坚持高质量发展推进城镇化进程

■ 主持人　蓝　枫

坚持城镇化高质量发展是新时代发展理念的重要任务之一。如何创新体制机制建设，统筹产业布局，有效推进城镇化高质量发展？本期会客厅对话邀请中国城市和小城镇改革发展中心主任徐林、国务院发展研究中心副主任王一鸣，就相关问题进行探讨。本期会客厅对话邀请中国城市和小城镇改革发展中心主任徐林、国务院发展研究中心副主任王一鸣，就相关问题进行探讨。

城镇化建设亟需提质增效

徐　林

主持人：我国在城镇化建设取得了哪些成就，同时暴露出哪些问题？

徐林：今年是改革开放四十年，我国经历了快速的城镇化发展历程，主要体现在几个方面：一是城镇化率继续稳步提高，城镇化率达到了57.4%，平均每年在一个百分点以上，城镇新增人口每年都在1000万以上。二是城镇化空间格局进一步改善，大都市圈和中心城市辐射功能进一步增强，聚集各类要素的吸引力更强。三是城市公共服务能力和可持续发展能力明显提高，面向全体常驻人口的基本公共服务均等化进程明显加快，城市住宅、公共交通、基础设施等建设得到各级政府和市民的更多重视。四是城乡融合发展的体制机制改革加快推进，户籍制度和居住证制度改革为流动人口享受城市基本公共服务提供了保障，农村土地制度改革为激活农村闲置生产要素、优化农村居民财产权配置，促进城乡要素双向流动、高效配置创造了更好的制度基础。

徐林：在城镇化快速发展过程中，也积累了很多不容忽视的问题，这些问题的存在降低了城镇化发展的质量。一是大量城市常住人口不能市民化，导致日益严重的社会问题。目前我国异地转移的农村转移人口约为2.7亿人，此外还有8000多万城市间转移就业的常住人口。这些人由于不能获得市民化的待遇，他们对所在的城市缺乏归宿感，很难成为城市社会秩序的维护者和建设者。二是无序扩张的城市空间和低效利用。在城市发展过程中，许多城市就热衷于设立新的城区或园区，最终导致城市土地利用效率或土地集约化利用程度不仅没有提高，反而持续下降，不利于有效保护耕地。三是基础设施网络建设摊子过大、布局不够合理。许多城市基础设施网络密度与人口密度不匹配，人口密度高的中心城区由于设施建设难度大、成本高，反而密度不够，而人口密度相对较低的地区因建设难度较小反而网络密度较高，使得基础设施网络利用率不高和供给不足的状况并存。四是城市的开放性和包容性不够。出于对城市管理难度和城市秩序的担忧，随着城市规模的不断扩大，我国城市普遍存在城市规模越大、开放和包容度越低的现象。这一为了便于管理和维稳而牺牲城市开放包容度的做法，实际上会制约城市规模经济和范围经济对经济增长和分工效率提高的积极作用，削弱城市的创新能力和创业空间，影响城市活力和创新力。五是城市规划缺乏科学性和前瞻性。城市规划理念、方法和制度方面的缺陷，使得我国城市规划不能科学合理地引领并规范城市的建设与发展。与城市发展相关的不同规划之间缺乏统筹协调，规划之间相互矛盾甚至打架的现象也比较普遍，影响了规划的权威性和实施效力。六是城市产业结构趋于老化，转型升级偏慢。

主持人：如何提高城镇化发展质量？

徐林：我认为，提高城镇化发展质量，首先是加快农村转移人口市民化。各类城市，无论是超大城市、特大城市还是大城市和中小城市，都应该采取措施让那些已经在本城市有稳定就业、有意愿落户的农村转移人口有自主选择落户或不落户的权力，并为那些在本地就业的农业转移人口和其他非户籍就业常住人口提供与本地居民同等的公共服务。此外，由于人口流动主要是从经济不发达的落后地区流向经济发达地区，加快城市常住人口市民化，将促进我国经济的空间分布与人口空间分布更加协调均衡，这将有利于促进我国区域、城乡的协调发展，对十九大提出的实施区域协调发展战略和乡村振兴战略都具有推动支撑作用。其次，强化城市的产业支撑。城市通过产业升级不断强化城市发展的产业支撑，是城市发展的必然选择。政府要做的主要是提供好的基础条件，包括基础设施条件和人力资本条件，构建有利于产业创新发展的、更加开放包容清明的营商环境和产业生态环境，维护合理的产业发展成本环境，便于市场主体自主进行投资和吸引各类人才。第三，改善城市治理和城市管理。改善城市治理和管理、提高城市公共服务的效率，增强城市管理和服务的智慧性、便民性、亲民性。第四，科学规划城市空间格局。应该加快城市空间规划理念、制度和方法的改革，改变原有计划体制延续下来的规划理念和方法，更好适应城市经济发展所具备的市场化弹性，推进城市经济产业布局、交通网络布局、生态空间保护、社会人文保护等方面规划的多规合一，合理安排城市产业、交通、生态、生活、公共设施等方面的空间布局和功能融合，推进地上地下一体规划，统筹整合地上地下空间的利用和协调，更好利用城市地下空间，走紧凑式城市发展的道路，减少对空间资源的浪费，促进城市生态环境改善和可持续发展。

城镇化高质量发展重在规划统筹

王一鸣

主持人：今年全国两会提出我国深入推进供给侧结构性改革，提升城镇化高质量发展。对此您如何看待？

王一鸣：随着我国城镇进程的加快，一些老工业基地城市和资源型城市正面临转型升级的压力和传统产业动能转弱的挑战，城市发展的产业支撑变弱，过度依赖投资拉动经济增长，低端产业规模扩张的发展，粗放式的增长方式是不可持续，必须坚持新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快建设现代化经济体系。以邯郸为例，作为国家老工业基地、资源型城市，调结构转方式的任务异常繁重。邯郸始终坚持新发展理念，着力转变发展方式，就是实现从高排放、高耗能、高污染、低效益的老“三高一低”，向高技术、高精尖、高效益、低排放的新“三高一低”转变，坚持以高质量发展引领邯郸转型升级、绿色发展、跨越提升。高技术，就是强化科技创新引领，促进与经济社会发展的深度融合，进一步推进新型城镇化建设。

城镇化的高质量发展不是一蹴而就的，我认为首先是强化创新主体建设、创新能力提升、创新成果转化、创新人才支撑，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。高精尖，就是大力发展新材料、高端装备制造、新能源汽车等战略性新兴产业，加快推动产业向中高端迈进。其次是推进百项高技术产业示范项目，推动经济结构优化升级。高效益，就是坚持质量第一、效益优先，提高全要素生产率。第三是制定投入与产出标准，节约集约高效利用土地等各类资源，全面提高经济发展的质量和效益。构建绿色低碳循环发展的经济体系和绿色GDP核算体系，推动生态与经济良性互动，强化高质量发展的支撑。

主持人：对于加快中心城市建设，推进城镇化的高质量发展，您有什么具体建议？

王一鸣：早在2005年，住房和城乡建设部就提出了 “国家中心城市”这一概念。时至今日，北京、上海、广东等超大城市成为在全球都有巨大影响力的城市。最近，新版《全国城镇体系规划》将要计划构建“十百千万”的城市体现，即10个国家中心城市、100个国家区域中心城市，1000个中小城市和10000个特色镇，以区域中心城区建设来拉动地区建设，进而有效地解决城镇化发展中地区发展不平衡、不协调问题。我认为国家可以适当地将有限的资源倾斜集中，帮助完善国家区域中心城区，巩固提升中心城市的重要性。同时，地方上也要将有限的资源集中建设区域内的中心城区，在中心城区发展各项社会事业，比如住房、交通、教育、医疗、经济、环境、文化等，如果中心城区发展好了，就会带动周边地区，使整个区域的发展更快更好。

中心城市在城镇化高质量发展中扮演重要角色，吸纳了最主要的现代化要素，是城市创新和经济增长的中心。中心城市发展和功能的发挥将对城镇化的高质量发展起到十分重要的作用。加强区域中心城区建设能够增强区域发展协调性，促进次区域开发、构建完善多层次的区域发展战略体系，最终实现区域一体化发展，建立完善合作共建机制，有效解决新型城镇化地区发展不平衡问题。

城镇化是我国城市发展的最大的内需潜力和发展动能。一是城镇化高质量的发展离不开中心城市对区域的带动引领作用，提高中心城市发展质量正处于关键时期，应根据习近平新时代的新发展理念要求，从创新活力、空间协调、绿色持续、开放包容、社会共享等五个维度提高城镇化发展质量。二是加强顶层设计，承担更多的责任和义务。中心城市建设，应当居于顶层战略思考、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的战略节点城市，在经济、政治、社会、文化、国际交往等领域承担重要的国家战略职能。基于此，中心城市建设需遵循一定的战略职责，并按照政治管理决策、经济组织中枢、社会管理服务、文化凝聚、国际交往、区域辐射带动的六个核心功能发展。同时，作为中心城市还应该承担更多的责任和义务，也要突出引领辐射作用，而不是仅仅服务本地功能；突出枢纽控制能力，而不是简单的综合排位；突出现有基础和未来潜力相结合，而不是简单的“以评代建”。围绕这样的原则提出相应的筛选标准、建设目标和方向。目前我国城市布局大致分为三类：第一类，我国七大经济区的核心城市，包括北京、上海、广州、重庆、武汉、西安、沈阳7个城市，建议国家直接确定为中心城市。第二类：具有特殊的国家地缘政治战略考虑的城市，包括乌鲁木齐、拉萨和福州，建议国家直接确定为中心城市。第三类：剩余26个省域国土发展战略支点城市，按照自身实力、区域辐射带动能力、对外开放度三方面的差异又可分为近期优先创建、继续加大力度培育两类。对于确立的中心城市，需要找高标准的建设要求发展，同时也需要国家给予相应的政策扶持。三是城镇化的高质量发展，首先显著的多中心分布格局，实现国土相对均衡开发。其次，以中心城市网络共同承担综合性或专业性国家职能。第三，不以单一经济规模体量论英雄，功能分工高度扁平化。第四，面向全球、国际和国家各层级的城市体系完备。第五，通过国家层面的战略资源配置和政策扶持来促进中心城市的发展，并注重持续的监测。