通用航空空域使用新模式新建议

吕宜宏

一、概念和原由

（一）什么是小微航路

“小微航路”，是“小航路”和“微航路”的统称。“小”和“微”是相对于民航运输航空的航路来讲的。运输航路主要遍布于各城市之间，短则几百、长则数千公里，航路宽通常20公里、高通常6千米以上。本文提出的“小微航路”是航线相对固定、经常反复使用的低空飞行航线，由于其长、宽、高总体上与运输航路相比不在一个数量级上，故冠以“小”“微”字样。通用航空的直升机、小型飞机、一些大型无人机等通常在小航路上，飞艇、热气球、绝大多数无人机等通常在微航路上从事飞行作业。

（二）为什么要提出小微航路的概念

航路，目前还只是运输航空的专有概念，通用航空没有航路。但“世上本无路，人走多了就成了路”。小路，地上有，空中也可以有。路的概念，不应专属大飞机，那些小型机、无人机同样该有路，有路就有序。在低空提出“小微航路”概念，并根据低空航路的特点规律进行管理和运行，虽不能解决低空所有问题，却能解决通用航空大部分问题。

《国务院、中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》要求“适应通用航空飞行时效性强的特点，研究…通用航空用户自主运行、自负责任的运行管理模式”;《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》要求“简化通用航空飞行任务审批、飞行计划申请和审批（备案）程序…长期飞行计划只作一次性申请”;中国民航局局长冯正霖也曾在各类会议上指出通用航空发展“要坚持‘放管结合、以放为主的导向”、“要划定一些专用空域鼓励通航发展”。

开放小微航路是在通用航空乃至整个低空领域落实两个《意见》及各级领导指示的一种示范性、系统性、落地性尝试，对低空改革、对通用航空发展、对整个民航的“两翼齐飞”都有积极意义。

（三）小微航路的主要特征是什么

小微航路的基本特征是“低、短、窄，航线固定、反复使用、可以共享”。

形状特征上，小微航路可以是线段、折线、曲线、圆环或任意形状，这与运输航路普遍的线段及折线有很大不同。

小微航路的两端，不一定是机场，还可以是起降场、起降点等，甚至仅仅是一个地理意义上的坐标点（用作折返点等）。

航图特征上，即使在幅宽三米的全国航图上，小微航路也仅为毫米至厘米级大小，看起来会杂乱无章且不易标注。因此，不建议在全国航图上标绘小微航路。

可以在省以下区域做小微航路图（或称低空航图、通用航空航图）。如“XX省通用航空航图”“XX地区低空航图”“XX县小微航路图”等。

鉴于通用航空的作业性特点，在通用航空航图上还可标绘“作业空域”（例如农林植保作业区）。作业空域一般呈方形、圆形，也可能是其他形状。运输航空没有作业空域的概念。

二、作用和意义

（一）小微航路适用于哪些通航作业

通用航空的特点可概括为“小、慢、杂、低、短、散”六字。“小慢杂”是指航空器：机型小、速度慢、类型杂（固定翼、直升机、无人机等等）;“低短散”是空域使用特点：高度低、航程短、很分散。“小慢杂”就决定了“低短散”，而“低短散”又带来了“小微航路”在通航领域的普适性，因为小微航路本质上就低、短、散。

除京东航空物流是典型的小微航路型作业外，大多数通用航空作业都具有小微航路或小微空域性质。例如工业上的电力巡线作业、农林上的植保喷洒作业、消费类的空中旅游观光和飞行体验、往返于特定两地的公务航空等，由于飞行航线通常都较为固定，故可作航路飞行;在一定区域内的地理测绘、环境监测、影视航拍、航空体育、飞行员培训、通航产业园、航空小镇等，由于作业空域通常都相对固定，故适用小微空域;航空应急救援，一般会按国家特别规定使用空域，但不排除开设特定低空航路以往返转送伤员的情况;私人飞行，除了在固定两地之间经常往返的情况外，一般不适用小微航路，可申请小微航线。

（二）小微航路的提出对我国通航发展的意义是什么

近几年随着政策利好，各类通航企业“遍地开花”，但大都“只开花、不结果”。通用航空运营企业“少、单、难”现象（飞的偏少、运营单一、盈利困难）比较突出。这里有经营问题、更有环境问题，有市场问题、更有空域问题。早在2010年国务院、中央军委就发布了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，但至今一直进展缓慢。通用航空业态主要表现为“在热潮中生长、在束缚中前行、在困难中求索、在希望中奋进”。2016年国务院办公厅出台的《关于促进通用航空业发展的指导意见》明确要求“以加快基础设施建设、扩大低空空域开放、提升空管保障能力、促进产业转型升级为重点，打破制约产业发展的瓶颈”。低空空域“破瓶颈”问題被作为基本原则提出，并要求重点突破。

在通用航空引入“航路”的概念，通过建立有别于运输航空的低空航路审批和运行保障机制，可以管理绝大部分通用航空飞行作业，让那些带有航路特点的通用航空作业无束缚、无困难、合理合法地飞起来。

小微航路的提出，为低空特别是通用航空空域使用提供了一套全新的概念和思路，是突破低空空域开放“瓶颈”、促进通用航空产业发展的思想突破、概念突破和理论突破。很具务实性、可操作性、建设性和牵引性。有助于通用航空正身份、确地位、顺业务、释产能。

三、思路和办法

（一）开放小微航路面临的主要困难和问题是什么

空管权责问题、空域资源问题、安全风险问题等，都是我国空域改革面临的主要困难和问题，同时也是开放小微航路不能回避的问题。空域资源和安全风险都是偏技术性的问题，通过制定规则可有效分配和有效管控。例如在空域资源发生矛盾时可按“军航>民航>通航>无人机”的总规则优先使用。

空管权责问题，核心就是如何界定“军管”与“民管”的权利边界。对在空管中起主导和决定作用的“军管”来讲，关键就是个“放和抓”的问题，即哪些可放，哪些要抓。建议可“放小事、放常事、放民事、放细事”，即小微性、经常性或周期性、民事性、细节性的事可放;要“抓大事、抓急事、抓军事、抓战事”。简而言之：“小常民细”民管，“大急军战”军管。我国空管系统要以“破瓶颈”“助腾飞”为原则和目标，把国家军民融合发展战略、国务院“放管服”要求和低空空域管理改革精神落到实处。

（二）小微航路谁来管

开放小微航路，字面上有“开”有“放”，可解读为“开设”和“放飞”。小微航路概念突破的是“空域分类体系”而不是“空域管理体系”，小微航路模式完全可以在现行空管体制下运行，和具体由谁来管没有必然联系。下面主要是基于“效率”和“归口”的角度，提三点建议：

一是增设空域类别。我国低空空域管理改革正处于最艰难、最关键的阶段，但最基本的离不开空域划设问题。建议在分类划设空域时增设“小微航路”（或通用航空航路、低空航路）和“作业空域”（或通用航空作业空域）等类别。

二是民航部门归口。建议把小微航路的“一开一放”业务，即航路开设受理（“开”）和飞行计划管理（“放”）均归口民航部门，尽可能把军航空管从每日繁杂琐碎的民事飞行管理事务中解脱出来，以便更集中精力“管大事、管急事、管军事、管战事”。

三是行业协会协助。中国航空运输协会通航分会受民航局委托，协助民航局承担着“通航企业供求信息平台”运行及信息管理等工作。针对小微航路有关工作，通航分会完全有义务、有能力承担起相应职责，做好相关工作。

（三）小微航路申请、运营使用和监管要点有哪些

小微航路一般由通用航空运营企业申请开设;

小微航路的开设必需满足有关部门规定的开设条件;

小微航路获批后，可在准许日期内重复使用，一般无需申请或报备飞行计划;

小微航路通常由通用航空用户自主运行、自负责任;

小微航路可以对其他低空用户开放;

小微航路的运营和使用必须满足有关规定;

民航部门或授权单位负责对小微航路进行监管和服务;

需要研发“小微航路管理信息系统”（或在现行系统中增设小微航路管理模块），以实现小微航路的申请与审批、运管服、统计分析等功能;

需要新订《小微航路申请、运营使用与监管暂行办法》，修订《通用航空飞行管制条例》、《低空空域使用管理规定（试行）》等政策法规。

四、阶段和构想

（一）开放小微航路的阶段建议是什么

1、先行先试阶段：2018年。选择有代表性的通用航空运营企业（如京东物流等）进行试点;开发研制“小微航路管理信息系统”并试运行;起草和修订有关政策法规。

2、推广普及阶段：2019—2020年。在全国通用航空领域推开小微航路运营和管理模式;正式运行“小微航路管理信息系统”;试行新订及已修订政策法规。

3、完善提高阶段：2021年以后。总结前两个阶段运行经验教训;完善新订及修订的政策法规;完善“小微航路管理信息系统”;提高小微航路运行使用效益。

（二）开放小微航路后，通用航空空域要素体系如下

通用航空空域（小微空域）“三要素”：小微航路、小微航线、作业空域;

小微航路（或称通用航空航路），指通用航空固定航线;

小微航线（或称通用航空航线），指通用航空临时航线;

作业空域，指通用航空器从事航空作业的空域。包括固定性空域和临时性空域;

小微航路或小微航线，有时就是作业空域（例如工业巡线作业）。

（三）开放小微航路后，小微空域与“管监报”空域之间是什么关系

“管制空域、监视空域、报告空域”是基于管理者角度的划分，对飞行活动“要管到、要看到、要知道”。三类空域实际上都是“被管制空域”，因为使用前都要报，报备也是报，不报不能飞。为此建议增加一个无需报批报备、即用即飞的空域类型，可称为“免报空域”。从管理者角度上看就是对具体飞行活动事先“无需知道”的空域。

小微空域等概念是基于使用者角度提出的，与“管监报”分类并不矛盾，两批概念可同时使用。这时小微空域与“管监报免”空域之间的关系如下：

小微空域建立在“管监报免”之上;

一般情况下小微空域是飞行计划无需报批也无需报备的空域，即“免报空域”;

其他情况下小微空域可以是报告空域，或监视空域，有时也可能是管制空域;

具体每次的小微空域申请，会被批准为上述四类空域中的哪一类，这取决于空管部门;

即使不增加“免報空域”类型，小微空域模式仍能适用，只是受限更多而已。

五、结论和建议

小微航路概念虽小意义却重大。开放小微航路，让通用航空在小微航路上先飞起来，对促进我国通用航空发展和低空改革都具有重要意义。

一是“确概念，增类别”。建议对“小微航路”“作业空域”等新概念的内涵及外延进行明确定义和界定并在下一步分类划设空域时考虑进去。如果仍采用“管制空域、监视空域、报告空域”模式，建议增加“免报空域”类别，即无需上报飞行计划的空域。

二是“划职责，放权限”。建议“小常民细”民管，“大急军战”军管。作为典型的“小常民细”性的小微航路开设和放飞等工作可由中国民航局主管，行业协会协助。建议在中国民航局组建通航司，一可满足通航发展需要，二可改变通航业务碎片化管理的现状。

三是“宽审批，免报备”。建议放宽小微航路的开设和放飞条件，一次批准、长期有效，通常无需报批或报备飞行计划，由通用航空用户自主运行、自负责任。

四是“建系统，修法规”。建议研发“小微航路管理信息系统”，新订《小微航路申请、运营使用与监管暂行办法》，修订其他相关法规。

五是“选试点，分步推”。建议选择京东物流等单位先行先试，通过试点、普及、完善等阶段，到“十三五”末期在全国通用航空领域铺开小微航路运营新模式。

（作者单位：中国航空运输协会通用航空分会）