业作为创新服务业开放的先行先试领域，实行准入前国民待遇的开放模式，即凡是没有明令限制的，一律实行贸易投资自由化，取消针对国内外企业的单项审批事项，以此推动国内相关行业管理制度改革。具体来说，要以工业设计、会展设计和动漫设计等为重点，大力吸引港澳及珠三角的文化创意产业人才，把自由贸易园区建设成为文化教育开放先导区。

澳门特区政府支持和推动澳门企业参与粤澳合作产业园的发展，2016年7月推荐了33个项目进入粤澳合作产业园。包括澳门创意美食广场、中国横琴名胜世界、动漫主题的综合商务旅游发展项目、横琴国际生科城、中葡商贸中心、横琴影视综合城、横琴购物村(名牌折扣购物村)综合项目、横琴新区影视文化产业园、横琴旅游交通枢纽服务中心、梦幻世界商业综合体、澳门拱廊广场、沉香医药产业园、国际书画艺术品交易展览中心、奥特莱斯商场、横琴新区·云生态·商贸圈、澳门横琴国际健康中心等项目。其中，文化创意，旅游休闲行业分别占30.3%；物流、商贸和商务服务行业占24.24%;科教研发行业占9%;医药卫生,高新技术行业分别占3.03%。这些项目有利于澳门经济产业多元化，打造世界旅游休闲中心，突显澳门商贸服务水平，有利于澳门居民就业，带动本地中小企业共同参与，提升企业实力及规模等。

2.3 苏澳合作园区筹建与发展

2016年10月，江苏省政府与澳门特别行政区政府在澳门签订关于联合筹建苏澳合作园区备忘录，共同决定在常州市武进区合作开发建设苏澳合作园区。苏澳合作园区位于常州市武进区西太湖畔，总体规划面积32.54 km2，正好与澳门现有面积相当，其中规划建设区7.6 km2、规划统筹区24.94 km2。常州西太湖科技产业园(江苏武进经济开发区)是苏南国家自主创新示范区、苏南现代化建设示范区的重点平台，园区的石墨烯产业走在了全国最前列。

苏澳合作园区是澳门和长三角地区合作的第一个产业园。西方语言中葡萄牙语排第三，仅次于英语和西班牙语，有八个国家的官方语言是葡萄牙语。苏澳合作园希望借助澳门葡语系地区的独特优势，借鉴横琴自贸区(粤澳合作产业园)“先行先试”的改革经验，联手葡语系国家合作伙伴共同发展。

苏澳合作园区定位于苏澳合作开放的“新纪元”，突出发展现代高端服务业，打造苏澳合作“四个平台”。希望在“一国两制”框架下，根据“共建、共管、共享、共赢”的总体原则，深入对接“一带一路”“长江经济带”，积极探索澳门与内地合作的新模式，加强旅游会展、金融服务、跨境电商、健康医疗等现代高端服务业的紧密合作，加快打造特色鲜明、亮点突出、竞争力强的现代园区。努力把园区建设成为苏澳全面深化合作的实践平台、中国与葡语系国家合作项目的承接平台、澳门青年在内地创业创新的落地平台、苏澳青年公务人员交流学习和提升专业能力的锻炼平台。

江苏省政府工作报告在2017年主要目标任务中专门提出，要加快推进常州苏澳合作园区建设，深化与港澳台地区的合作交流。要在开放开发水平上再拓展，加强对澳衔接，完善苏澳合作园区规划，深化与澳门和葡语系国家的交流合作。2017年3月9日，江苏省政府和澳门特别行政区政府在常州联合召开苏澳合作园区建设工作推进会，原则上通过了《苏澳合作园区2017年工作计划》《苏澳合作园区共建机制方案》《关于苏澳合作园区总体方案的编制工作方案》《苏澳合作园区对外宣传及信息发布机制》《苏澳双方联络机制》等五个建议稿。2017年10月25日，苏澳合作园区建设工作推进会在珠海召开，江苏省政府和澳门特区政府就合作园区一系列重大问题进行商讨并初步形成共识，园区筹建工作取得阶段性成果。一致同意加快完善苏澳合作园区总体方案，召开双方高级别联席会议，就园区筹建的阶段性重大问题形成合作共识。

2.4 与苏州工业园区、粤澳合作产业园的比较结果

通过对苏州工业园区、粤澳合作产业园的开发模式、管理架构、优惠政策、体制建设、产业结构、区位布局和政府服务等方面的研究，发现苏澳合作园区有以下问题：苏澳合作园区开发是以引进澳门资金为主要驱动的富开发模式，只有单轮驱动，明显不如苏州工业园区(外、内资双轮驱动)；管理服务由常州市和武进西太湖管委会双头管理，易出现混乱、效率低的情况；产业结构优势不明显，除了石墨烯产业，没有引人注目的产业；苏澳合作园区对外宣传力度不够；地理位置和交通基础设施明显偏弱，至今无高铁和地铁通达。

3 产城融合视角下的苏澳合作园区创新发展对策

对照国家高新区创新的考核指标体系(创新资源集聚；创新创业环境；创新活动绩效；创新国际化；创新驱动发展)等系列指标来看，苏澳合作园区需秉持“科技驱动、金融创新、开放包容、产城融合”的发展理念，坚持创新驱动，突出特色发展，打好生态、创新、开放三张牌，全力打造产业高端化、环境生态化、功能国际化的新型科技园区。

3.1 完善制度创新，建立权力清单管理制度

实施多项清单管理是制度创新的一大亮点，苏澳合作园区可以对接国际高标准投资贸易规则，特别是葡语系国家贸易规则，系统谋划制度创新，形成对葡语系国家贸易规则的新思路、创新市场监管制度、创新政务服务举措、优化司法环境、建设廉洁政府的新目标[5]。政府可以通过建立权力清单管理制度，按照简政放权的要求，加快政府职能转变，对行政权力进行全面清理，建立权力清单管理制度，及时向社会公布，制订常州与澳门差异化市场轻微违法经营行为免罚清单，推动苏澳合作园区趋同澳门国际化营商环境。

3.2 优化司法环境，强化政府服务

可以建立立案登记制，推行 “类似案件类似判决”，引入法庭辩论制度，推行第三方法官评鉴机制，提升常州法治环境。在政务服务方面，可以学习苏州工业园区的组织架构和运营管理模式，注重“亲商”理念，强化政府机构“全过程、全天候、全方位”服务。实现企业办事“零跑动”、法律规定之外对企业“零收费”“零罚款”，建立“三个零”清单目录，打造廉洁政府。

3.3 打造“产城人”三位一体融合模式

积极拓展“产城人”融合内涵并强化互动机制，做到三位一体、完美融合。首先，“产”要从产量增加向质量提升和均衡结构转变，从工业产品向现代服务业转变，同时提高产出投入比；其次，“城”要从城市基础设施建设向城市公共服务普及，向提升城市软环境转变；最后，加入“人”的维度，“人”的维度必须居于主导地位，要在“产”“城”“人”三维中取得平衡，始终贯穿于产城发展的核心，才能取得可持续性的发展。

3.4 深化对澳合作，深度融合多元产业

文化创意、旅游休闲、现代物流、跨境电商服务(重点是拉美葡语系国家)、科教研发、医药卫生等是两地合作重点。推进对澳门服务贸易自由化措施，深化合作，推进产业发展，推动创业扶持。在创新科技园区的指标中，产业是最基础、最重要的一环。要以西太湖科技产业园为主要载体，精心规划，合理布局，规划发展创新导向型新兴产业集群，从而集聚创新机构、人才等系列要素，实现园区的全面提升。

3.5 转变城市功能，由产业功能主导区转变为产城融合发展新城区

苏澳合作园区刚开始的基础设施建设和土地开发，会以产业发展为重点，然后逐渐转变为发展现代服务业和房地产业，带动周边产业的发展与产业结构升级，并促进自身产业升级和配套服务产业的发展。从空间上看，园区会产生辐射扩散效应，使结构复杂化，出现各个层次不同功能的需求，城市服务设施逐渐完善，配套能力不断增加。园区的核心是关注就业人群和居住人群结构的匹配，关注资本需求和空间生产的匹配。

3.6 出台优惠政策，扶持科技中介机构

科技中介机构是产业发展的重要助推剂，中介机构的发育不完全，会严重阻碍产业的快速发展壮大。从全球经济发展趋势来看，制造业必然逐步向制造服务业发展，建议政府出台政策，扶持科技金融、科技服务、科技咨询等科技中介的发展，配套产业科技要素，实现跨越式发展。

3.7 外引内培，加大人才培养力度

目前，常州市虽然新出台了“龙城英才”计划，加大了人才支持力度，但还是主要侧重在创业人才的引进，而作为创新主体的广大企业急需的创新人才，却存在引进困难、政策偏弱的问题，建议组织人事部门改进招聘方向，重点加强企业高端人才的引进力度，让更多优秀人才到企业去。在引进创业人才的同时，要成立海外项目成果转移中心，支持海归项目同本土企业嫁接合作，更好地推进海归项目落地生根发展。同时，加大对适用型技术人才的培养力度，加大对操作工的技能培训力度，解决企业用工难的问题。

4 总结

通过对产城融合发展历史、现状的概述，以及与苏州工业园区、粤澳合作产业园等同质园区的比较研究，结合西太湖产业规划及发展，对产城融合下的苏澳合作园区深入剖析，提出完善制度创新、优化司法环境、深化对澳合作、扶持科技中介机构发育、加大人才培养等措施，坚持创新驱动，突出特色发展，打好生态、创新、开放这三张牌，全力打造产业高端化、环境生态化、功能国际化的新型科技示范园区。

[参考文献]

[1]王晓玲,董绍增,张亮,等.黑龙江省产业转型升级与新型城镇化良性互动发展研究[J].宏观经济管理,2017(1): 202-203.

[2]潘锦云,丁羊林.新型城镇化视角下产城融合理论与发展路径研究[J].安庆师范学院学报(社会科学版),2016(11):102-106.

[3]常州市统计局.常州市2016年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2017-03-03].http://www.changzhou.gov.cn/ns_news/933148850158847.

[4]顾安平.区域经济与职业教育互动关系的实证研究：以苏州工业园区为例[J].科教文汇(中旬刊),2010(4):171-172.

[5] 沈文金.横琴:屡创全国率先 促进粤澳深度融合[N].南方日报,2015-12-09(A03).