利用社会闲置住房，推进保障性住房筹措的对策研究——以上海征收安置房源收储为例

文／周晓东

在土地资源紧约束和城市基础设施成本提高等大背景下，今后上海出售型保障房的可供量将会面临很大的局限性，消化利用社会闲置住房或将成为未来住房保障实物供应的来源之一。立足于鼓励和引导中高水平改善性需求，以市场的方法服务于持有多套住房的市民和被征收安置对象，充分行使法律赋予的优先购买权，以权籍登记转移尤其是上市审核等环节为行政抓手，出台框架性的政策，促成“市区协同、管办分离”，进而推动闲置住房的消化利用，将具有积极的社会意义。

一、基本情况

（一）后续供给规模不足，在建项目推进遇阻

“十二五”以来，上海中心城区征收安置房源快速消化，旧改征收中的市属安置房源搭桥配比逐步由“拆一配二”调整至“拆二配三”，且有进一步下调配房比例的必要。根据国务院第590号令和上海市政府71号令的精神，因旧城区改建征收个人住宅的，区人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房源。经梳理，已规划的大型居住社区内市属保障性住房项目后续可供量，距“十三五”需求总量尚有一定距离。若考虑部分基地规划、建设上的不确定性，“十三五”期间市属保障性住房建设总量的短缺可能较为明显。

（二）新建房源面临困难，筹措方式亟待创新

在新一轮城市总体规划的新形势下，上海要通过新建的方式筹措安置房源，将面临土地、成本和进度等方面的约束。按照“十三五”期间逐年减少用地增量，到2020年守住3185平方公里土地红线的要求，上海在相当一段时期内都不具备通过集中供地的方式大规模筹措保障性住房的条件。

同时，上海较高的征收安置补偿标准决定了在利用级差地租进行实物安置时，将面临越来越多的用地掣肘，因此，安置房源在建设上将从集中转向分散，在筹措上将从增量供给转向存量盘活，在配后管理上将从统一转向多元。

《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）和之后中央出台的一系列政策，明确了政府主导、市场运作征收安置房源的基本原则，同时要求结合地方实际，进一步提高货币化安置比例。

（三）已供应保障房的规模分析

至2016年上半年，全市已供应征收安置房近1亿平方米、逾100万套，约占全市住房面积总量的1/6。据抽样调查，有意出售市属大型居住区安置房的居民家庭一般在符合上市条件后的2年内售出，此类交易占大型居住区安置房总量的1/3左右，其中不少为获配多套安置房的居民家庭。

全市共有产权保障房自2010年试点以来，累计签约居民家庭9万余户，低于预判的“十二五”签约数。2016年开展的第六批申请供应工作，预计签约家庭约5万户。另据调查，共有产权房符合上市条件后，有出售意向的持有家庭占7%左右。

（四）收储安置房源的可行性分析

2015年底的抽样调查结果显示：顾村、泗泾等首批建设的大型居住区入住率在95%左右，但入住居民中，租赁户的比例与自住户相差不多；市属大型居住区有从建设、入住到逐步成熟的过程，后续建设的大型居住区由于区位和建设进度等原因，入住率和自住率偏低。

征收安置房小区出租情况普遍、社区管理不佳的原因如下：一是部分沪籍居民本来居住条件比较宽裕，甚至掌握多套征收（动迁）安置房；二是大型居住区选址偏远、配套不成熟，很多被安置对象还是选择回中心城区居住，甚至有不少被安置对象出租安置房、租赁市区房；三是在社区管理上，市属基地的小区往往规模太大，小区内的居委会、业委会以及社区综合管理能力、警力的提升，都非一朝一夕能够解决。

综合看，市属征收安置房源的去化、使用情况尚好，但由于区位、套型、社区管理等原因，已分配征收安置房与持有对象的自住需求总体上并不适配。

（五）安置房源收储的前期实践

2011年上海实行住房限购政策以来，已分配的征收安置房（含配套商品房、动迁安置房）达到上市条件并实现市场化交易的超过100万平方米。2009年市政府办公厅转发的《市属配套商品房已安置房源回购试行办法》（沪府办发〔2009〕37号）允许区级房管部门组织相关单位回购不符合上市条件的已安置房源，但由于市场情况变化较快、操作队伍不够成熟、收储成本难以平衡、政策优惠难以落实、相关制度未能保障等原因，该政策的实施情况并不理想。2011年以后，持有多套征收安置房的居民家庭如果响应政府的收储政策，还将失去拥有产权住房的指标。

二、主要对策

（一）指导思想

上海征收安置房源筹措面临的核心约束是土地供应，要贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议的精神，落实市委、市政府进一步加强本市城市规划建设管理工作的相关意见，按照“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的方针，坚持执行《关于进一步完善本市住房市场体系和保障体系促进房地产市场平稳健康发展的若干意见》。据此，应突出住房保障体系的创新、协调和法治，体现绿色、开放、共享的发展理念，逐步建立以市场为基础的保障性住房行政收储机制，从而为“十三五”后期乃至“十四五”旧改安置房源提供补充。

具体措施如下：一是要创造条件，逐步建立统一的收储共有产权房机制，允许将共有产权房用作征收实物安置，以盘活存量、缓解增量不足；二是要多方协同，推动保障性住房指标与市场化商品房指标双向转化，确保出售型保障房总量满足供应需求，促进征收安置房源供应价格的稳定，以市场机制补充保障体系；三是要严格执行中央房地产市场调控政策和“沪九条”实施意见，依托现行法律法规和住房政策，充分行使现行法律规定的不动产优先购买权，研究公共投入与保障性住房优先购买权的法理关联；四是要研究与城区管理服务水平联动的房价评估机制，着力提高保障房小区管理服务水平，探索建立使建设投资者和被保障对象共享社区发展成果的保障房“内部流转”平台。

（二）理论界定

按照“梯度消费”的住房供给理论，由征收安置房、共有产权房构成的出售型保障房对应于中等收入水平的住房供给，只是在区位、交通和配套等方面不尽如人意。这种供给可以由政府引导、市场调节。

按照福利经济学理论，出售型保障房属于具有排他性和部分竞争性的准公共产品，其定价应当遵循成本补偿与合理收益、受益者支付对价以及资源配置的高效化三个基本原则。其中，征收安置房由于作为补偿对价的属性较强，定价市场化的倾向应该较高。然而，出售型保障房的保障属性，即公共资源的投入和住房分配使用的排他性（如大型居住区保障房交付后的周边配套），应当体现在针对特定弱势人群的定量供给上。因此，即便考虑了旧改征收在住房解困方面的历史包袱，由保障房所天然获得的、以套为单位的配套设施、公共管理和公共服务等便利，也不应当超出现行共有产权房配售政策带给获配居民的助益。运用市场的方法、手段对已分配保障房进行回购和收购，进而将超额公共管理服务助益自然地授予新的应保障对象，是在当前制度框架下相对容易实施的选择，其主要抓手是现行法律所规定的优先购买权。

从实践角度看，一方面，回购或收购部分产权份额、将征收安置房转化为共有产权房并纳入统一管理体系，不失为一种低成本的可行路径。另一方面，实践中对于“超额公共服务”的认定十分困难，因此可引入“公共服务指标”的概念，鼓励被安置对象通过让渡房屋产权获得对价和相应的“公共服务指标”，重新通过市场购房的途径，响应政府的安置房源收储政策。根据市场原则，保障房收储的实施主体可以是不特定的。

（三）总体思路

1．坚持全市统筹、合理调配的总体基调。坚持在既有住房保障和市场监管政策框架的基础上进行优化提升，坚决执行住房限购政策，按照“全市一盘棋”和城乡统筹的定位开展政策设计，着力形成公平、公开的收储运作机制，统一“回购（收储）基价”的发布，逐步建立全市性的房源收储平台。

2．坚持政府推动、市场调节的操作机制。在顶层设计、估价体系和项目指导上，坚持行政主导、社会协同、合力推动，在征收实施单位和保障房小区两个环节建立常态化的收储信息采集队伍；在具体操作和价格协商上，采用市场化的方法、手段，探索建立政企合作、管办分离的模式，由国资企业、合格的社会中介机构操作。

3．“疏堵结合”，建立健全科学的价格引导机制。以市场逻辑体现价格与保障属性，充分考虑房产市场行情和征收安置成本控制，将即时成交价格、城区管理服务水平和市场预期引入“回购（收储）基价”评估；以行政手段强化对保障性住房和满足保障房收储要求房源的权籍监控，着力控制保障房资产通过居民家庭直接上市的流动性，在立法层面充实城区管理服务的财产性权利，体现公共投入的综合效应。

4．“审时度势”，准确把握政策出台节奏。把握房地产市场发展的周期和趋势，在市场价格快速上涨阶段强化出售审核，抑制私人保障房资产上市的流动性，完善安置房源收储的机制，筹备收储资金；在市场价格见顶回落阶段按照“回购（收储）基价”引导实施主体订立保障房资产收储合同，促使安置房源收储价格靠拢市场价格，优化审核流程，推动房源收储；在市场价格基本稳定阶段逐步提高房源“回购（收储）基价”，推进房源收储。

（四）优惠政策

1．研究建立与现行个人房产税征收政策衔接的购房指标制度，允许有条件的收储对象新购住房，不减少出让对象持有房产的指标。

2．参照现行共有产权房的个人房屋按揭贷款支持政策，允许被安置对象按照一定标准贷款购买征收安置共有产权房。

3．建立市、区两级安置房源收储基金（储备金）制度，形成直接收储的“绿色通道”，满足部分市民急需出售住房筹集资金的需求。

4．建立征收安置共有产权房市场化核准机制和相应的负面清单，除行使优先购买权、运用流动性控制和引导交易价格等宏观交易管理机制外，具体事务由持有产权份额的机构负责操作，原则上允许征收安置共有产权房持有人以市场方式处置住房。

三、实施要点

（一）条件与对象

收储社会闲置住房用于征收安置房源，具体有五种类别：一是回购不符合上市条件且未交付的出售型保障房；二是回购不符合上市条件且已交付的出售型保障房；三是收购符合上市条件，但持有对象难以在本市置换的住房；四是收购符合上市条件的出售型保障房；五是收购符合收储要求的市场化住房。本文讨论的重点是上述一、二、三类。

收储社会闲置住房的重要前提，是该住房在收储时无法律规定的权利瑕疵（含违法建筑、群租等）。其中，回购未上市征收安置房和共有产权房的，还应保证收储对象及其家庭不符合一定时期内共有产权房申请的居住和收入条件。

收储房源应当主要用于征收项目居民安置。对于前述“不符合上市条件且未交付的出售型保障房”，原则上只能由原分配区指定的收储机构直接回购，用于本区后续征收项目的居民安置；对于不符合上市条件且已交付的出售型保障房，一般通过“定金合同、搭桥供应”的办法回购、使用；对于符合上市条件，但持有对象难以在本市置换的住房，可以适用“定金合同、搭桥供应”的办法，也可以在此基础上增加其他的鼓励措施。

（二）主体与平台

征收安置房源收储的管理主体是市级保障房建设管理机构、区级保障房建设管理机构，执行主体是市级安置房源收储机构、区级安置房源收储机构、区级征收安置实施单位等相关部门、合格社会中介机构，收储份额的持有主体可暂定为区级收储机构（由区政府认定），条件成熟时转为市级收储平台或其分支机构。可以采取政府购买服务的方式，委托具备相应资质、业务能力强、市场口碑好的房产中介企业，代表政府部门与收储对象订立收储定金合同、协助办理签约搭桥等手续。

市、区两级保障房建设管理机构根据“五年规划”和年度计划，制定全市和本区的安置房源收储计划和相应的产权份额控制要求，在全市和本区范围内进行指导，支撑市、区两级政府的住房保障和征收安置任务；市房地产交易中心参照市场化交易的预告登记流程，对订立定金合同、完成定金给付的收储合同进行登记，该登记信息可在住房产权调查中查询；市级相关部门要以市交易中心登记数据中的房屋权籍注记为基础，逐步建立征收安置房源收储平台，统一操作规程，作为房源收储、分配和使用管理的信息核心。

（三）合同与价格

合格中介撮合收储对象与市、区两级收储机构订立定金合同。其中，收储时点一般约定为合同订立之后的3年左右，目的是给予收储对象至少2-3轮选择“收储价格”或者“安置价格”的机会，从而将定金合同转换为收储合同。定金合同价格由区级收储机构或合格中介委托有资质的房地产评估机构，根据基于单套住房的“回购（收储）基价”估算；定金份额由定金占定金合同价格的比例确定，收储完成后转化为市级安置房源收储机构的共有产权份额。至收储时点不能完成收储“搭桥”的，由市级收储机构按照定金合同价格购买被收储住房。

收储价格由区级收储机构与收储对象协商确定。收储对象同意按收储价格出售住房的，由区级收储机构与之订立收储合同。区级政府可以按照使用房源基地的实际情况，按照收储价格的一定比例，向被安置对象提供补贴，补贴后“搭桥”成功的，由区级收储机构按照补贴占收储价格的比例持有“补贴份额”，并向收储对象支付补贴款项。

由区住房保障部门、征收安置部门直接收储的征收安置房源，其安置价格为征收基地的房源供应评估价。由收储对象、被安置对象协商确定房源供应的，其安置价格在征收基地内通过以下方法确定：按照价格优先、套型优先和居住困难优先的原则，由符合条件的应安置对象集中竞价。房源“搭桥”不成功的，收储对象继续履行定金合同。

收储房源由提出房源需求的区级用房单位优先使用，具体用途应在收储时点之前决定，定金合同中应当约定合格中介向收储对象提供“搭桥”的次数和“用房意向基地”。收储时点前由于收储对象原因未能“搭桥”成功的，由市级收储机构根据定金合同、按照定金合同价格给付居民收储价款，完成购房手续。

（四）流程与监管

第一步，信息采集。各区级收储机构、区级用房单位向市级收储部门、市交易中心提出房源需求信息。合格中介根据上述信息，按照自身授权范围向社会发布房源需求。已分配征收安置房项目在交付入住时，增加收储意向调查环节，由合格中介配合项目管理单位整理调查资料后，报市、区两级收储管理机构。城区、住宅小区管理部门对合格中介的合规收储活动予以支持。

第二步，协商签约。合格中介邀请具备专业能力的房屋状况评价机构共同踏勘被收储房源，出具房屋状况评价报告，向收储对象户籍所在区的住房保障部门确认住房的出售资格，提供居间服务，订立收储定金合同。收储定金合同的一般性内容在市级内部平台上发布，区级收储机构可以根据需要，委托合格中介与收储对象直接订立收储合同。

第三步，办理登记。就被收储住房达成供应意向并订立收储合同后，区级用房单位及时与房源所在区的登记部门、税务部门结清房屋买卖税费，被安置对象持《上海市房地产登记条列》规定的材料和区级用房单位开具的证明，到住房所在区的房地产交易中心办理登记手续。房地产交易中心除办理正常的权籍转移登记手续外，还应对收储住房进行注记（如：“回购安置房，共有产权［可上市］”）。登记手续完成后，合格中介帮助被安置对象与收储对象办理交房入住手续，收储对象对合格中介的全过程服务予以确认和评价。

市、区两级房地产交易监管部门对被收储住房的交易过程实施监管，具体规程参照市场化二手住房买卖的有关规定。此外，收储对象与市级收储机构的的定金合同登记以后，市交易中心发现收储对象与其他主体订立房屋买卖合同的，应当暂停办理买卖合同审核与相应的手续，书面告知相关情况，并协同市级收储机构进行处置。收储对象与区级收储机构直接订立收储合同，已经完成房款给付但尚未实现“搭桥”供应的，市房地产交易中心应对收储合同进行备案，相关税费可以按照收储价格进行预缴。

被收储房源办理登记入住手续后，其售后管理原则上纳入现有的共有产权房管理机制，但对获配对象的财产性权利按照安置协议是否享受居住困难补贴进行分类管理。住宅小区管理部门做好已分配征收安置共有产权房出租的引导工作，鼓励相应的合格中介代理经租；此类住房再次上市出售的，根据承租人优先购买原则直接纳入市级安置房源收储平台，区级收储机构享有优先购买权。在征收安置共有产权房的内部管理中，定金份额、补贴份额（如有）和居民份额的计价基础不同，但每单位份额占共有产权房所有权的比例一致。

四、保障措施

（一）建立“基准房价”的评估机制

在行业管理和价格统计实践中，上海仍然沿用“片区”基础上的交易均价体系，未能细化到以“套”为单位的住房单元，“交易决定价值”的倾向严重，难以体现住房消费水平、社区管理水平和产城融合水平等，容易发生资产价格“走势与预期共振”的情况。

在现有“片区”划分和估价体系的基础上，应先将共有产权房与征收安置房的“供应基价”（“回购［收储］基价”）并轨，再逐步引入城区（小区）管理服务水平的指标，建立“土地-小区-楼栋-住房”模型，实时提供单套住房的“回购（收储）基价”及其走势预判，以此奠定征收安置房源收储的重要基石。

（二）适当放宽收储对象的交易限制

为鼓励持有人向收储部门出售住房，被收储房源可不受征收安置房3年、共有产权房5年的交易限制；而对于已经符合上市条件的保障房和市场房源，则可以视情况在全市统筹的基础上，提供一定比例的收储溢价。

此外，可以根据沪府办发〔2011〕6号文件精神，根据被收储住房的区位、套型和房屋状况，在一定时间段内给予收储对象新购市场化住房的指标，凭指标新购住房以后，严格执行本市试行的个人房产税政策。

（三）落实“封闭流转”的税费减免

按现行法律，征收安置共有产权房在订立买卖合同以前，属于定金合同及相应的合同转换、转化阶段，并未形成房屋买卖关系，故不涉及相关税费。市级安置房源流转平台建立以后，可使这种内部流转从市场化的住房交易体系中独立出来，实行“准封闭流转、有条件退出”。

此外，建议就被收储房源订立买卖合同以后，相关税费不受年限制约，同时政府产权份额部分应按照定金合同价格或收储价格计收。此类住房再次出售时，政府产权份额可以不作变更（如增加或减少产权份额则差额计税），买受对象的产权份额差额计税。

（四）鼓励“产权份额”的社会投资

征收安置房源的收储除争取市、区和镇三级政府的财力支持外，还可以探索以下办法：一是将流转差价和退出份额的价款按照一定比例作为利息，以产权份额为抵押，引入收储定向贷款；二是允许符合规定的地方政府融资公司、承担旧改项目建设的企业等发行企业债券或中期票据，专项用于安置房源收储项目；三是引入专业服务机构参与小区管理，将小区居住消费水平的溢价、产权份额增值的一定比例作为政府采购项目的奖励，从而提升收储房源的使用价值和居住吸引力。