情与理的耦合：精准识别的基层实践逻辑与案例分析*——以江西省X县实践为例

余梦洁，丁东洋

(1.南昌大学公共管理学院，江西南昌 330031； 2.南昌大学江西扶贫发展研究院，南昌 330031)

0 引言

精准扶贫作为2014年提出的中国扶贫系统的新工作机制和工作目标，一改以往的“大水漫灌”式的扶贫方式，转为“精准滴灌”，引导扶贫资源优化配置，实现扶贫从普惠式向精准式发展。但随着精准扶贫工作的深入推进也随之出现了精准识别瞄准偏差、扶贫资金没有真正落实到需要救助的困难群体等一系列农村扶贫对象的“瞄偏”和识别的“政策微效”问题[1]。

关于精准扶贫中的识别问题，学界提出了不同的看法和见解。学者们多把瞄准“偏差”的原因归结为国家确定的收入标准和基层在民主评议中使用的综合标准与现实存在差异[2]、社会救助项目瞄准的偏差[3]、单一收入维度测量的局限等方面[4]。当然，也有学者研究了扶贫资金被社区精英捕获的困境[5]以及精准识别中的人为排斥、规模排斥、恶意排斥和过失排斥等问题[6-7]。在农户收入核算方面，莫光辉[8]、耿羽[9]等提出构成农民收入的农业产值和外出务工收入都不能完全量化，农户收入核算繁复，很多项目无法测算，更不能准确统计，因而实际操作过程中大多是通过尽可能的量化加上主观观察评估判定，灵活性较大。根据以上存在问题，学者们提出通过整合多维数据测度瞄准贫困人口[10-11]，建立动态监管和目标考核体系[12]等方法完善精准识别机制，从而提高精准识别的精准度。

上述研究成果多集中于对扶贫政策机制的完善以及提高精准识别精准度的方式，对于精准扶贫工作的开展具有极其重要的指导意义。但从现有的研究成果来看，中国农村具有讲“人情”“拉关系”的差序格局社会背景，单从制度完善以及评判标准方面考虑精准识别的瞄准偏差问题是不全面的，需要结合农村差序格局对政策执行的影响来进行研究和探讨。

1 理论分析

1.1 精准识别机制的情与理

(1)精准识别的机制制定之理

现行行政秩序的实质是一种官僚体制，韦伯是从“理性化”，特别是工具理性和形式理性的角度来设计官僚制的理论形态与制度框架的。中国的官僚体制契合于韦伯的理论，各级地方政府也是由严格的规章制度、组织程序和非人格化的行政官员组成的。在精准扶贫实践中合规的程序、非人格的扶贫干部也是扶贫工作的内在要求。精准扶贫有着严格的评定标准、评定流程以及组织规范，识别出需要救助的困难农户是精准识别机制制定的初衷。这些因素构成了精准扶贫中的“理”。中央政府期望地方政府按照“理”的要求执行精准扶贫政策，进行精准识别并做好扶贫工作，从而能够有针对性地对症下药、因户施策、因人施策，最终实现精准帮扶，完成精准扶贫的政策目标。

(2)精准识别的机制执行之情

任何公共政策的运行离不开一定的复杂环境，政策制度嵌入到基层环境去实现政策目标的同时会受到治理环境对政策目标的影响。费孝通*费孝通.《乡土中国》.中国人民出版社.2008年版提出，中国社会是一个“熟人社会”，人与人之间通过私人关系联系起来，构成一张张关系网。这种社会格局就是一种“差序格局”，在差序格局中，血缘、家庭亲属、私人关系、人情在传统农村社会发挥着极大的影响。基层干部在执行精准识别机制的过程中会受到差序格局影响，从而加入个人以及社会的“人情”色彩，导致精准识别机制在落实过程中产生了政策的变通执行。这些农村社会的血缘、家族、私人关系等构成了精准扶贫中的“情”。

1.2 情与理：政策实践逻辑的表现形式

(1)“长老统治”社会权力结构影响下的政策变通执行

费先生指出，中国传统农村社会存在一种“长老统治”的社会权力结构，是教化性的权利。在这种权力结构下，每一个年长的人都握有强制年幼的人的教化权利，逢着年长的人得恭敬，顺服于这种权利。长幼之序也点出了教化权利所发生的效力。

在这种传统的“长老统治”社会权力结构下，尊老敬老成为了一种约定俗成的社会契约，对村落中年迈较高的老人尊敬与照顾是基层干部在执行政策时潜在的一种道德约束力。精准扶贫作为一种农村发展的资源，在村民的意识里会将其看作是一种福利与资助，将扶贫资源给予村内不具备劳动能力的年迈老人是符合中国敬老爱老传统道德伦理的。在江西省X县的调研中发现，有农户通过分、拆户口调整户籍人口数，例如，大家庭的老人与儿子们分户，老人独自立户； 老人与智障子女单独成户； 父亲户籍留在大家庭，母亲和孩子们单独立户等以利于贫困户的申请。这种村民自发在户口本上“动手脚”的方式，从表面上来看能够满足贫困户的评定标准，但究其本质，这种“拆户分家”是由村民自发采取的变通应对措施，导致了在识别过程中自下而上的政策变通执行。

(2)“礼治秩序”社会形态影响下的客观倾斜

中国传统农村存在一种“礼治”的社会形态，在人们的传统意识中，“礼治”往往比“法治”来的更深入、更有影响力。将贫困户指标倾向于“因病因灾”致贫的相对贫困户，是基层干部对特殊困难农户的客观倾斜，也是基层干部出于人情的角度灵活地落实扶贫政策的“礼治”表现。将贫困户指标倾向于“因病因灾”致贫的农户符合了扶贫政策制定的初衷，体现了中国社会人情色彩的关怀。从X县的调研结果来看，“因病因灾”致贫是该县建档立卡贫困户中比较普遍的致贫原因，除去村内的绝对贫困户外，家庭人均纯收入略超过贫困划定标准的农户中有很大一部分是由于受到自然灾害和家庭成员患重大疾病四处举债而贫困的。村干部为救济困难家庭，帮助其渡过难关会将贫困户指标倾向于他们，以缓解此类农户突如其来的经济压力，这是中国农村社会“礼治”社会形态的充分表现。

(3)“家族”势力影响下的基层干部角色异质性

精准扶贫政策层层落实到基层，村干部为了政策实施的便利，往往会将有限的“贫困户”名额给予村内宗族势力较大的或是与村干部有利益牵连的农户。产生这一现象的原因可以追述到在村级层面精准识别民主评议的过程。这一过程需要所有申请贫困户的农民代表以举手投票等民主评议的方式集中选举出建档立卡的贫困户。在中国农村人情社会的背景下，村民往往以姓氏家族、亲戚关系为纽带，形成一种农村的团体或派别，那些在村内宗族势力较大的申请农户更容易获得其他村民的支持与选票，从而被评选为建档立卡贫困户。从政策制定的角度来看，民主评选保证了公民的参与与决定权，但受中国农村“家族”势力的影响，民主评选像是拥有强大宗族势力的农户占据的一个无畏对手的擂台，民主投票是他们成为建档立卡贫困户的制胜手段，这也导致了精准识别的评定结果在基层的实践中背离政策设计的初衷。

(4)“血缘”社会关系影响下的资源整合

在费孝通先生提出的差序格局中，每个人以自我或家庭为中心，以血缘或地缘为纽带，形成一定的“关系圈”，且个体的行动是嵌入到关系网络中的。

基层干部将扶贫资源作为一种村庄治理与维护的手段，通过对扶贫资源的整合和利用来维护村庄的治理，从而便于推行由上级下达的其他政策任务。这也是农村扶贫政策在执行过程中，由于基层治理资源匮乏而导致的政策执行违背政策设计初衷的变通执行现象。例如，村干部将扶贫资源转向平日与自己关系紧密的人，以拉拢自己与他们的关系，从而便于其他政策的实施以及维护整个村庄治理结构的稳定。一方面，基层干部作为执行政府政策的延伸主体，实现政府对乡村的管理职责。村干部在财政来源及权威性等治理资源紧缩的情况下将贫困户名额分配作为一种新型治理资源，借助分配贫困户名额的权利实现村庄治理。另一方面，农村社会结构和谐稳定是农村快速发展的前提，基层组织在面临复杂的农村社会关系下，需要通过各种方式“摆平”和“理顺”乡村社会中的不同利益关系，以尽可能地减少农村内部的社会冲突与矛盾。

2 X县精准识别的案例分析

2.1 县域概况及识别机制

江西省X县是G市的辖县，该县是果业大县，全县果业面积2.87万hm2，果品总量50万t，并且该县稀土资源丰富，已探明稀土储量50多万t。截止2014年底，全县还有贫困人口4.850 0万人。2015年，减少贫困人口1.968 1万人，减少贫困村17个。该县计划于2018年基本消除绝对贫困现象，摘掉贫困县帽子。在精准识别方面，该县出台了《精准识别工作指导意见》、《贫困对象动态管理办法(试行)》、《关于建立贫困户贫困村退出机制的意见》等文件。X县的贫困户指标是从上至下层层下拨，通过省级统计部门测算的贫困发生率，再分配指标到各村(贫困指标=贫困发生率×人口数量)。精准识别主要依据“一个标准”，农民年人均纯收入2 968元为标准，贫困对象识别按照“七步法”程序进行。据此可知，该县精准识别有可依据的相关指导意见及管理办法，识别程序也相对合理完善。可实际调查发现，当调研员询问村民对扶贫工作是否满意时，部分调查农户给出的答案并不让人乐观，其理由便是个别收入较稳定的农户被评定为建档立卡贫困户，使他们对贫困户评定的公平性产生了质疑。

这种“不公平”感可以解释为农民对稀缺扶贫资源的争夺，“落选”农户也会对这种分配不均表现出失望和相对剥夺感。那些家庭人均年收入略超过贫困线划定标准的相对贫困户目标群体大，扶贫资源又具有有限性[13]，因此相对贫困户的评定往往会导致基层干部对政策的变通执行。那么具体是什么因素导致了上级制定的政策在基层实施过程中产生了“变味”执行，这一问题是研究精准识别的瞄准偏离所必需分析的。

2.2 相对贫困户影响因素的回归分析

2.2.1 数据来源

贫困户数据搜集来源于2016年5～6月对江西省X县精准扶贫工作的调研，调研组按照等距随机抽样的方法选取了该县的5个乡镇中的5个行政村，农户的抽取按照贫困户与脱贫户4： 1的比例随机抽样获取。调查样本总量共75个，其中贫困户60户，脱贫户15户。对所抽中的农户家庭进行入户调研，问卷围绕家庭年收入和支出以及“两不愁、三保障”(吃、穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障)展开，内容涉及贫困户家庭常住人口数以及年龄分布、家庭成员身体健康状况、家庭教育、医疗支出以及家庭日常收入和支出等内容。调研的60户贫困户问卷均为有效问卷，调查贫困户基本信息分布如表1。其中，相对贫困户与绝对贫困户的判定依据是根据该县的收入维度评定标准(年人均纯收入2 968元/年)划定的，年人均纯收入低于或等于X县贫困户划定标准的建档立卡贫困户为绝对贫困户，否则为相对贫困户。家庭年人均纯收入计算方法是用全年家庭总收入减去生产性支出再除以家庭常住人口数得到的。结果发现60户建档立卡贫困户中，有16户相对贫困户，占总样本量的26.7%。由表1可以看出，调研的60户建档立卡贫困户家中60岁以上老人数量多为1～2人(占比48.3%)，转移性收入多维持在1 000元以下(占比41.7%)，家庭人口数量以两口之家为主(占比36.7%)，外出务工收入大部分为无收入(占比50%)以及1万元以下(占比43.3%)。另外，根据统计结果对5个观测值比例较大的变量进行比较分析得出，相对贫困户家中60岁以上老人数量以2人和3人为主，分别为2户及5户，而绝对贫困户则以0～2人为主。种植业和经果林业收入以无收入为主，其中相对贫困户11户(占比68.8%)，绝对贫困户34户(占比77.3%)以及相对贫困户12户(占比75%)，绝对贫困户32户(占比72.7%)。家庭成员中以无残疾和非因病因灾致贫为主，其中相对贫困户为9户(占比56.3%)，绝对贫困户35户(79.5%)以及相对贫困户4户(占比25%)，绝对贫困户35户(占比79.5%)，可见，相对贫困户家庭成员中有残疾患者和因病因灾致贫的占比高于绝对贫困户。

表1 样本中相关变量观测值的比例

变量名调查户数比例(%)变量名调查户数比例(%)是否为相对贫困户家庭人口数量 绝对贫困户44733 1人117 相对贫困户16267 2人2236760岁以上老人数量 3人1525 无26433 4人1220 1～2人29483 5人及以上10167 3人583外出务工总收入转移性总收入 无3050 0～1000元25417 10000元及以下26433 1001～2000元35 10001～20000元117 2001～4000元1525 20001～30000元117 4001元以上17283 30001元以上233种植年纯收入是否因病因灾致贫 无4575 否3965 1～2000元14233 是2135 2001～10000元117教育支出(每年)经果林业年纯收入 2000～5000元3355 无44733 5001～10000元25417 1～10000元13217 10001元以上233 10001元以上35医疗支出(每年)家庭成员是否有残疾 无20333 否44733 100～2000元20333 是16267 2001元及以上20333

表2 模型的参数估计

贫困户类型估计值标准差βExp(B)截距-1107438180004000060岁以上老人数量1565095800324781转移性总收入0000000009761000家庭人口数量0642067103391901外出务工收入0000000009171000医疗费用支出0534000000441001教育支出0000000002721000种植业纯收入0000000309771000经果林经营纯收入0000000004981000是否因病因灾致贫=10000是否因病因灾致贫=21693162602985435家庭成员是否有残疾=10000家庭成员是否有残疾=20760190106892139-2对数释然值=18130；CoxandShellR2=0576；NagelkerkeR2=0839 注：(1)Thereferencecategoryis：绝对贫困户；(2)Thisparameterissettoze⁃robecauseitisredundant

2.2.2 研究假设

从农户问卷调查过程的直观感受结合中国农村差序格局的社会背景来看，满足经验分析的条件：一是受农村“长老统治”的社会权力结构影响，相对贫困户中有很大一部分家庭成员有年迈的长辈； 二是受“礼治秩序”的社会形态影响，基层干部更倾向于将贫困户指标给予因病因灾致贫以及家中有残疾的农户。该文给出具体研究假设：

(1)贫困户家中的年迈老人失去了劳动能力且部分老人生活不能自理，将贫困户指标给予家中有年迈老人的家庭，符合中国敬老爱老的传统道德规范。

研究假设一：家庭中60岁以上老人数量与是否成为相对贫困户具有相关关系。

(2)因病因灾致贫与家庭成员患有残疾是贫困户致贫原因中的主要因素，出于对家庭受到不可抗力影响而背负大量欠款的家庭予以贫困支助，符合了中国农村社会“礼治秩序”的社会形态。

研究假设二：因病因灾致贫与家庭成员患有残疾是影响其是否成为相对贫困户的第2个影响因素。

此外，根据前文所述，“家族”势力的影响和“血缘”的社会关系都成为是否为相对贫困户的主要影响因素，由于“家族”势力和“血缘”的影响难以量化成变量进行统计，因此在该文的分析中尚未将其纳入变量中。

2.2.3 采用的变量及方法

通过对所搜集的建档立卡贫困户信息特征的数据分析，找出相对贫困户的基本特征及决定因素，研究选取了10个相关指标测算出相对贫困户的具体影响因素。

该文主要采用二项Logistics回归模型分析，表达式为：

(1)

式(1)中，Y为被解释变量，取值为0/1(绝对贫困户为0，相对贫困户为1)；x1～x10分别表示贫困户中60岁以上老人数量、转移性总收入、家庭人口数量、外出务工收入、医疗费用支出、教育支出、种植业纯收入、经果林经营纯收入、是否因病因灾致贫、家庭成员是否有残疾这10个变量；β为截距(或者称为常数项)；βj是偏回归系数，j=1， 2， 3， 4，...， 10。通过对问卷中涉及的这10个变量进行相关性分析以映证理论分析的结果。

2.2.4 相对贫困户影响结果分析

将这10个影响因素用二项Logistics分析对模型进行拟合，参数估计表(表2)对自变量的效果进行了综述分析，根据参数估计值得出相对贫困户对应的二元Logistics回归模型：

(2)

根据所得公式可知， 60岁以上老人数量、家庭人口数量、医疗费用支出、是否因病因灾致贫以及家中是否有残疾这5个变量的系数为正。60岁以上老人数量的回归系数为1.565，显著性水平为0.032，说明60岁以上老人数量越多，成为相对贫困户的可能性越大。由于家中60岁以上老人能够享受政府发放的高龄补贴，因此家中60岁以上老人越多其获得转移性收入也就相应越多，人均纯收入也随之增加，导致超过当地的贫困户评定标准线的可能性增大，从而成为相对贫困户。家庭人口数量这一变量的回归系数为0.642，显著性水平为0.339，这说明家庭人口数量越多，成为相对贫困户的可能性越大。从医疗费用支出这个变量的分析结果来看，其回归系数为0.534，显著性水平为0.044，这说明医疗费用支出越高，成为相对贫困户的可能性就越大。根据贫困户收入的测算标准，生产性支出不包含日常生活总支出、医疗生活总支出以及教育费用总支出，因此因病致贫的贫困户年人均纯收入没有将大量医疗支出考虑在内，导致其人均纯收入可能超过当地贫困户标准线。

另外，根据10个变量中的2个因子的回归分析结果可以看出，同为相对贫困户时，因病因灾致贫贫困户的比率自然对数比非因灾因病致贫的贫困户平均多1.693个单位，因病因灾致贫的贫困户的概率比率是非因病因灾致贫的5.435倍，这说明相对贫困户的致贫原因多为因病因灾致贫，且统计上显著。根据另一个因子即家中是否有残疾回归分析得出的结果可知，同为相对贫困户时，家中有残疾贫困户的比率自然对数比家中无残疾的贫困户平均多0.760个单位，家中有残疾贫困户的概率比率是家中无残疾贫困户的2.139倍，这说明相对贫困户家中有丧失劳动能力的残疾患者居多。产生这一现象的原因也不难解释，第一，因病因灾致贫的贫困户由于受到不可抗力影响导致家中背负大量欠款，虽家中收入能够维持正常的农村生活水平，但其收入往往只能满足日常的生活开销却难以偿还欠款而致贫。第二，家中有残疾患者的贫困户虽能够得到国家发放的残疾人补助、低保补助等转移性收入，但由于丧失劳动力的残疾患者不仅不能够获得劳务收入，平日的药物维持也同样是一笔不小的开支，因此低保等补助的资金往往显得微不足道。以上分析结果根据理论基础得出的影响因素符合了模型设计的研究假设，也很好地映证了中国农村差序格局背景对精准识别机制执行产生的影响，即表现为“情”与“理”的耦合现象。

3 结论与讨论

基层干部对精准识别机制的变通执行融合了中国农村差序格局的社会背景，也在一定程度上偏离了政策制定的初衷，造成精准识别瞄准偏差的现象。相对贫困户的评定是国家统一政策受传统农村社会差序格局影响后的变通执行，体现为国家行政秩序与传统农村秩序的嫁接，也是基层干部将政策之“理”与农村社会之“情”相结合的政策执行方式。为了避免精准识别的瞄准偏离，首先，应进一步完善第三方评估指标体系和评估方式，对基层精准识别工作进行全面、综合、多维度的评估，以评促改，以期对地方政府的精准识别工作起到监督和引导的作用。其次，鼓励地方政府在政策允许范围内，参考各地不同的扶贫情况和需求，创新精准识别和资金使用机制。通过政府与社会资本合作或政府购买服务，多渠道撬动金融资本，多主体协商决策，从而使救助政策与扶贫资金真正惠及困难群众。

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