中国的城乡划分与城镇化评估基于国际比较的视角

王智勇

摘要：对中国城镇化进程的评估参考价值十分重要，决定了城镇化发展的策略。但城镇化的测量一直是难点，已有各种口径测算的城镇化率都各有其缺陷，且难以进行国际比较。不仅如此，基于城乡二元体系而建立的城镇化指标也难以准确描述城乡动态演变，不利于城镇化政策的适时调整。而采用三分法为核心的OECD城乡分类体系则可以较好地描述城乡的演变，并且已经在OECD成员国及许多国家得到广泛应用。文章采用OECD城乡分类体系，基于五普和六普分县数据对中国的城乡进行了划分，并利用分类结果评估了中国的城镇化进程，尤其是分区域的城镇化水平比较。结果表明，东部地区城镇化水平与OECD国家相同，而东北地区则显著低于统计局公布的城镇化水平。因此，中国未来城镇化的发展主要应着眼于市民化和城市公共服务的全覆盖。

关键词：OECD城乡划分;城镇化;人口普查数据;国际比较

中图分类号：C922;F291.1 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2018）02-0001-15

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2018.02.001

一、问题的提出

中国的城镇化是学者们关注的一个重要话题。城镇化进程关系到整个国民经济发展的步伐。城镇化的质量更是关乎经济增长的质量和社会的稳定。在中国进入中等收入阶段以后，城镇化的重要性日益突出，合理有序的城镇化是中国顺利跨越中等收入阶段的一个重要保证。一些研究指出，中国经济进入了结构性减速阶段，正处于投资驱动工业化高增长向效率驱动城市化稳速增长过渡。在中国进入工业化后期之后，城市化对工业增长的拉动力量就变得十分重要。从政府层面来看，以习近平总书记为核心的党中央领导下的新一届政府更是把城镇化提到了一个重要的地位，新型城镇化规划成为中国未来经济发展的一项重要内容，也是中国跨越中等收入阶段的重要举措。但是，中国的城镇化到底是一个什么样的水平，它的变化是否合理，趋势如何，却一直是有争议的话题。

城镇化的核心是人口的城乡分布及动态变化问题，即如何定义和测量城市和农村。但长期以来，城乡划分都是一个难点，人们很难准确地划分出城市和农村的边界，关于城镇化的测量也较为模糊。尽管许多学者都提出了明确的划分方法和标准，但实际操作起来并不容易。现实情况远比理论假设复杂，大多数人在谈及这一问题时，都只是笼统地用城市或者农村来指代。城乡划分不仅在经济学、人口学和地理学上有广泛的讨论和研究，在其他学科也同样有讨论。在医学领域，学者们试图明确城乡的划分进而分别采取对应的医疗服务方案。城乡空间边界的划分是城镇化统计的基础，也是对城市边界和城市扩张进行管理的重要手段。正确的城乡划分，并以此为依据统计城镇人口，是社会经济统计的重要组成部分。国际上，越来越多的国家提高了对区域政策的重视程度，因而城乡边界的明确是许多政策制定和实施的基本依據。但是，城乡边界划分及城乡地域识别，是科学判断中国城镇化进程的关键技术问题，也是困扰统计部门、规划建设部门、地方政府乃至学术界的一大难题。

基于国际比较的角度，本文利用OECD城乡分类方法对中国的城乡进行划分，旨在建立一套可以进行国际比较的城乡划分体系，明确中国城镇化进程及其演变，并判断未来发展的趋势。

二、城乡划分

城镇是人类社会发展的一个必然产物，当人口越来越多地聚集于某个交通便利的地方并逐渐形成居住和交易中心时，城镇也就相应地产生。城镇包括城市和镇，通常所说的城市化指的是城市，城镇化则还包括人口向镇的集聚。而城市的产生发展，在规模上有其由小到大的成长过程。在性质和功能上，有其由单一到综合和由低到高的演变。然而城市最为本质的要素则是人口聚居和从事非农产业活动。城镇的产生实际上是把一部分人口从农业领域转移到非农领域。因此，可以说，城镇化是农村人口转化为城镇人口的过程，是农村生活方式转化为城市生活方式的过程，是小农经济转化为城市化大生产的过程。

城乡划分需要依据一定的标准或者指标来进行。国际上城乡划分的指标主要有三类，第一是人口规模和人口密度，第二是基础设施的完善程度和建筑密度，第三是人口的就业构成。中国学者针对中国国情及社会经济发展变化而提出的各种城乡划分标准，实际上也是以上三类的各种综合。例如，马侠提出按城市聚居非农人口比重为75%、郊区农业人口为25%来确定城市人口。田雪原提出市、镇范围的确定应同时满足人口密度在500人/平方公里以上、非农人口比例在70%以上这两个条件。周一星和史育龙提出建立以城市景观地域为基础反映城市实体的统计概念和标准，进而建议采用下限人口规模、非农化水平和人口密度三个指标来定义城市实体地域。

长期以来，中国城乡人口统计口径所使用的标准不够科学，其内涵不仅与国际上通行的标准不接轨，且自身内部也不一致。综观现有的大多数城乡划分方法，仍以城乡二元划分居多，即一个区域或者是城市或者是农村。然而，无论是发达国家还是发展中国家，一个显而易见的事实是，社会的城乡界限趋于模糊，这使得城乡划分工作变得越来越困难。在发达国家，人们在城区工作，在城郊或者农村生活;在发展中国家，随着乡镇工业化的发展，乡镇的工作生活模式与城市越来越相似。在中国，随着越来越多农村劳动力在农村和城镇之间迁移，传统的城乡模式及边界也越来越模糊。特别是在东部沿海发达地区，诸如长三角和珠三角，城乡之间犬牙交错，在某种程度上越来越向发达国家靠拢，由此也带来乡村人口城市化的“隐性现象”。而在一些城市内部，“半城市化”问题也比较突出。不仅如此，研究表明，在乡村劳动力中从事非农产业者不断增加是亚洲许多发展中国家早已存在的普遍现象。此外，由于中国的城市几乎都是建成区小于行政辖区，但城市人口统计都是以行政地域为基础的。在这种情况下，城镇人口统计数据对真实情况的夸大程度与行政地域同景观地域的背离程度成正比。尤其值得注意的是，根据这些城乡二元标准统计出的市镇人口不是偏大就是偏小，且在不同地区及市镇间缺乏可比性，在国际上更是屡屡受到质疑。鉴于此，早在20世纪70年代初，国际人口科学研究联盟城市化委员会就建议有关国家使用三分或四分的聚落分类系统。

第五次全国人口普查工作相比于过去的城乡划分有了很大的改进，但隐含在“五普”城乡划分标准背后的仍是传统的城乡二元概念框架。它将人类聚落及在其中居住的人口简单地区分为城市（镇）和乡村两种主要类型。从这个角度来看，第五次人口普查所采用的城乡划分方法仍有许多不足之处，需要进一步完善。其中一个重要的变革可能是不再仅以城市和农村来加以划分，而需要在两者之间再划一至两个过渡地带，即遵行三分或四分的聚落分类系统原则。也有研究在梳理中国历次城乡划分标准和参考国际城乡划分标准之后，提出逐渐以行政村和居民社区为代表而进行的简易城乡划分标准。

在很大程度上，中国现有的城乡划分是服务于统计和行政管理需要。统计上城乡划分标准的制订是以中国市镇建制模式以及行政区划为依据。从中国城乡划分演变历史来看，历次重要的改变都是行政主导的。1955年国务院首次发布了《关于设置市、镇建制的决定》和《关于城乡划分标准的规定》，在当时的情形下，城市的行政地域同景观地域的范围比较接近，比较明确地划分了城乡。然而，自1963年以来，“市镇总人口”与“城镇人口”两个概念经常混用，导致数字上的混乱。1999年，国家统计局制定了《关于统计上划分城乡的规定（试行）》，纳入人口密度作为划分标准。在此期间，国家进行了两次人口普查，有研究表明，这两次普查城乡口径基本一致，两次普查的城镇化率在口径上具有较强的一致性和可比性，相比之下，第五次人口普查的城乡划分更具科学性。

2006年，国家统计局发布了《关于统计上划分城乡的暂行规定》和《国家统计局统计上划分城乡工作管理办法》，对原来的办法作了修订，如城镇包括城区（含主城区和城乡结合区）、镇区（含镇中心区、镇乡结合区和特殊区域），并将最小划分单元统一为村（居）委会，取消了人口密度的指标，而是根据“城市公共设施、居住设施等连接到的其他居民委员会和村民委员会地域”作为城区的判识依据，换言之是从基础设施、公共服务设施的可达范围进行考虑。2008年，基于对2006年《关于统计上划分城乡的暂行规定》的补充和完善，国家统计局制定《统计上划分城乡的规定》，对城区的认定是“指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域”，而镇区“是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。与政府驻地的实际建设不连接，且常住人口在3000人以上的独立工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域及农场、林场的场部驻地视为镇区”，在此之外的区域都是农村。2010年全国第六次人口普查的城乡划分正是基于此规定。但是，这种依据行政体系为标准的城乡划分无法考虑人口流动的影响，而且在确定城乡边界时会有模糊之处，比如公共基础设施的认定、“连接”到什么程度可以算为城镇的定量标准设定等问题。而且，在现行体制下，每隔10年才能得到人口城乡划分的准确资料，不利于及时掌握城镇化的演变趋势。城乡划分标准的演变还带来一个问题，就是城市化水平的测定无论在指标选择还是在计算方法上都没有统一的标准，通用性较差。不过，朱宇认为，在此基础上纳入城镇人口统计的人口应当具有国际公认的城镇人口基本特征。

中国基于行政管理需要之上的城乡划分，使得城市往往被农村所包围，一些被纳入城市的区域若按国际通行的标准来定义的话，很有可能仍旧是农村区域，而按照统计和行政管理所需的城市区域实际上是偏离了城市的本来内涵。以东北为例，城镇化有三种较为特殊的区域城镇化类型，即农垦区、林区和沿边地区的城镇化。政府依靠行政手段，依托农场、矿区、林区设市设区较多，按现有的城乡划分，这些人口都计算在城市人口之中。但这其中一些虽然居住在城市、仍然从事第一产业的人口，却并没有脱离农村的生产和生活方式，他们并非真正意义上的城市人口。在农垦区、林区和沿边地区设立的城镇，基础设施尤其落后，形式上是城区，但实际上只是乡镇，远非人们概念中的城区。它们对乡村城市化的带动作用不大，导致农村经济发展缓慢，乡村城镇化落后，呈现出典型的城乡二元结构的特征。实际上，对全国而言，也有类似的情形。相当大一部分农民工是城市常住人口，在统计上归入城镇人口，但“被城镇化”的常住人口处于“半城镇化”、“半市民化”的尴尬境地，而且多数农民工缺乏对所居住城市的归属感。因此，目前我国的城镇化率是虚高的。

当然，这些本质上具有农村特征的区域却拥有大量的非农经济活动，它们实际上也并非传统意义上的农村地区。随着时间的推移，城郊特征的影响程度趋于下降，一个重要的原因在于城市不断地在发展和扩张，城市区域也就经常处于重新划分之中。OECD的一项研究报告表明，1970-2010年期间，城市人口的增加约有15.5%源于这种重新划分，而非迁移和城市人口的自然增长。很显然，城市的这种变化不利于进行国际比较。

随着遥感（RS）和地理信息系统（GIS）技术的发展，一些研究也充分利用了新的技术手段。2003年，周一星提出中国应开展“城乡划分的空间识别系统”研究，强调应把遥感和地理信息系统作为主要技术手段来开展示范性研究，最终要建立国家级的地理信息平台;在划分城镇实体地域中利用遥感影像和人口地理信息系统，大大提高了工作效率和计算的精度。然而，在实际操作中，城镇实体地域判定的指标以及各指标的取值也需要进一步比较和验证。

国际上通行的城乡划分基本标准是根据人口密度和规模来进行的，这种方式相对简单直观，符合人们对于城市的基本判断，即城市首先应当是人口密集的区域。世界各国的城市也都是人口密集的区域。据联合国2014年《世界城市化前景》中的一项统计，在其收集的233个国家中，有136个国家采用了人口规模和密度或其组合指标。在美国，大多数医学工作者倾向于把农村定义为人口规模不超过2500人的非城市人口聚集区。玛丽雅（Maria）对城乡划分进行了广泛的综述研究，在归纳前人研究的基础上，总结出城乡划分的主要标准，包括“人口规模和密度”、“与城市区域的邻近度和关系”、“城市化程度”、“主要经济活动类型”。在实践中，许多国家的城乡划分还采用了人口聚集规模作为标准。例如，苏格兰统计当局采用的标准就是人口规模和通勤时间。苏格兰把人口在3000人以上并且离10000人规模的居住区通勤时间不超过30分钟的区域都称为是城市区域，其余则划为农村区域。美国管理与预算局（OMB）把城市区域（Urbanized Area，UA）定义为人口规模至少50000人的中心区域及周边，换算成人口密度，则要求至少在1000）k/平方英里，相當于390）k/平方公里。根据1980年的美国人口普查，全国共有373个城市区域。到1990年的人口普查，美国和美属波多黎各共有405个城市区域。1993年6月30日，OMB又定义了都市区域（MetropolitanArea，MA），以适应新形势下区域划分的需要。都市区域被定义为一个人口规模很大的核心区域加上与之在经济上密切相关的周边区域。

在中国，尽管已经不采用人口密度作为城乡划分的依据，但城市市辖区域仍旧是人口密集的区域。如果采用地理国情普查数据中城镇居民地分布信息（2012）来看城镇的空间分布，并把它与根据人口普查数据（2010）测算的人口密度加以对照的话（见图1），那么城市与人口密度之间的密切关系可谓一目了然。

图1上的情况清楚地表明，城镇居民地密集的区域恰恰也是人口密度较高的区域，这也从另一个角度证实人口密度的提高是城镇形成的基础。这意味着，采用国际通行的人口密度标准来划分城镇在中国具有坚实的基础。

综上，在世界各国的城乡划分体系中，大多用到了人口密度这一指标，即人口密度具有较强的通用性。而中国恰恰在近些年的政策制定中取消了人口密度这一指标。实际上，人口的聚集本身就在一定程度上说明了城镇的兴起。而且，城镇化区域就是人口的集聚区，人口密度恰恰是区分城镇地域和农村地域的重要依据。因此，我国未来的城乡划分体系建设理应综合考虑人口密度，以便与国际接轨。此外，采用现有较为成熟的城乡划分体系来研究中国的城乡划分问题不仅是进行国际比较的一个现实选择，还可以对中国的城镇化进程进行评估，为相关政策的制定提供参考。

三、OECD城乡划分体系及其在中国的应用

在众多城乡划分体系中，OECD城乡划分体系最具广泛的代表性，时至今日，在OECD的年度区域报告中，仍然采用这套城乡划分体系。这套体系最核心的依据是人口密度和人口规模。根据OECD城乡划分标准，当行政单元（LAU2）的人口密度低于150人时，则该区域归为农村区域，人口密度高于150人时，则归为城市区域，在此基础上，把区域范围扩大到上一级行政单元（NUTS3），再根据这一行政单元内人口的城乡分布比例来确定三种不同类型的区域：“城市主导区域”（Predominantly Urban，PU）、“城乡过渡区”（Intermediate，IN）和“农村主导区域”（PredominantlyRural，PR），对应的农村人口比例分别是低于15%、15%-50%以及高于50%。2009年，OECD进一步把三种区域拓展以考虑边远区域，这种拓展主要是基于迪科斯彻（Dijkstra）和坡尔曼（Poelman）的研究，他们通过比较后认为，靠近城市的农村和位于边远区域的农村在社会经济方面存在着显著差异。在此基础上，OECD城乡划分方法从三分法演变为四分法，即把农村主导区域进一步细分为接近城市的农村主导区域（Predominantly Rural close to a City，PRC）和农村主导的偏远区域（Predominantly Rural Remote，PRR），两者的区分在于距离50万人规模以上的中心城市驱车时间是否在1小时以内。进一步地，还可以把城乡过渡区域也做类似的区分，即以是否接近中心城市为准而划分成接近城市的城乡过渡区域（Intermediate close to a City，INC）和中间过渡偏远区域（Intermediate Remote，INR），从而演化成五分法。图2是按照OECD五分法划分的日本和韩国城乡区域类型，可以看到这种划分较为细致。近年来，OECD的标准得到进一步细化，采用每公里网格的人口密度作为划分的地理单元。采用每公里网格人口密度标准，还需要有两个门槛，一是人口密度在300人以上，二是归入一类区域的每公里网格区域最少应在5000人以上。这种细化克服了不同国家和地区地方行政区域面积不同而导致的差异，也克服了一些国家和地区把中心城市从周边区域分隔开来而导致的偏差。

采用OECD城乡划分方法进行划分之后，根据人口在不同区域内的分布比例，可以计算出按人口衡量的城市化率，由于采用同一口径，计算出来的城市化率可以在不同国家和区域之间加以比较。值得注意的是，采用这一城乡划分方法之后，很多国家的城市化率都显著降低，尤其是以过度城市化而出名的南美国家。

表1可知，按传统口径的城市化率，2008年智利约有88%的人口居住于城市，但采用OECD城乡划分体系之后，2010年智利仅有49.11%的人口居住于城市。对于墨西哥和巴西等主要南美国家而言，采用OECD城乡划分体系后，城市化率也显著下降。考虑到拉美国家大多数都陷于过度城市化问题之中，这些国家的城市化并非是真实有效的城市化，许多问题都没有很好地解决，而采用OECD城乡划分体系则比较真实地反映了这些国家的城市化进程。可见，OECD人口密度的城市化率与各国发展阶段是相适应的，比传统城市化率更合理。

OECD城乡划分法主要的标准是人口密度和区域中心城市的规模。具体步骤包括：①在OECD国家低于TL3（行政区划单元）的地理单元上根据人口密度来确定城乡，如果密度大于150）k/平方公里，则认定该地理单元为城市，若密度低于150人/平方公里，则认定该地理单元为乡村。针对日本和韩国，城乡人口密度的标准提高为500）k/平方公里，这主要是考虑到该两个国家的全国平均人口密度已经超过300 A./平方公里。②把各个低于TL3的地理单元汇总至TL3地理单元上，根据居住在农村的人口占TL3地理单元总人口的比例来确定三种区域类型：城市主导区域（Pu），如果居住于农村的人口占TL3总人口的比例低于15%;城乡过渡区（IN），如果居住于农村的人口占TL3总人口的比例在15%-50%间;农村主导区域（PR），如果居住于农村的人口占TL3总人口的比例大于50%。③根据TL3地理单元内城市中心的人口规模来对第一步和第二步的结果再做进一步的调整：如果在第一步和第二步中被认定为以农村为主导的区域内有一个人口规模在20万（日本和韩国为50万）人以上的城市中心，且其人口占整个区域人口的25%以上，则可以归人到城乡过渡区域;如果在第一步和第二步中被認定为城乡过渡区域，区内有一个人口规模在50万（日本和韩国为100万）人以上的城市中心，且其人口占整个区域人口的25%以上，则可以归人城市主导区域。可以看到，OECD城乡划分过程中，实际上是把城乡二元法限制在TL3以下的单元，汇总后在TL3单元上进行城市一中间一农村三元划分法。四元和五元划分法也是如此。

可以看到，OECD城乡划分体系的核心在于人口密度和人口规模，城市的形成既要有一定的密度，更要有一定的规模，特别是需要一定的聚集度，即一个地区的人口总是倾向于聚集在某一个或几个中心区，本质上就是城市。这种划分方法体现了城市作为一定规模人口聚集地的核心理念，并在一定程度上克服了单纯依赖人口密度来判定城乡的局限性。在一些传统的农耕地区，例如中国的长江中下游，由于历史的原因，精细化的农业耕作，人口密度较高，若简单按人口密度来划分，有可能都归类于城市，但OECD在强调人口密度的同时，还突出了人口规模以及人口的聚集程度。并且，利用中心城市的规模，还可以把城乡过渡区域和农村主导区域进一步细化，从而演化出城乡划分的四分法和五分法。此外，OECD的城乡划分体系与地理单元有密切关系，地理单元越小，则城乡划分越细致，从而可以更加准确地测量和评估中国的城镇化进程。当数据允许时，完全可以基于乡村街道甚至公里格网，从而更加精确地测量城镇化水平。

根据OECD的城乡划分标准，结合中国的具体国情（目前仅能获取全国范围内的分县区人口和地理信息数据，未来有可能细化到乡镇街道），可以把OECD的TL3地理单元等同于地级市区域，而低于TL3的地理单元则等同于县区级。2010年全国第六次人口普查数据表明，全国平均人口密度为142人/平方公里，远低于日本和韩国300人以上的人口密度标准。据此，可以沿用OECD通用标准来进行城乡划分。然而，中国的东部地区人口密集，其平均人口密度远高于全国平均水平。故而，在进行城乡划分时，采用OECD针对日本和韩国的划分标准，更适合中国国情。此外，根据第六次全国人口普查数据，全国所有设区的城市，其人口密度中位数以下的平均值约为548 A./平方公里。因此，综合来看，采用500人/平方公里的标准对中国更具有适应性，也便于进行国际比较。

具体来说，OECD城乡划分体系在中国的应用可按以下几个步骤来进行：①县级地理单元上根据人口密度来确定城乡，如果密度大于500人/平方公里，则认定该县为城市，若密度低于500人/平方公里，则认定该县为农村。②把各个县人口数据汇总至地市上，根据地市范围内城乡人口比例来确定三种区域类型：城市主导区域——在第一步中被认定为农村人口占地区总人口的比例低于15%;城乡过渡区域——在第一步中被认定为农村人口占地区总人口的比例在15%-50%之间;农村主导区域——在第一步中被认定为农村人口占地区总人口的比例大于50%。③根据TL3地理单元内城市中心的人口规模来对第一步和第二步的结果再做进一步的调整：如果在第一步和第二步中被认定为以农村为主导的区域内有一个人口规模在50万人以上的城市中心，且其人口占整个区域人口的25%以上，则可以归入城乡过渡区域;如果在第一步和第二步中被认定为城乡过渡区域，区内有一个人口规模在100万人以上的城市中心，且其人口占整个区域人口的25%以上，则可以归入城市主导区域。

从图3可以看到，2000年，中国绝大多数地区都将纳入农村主导区域类目中，少数的城乡过渡区域和城市主导区域主要位于华北、东北、四川及东部沿海地区。

对比图2中日本和韩国的情形，可以注意到，日本和韩国的城市主导区域所占面积并不大。日本的城乡过渡区域较大，农村主导区域也不少。而在韩国，农村主导区域所占面积最大。尽管日本和韩国都属于城市化水平较高的国家，但依照OECD城乡划分方法，可以看到，它们的城市主导区域所占比例并不高。

进一步的數据表明，在欧洲各国中，整体上看，城市主导区域并不多，而农村主导区域和城乡过渡区域反而占有较大的比例。相比而言，英国和德国的城市主导区域所占比例较高。而纬度较高的国家诸如挪威和瑞典等国，城市主导区域所占比例也很小。可见，对中国而言，采用与日本和韩国相同的500人/平方公里密度标准较为恰当，便以进行国际比较。利用2010年六普数据，可以对中国的城乡划分进行一次更新。

对比图3和图4可以看到，从2000年到2010年，中国的城乡划分格局已经有了明显的改变，表现在城乡过渡区域和城市主导区域都有了显著的增长，相应的，农村主导区域则有明显减少。

基于OECD标准而进行的中国城乡划分为中国的城镇化评估提供了一种全新的思路，这种区划强调了人口的聚集，强调了中心城市的影响以及城乡演变。这使得利用同样的城乡划分标准在OECD国家和中国之间进行比较成为可能，即在不同的区域分类结果里，将中国与OECD国家的特征差异与发展路径进行对照。OECD城乡划分体系在城市和农村之外，增添了城乡过渡区域，这一区域实际上是城市主导区域的预备区域，即它们是未来的城市主导区域。这使得政府在进行决策的时候有一个明确的参照，特别是在制定城镇化发展策略时，能够有针对性地采取措施。

四、基于OECD城乡分类体系之上的中国城镇化测量

利用OECD城乡分类体系，进行划分之后，可以有两种方法来测量城镇化，一是采用人口的比重来测量，二是采用区域面积的比重来测量。首先考虑最常用的人口比重，我们把城市主导区域里的人口总量除以总人口数量，就可以得到人口城镇化率。根据2000年五普数据和2010年六普数据得到的城乡划分结果，计算出来2000年和2010年中国的人口城镇化率分别为32.08%和38.36%，十年间，中国的城镇化率有了较为明显的提高。国家统计局公布的2000年和2010年中国城镇化率（按常住人口口径计算）分别为36.22%和49.68%，显然，按常住人口口径统计的城镇化率在十年间的变化更加显著。不过，常住人口包含了许多在城市居住但并不享有城市公共服务的人口，特别是农民工。如果按照户籍口径计算，2016年中国的城镇化率为41.2%，而按常住口径计算，城镇化率为57.35%，两者的差距仍然较大。OECD城乡划分体系测量的是生活在人口密集区域内的人口比例，尤其强调的是人口规模，借此，把一部分生活于城市，但无法达到相应人口密度和人口规模的区域内农民工排除在外，可以更好地把握城镇化的真实水平，还可以掌握人口空间分布的动态演变。

按照OECD的城乡划分方法，更值得关注的其实是城乡过渡区域。农村主导区域的缩小和城乡过渡区域的扩大都意味着城市化的进程在推进。而在传统的城乡二元划分体系中，则看不到这种变化。

从图5可以看到，从2000年到2010年，城镇化率显著提高，城乡过渡区域的人口比例也有明显提高，变化最显著的是农村主导区域的人口比例显著降低，从44.89%下降到31.27%。可见，在十年间，中国的农村迅速地向城镇转变。这样的对比，就使得我们更多地了解中国城镇化进程的细节。根据过去十年的演变历程，可以推测未来中国城镇化的进程。城市主导区域将持续稳步提升，而农村主导区域也将持续下降。

另一种测量是面积比重，我们把城市主导区域的面积除以国家/地区总面积，就可以得到国家/地区城市化率，类似地，城乡过渡区域和农村主导区域所占比例也可以加以计算。

按面积计算，中国的城市化率非常低，在2000年仅有6.13%，到2010年也仅有7.51%（见图6），然而，中国地形地貌非常复杂，广大的西北地区由于居住和生存条件差，人口稀少，城市难以发展。实际上，OECD许多国家若是按面积计算，也会得出很低的城市化率，2013年OECD 33国平均而言，仅有6.01%的面积属于城市主导区域，相比之下，中国的城市化面积比OECD平均水平要高。可以注意到的是，从2000年到2010年，农村主导区域显著缩小，而城乡过渡区域显著扩大，这意味着，农村逐渐在向城市转变。

利用OECD的城乡划分方法测算出的城镇化率，最大的特征是能够进行国际比较，从而可以更深入地了解中国的城镇化进程。

图7展示了按人口比例计算的城市化率国际比较，从中可以看到，平均而言OECD 33国的城镇化水平与中国大体相当，2010年，中国生活于城市主导区域（PU）的人口占总人口的比例为38.36%，OECD 33国平均为48.03%，相差约10个百分点，其中美国为42.05%，即中国与美国的城镇化水平基本一致;中国生活于城乡过渡区域（IN）的人口占总人口的比例为30.45%，OECD 33国平均为26.23%;中国生活于农村主导区域（PR）的人口占总人口的比例为31.27%，OECD 33国平均为25.1%。可以看到，中国的城乡结构与OECD 33国的平均水平很相似。但是，在中国，生活于城市主导区域的人口比例比OECD 33国低约10个百分点。此外，OECD 33国内部差异很大，如同中国各省差异也很大。从这个角度来看，中国的城镇化进程与国外相比大致相当。

这种方法可以为考察不同区域城市化问题提供新的见解。城市化在地区之间存在显著的差异。东部地区城市化率达58.27%，高出OECD平均水平约10个百分点。中部地区和西部地区城市化率分别为30.39%和21.66%，低于OECD平均水平约8个和17个百分点。对于传统认为城市化水平比较高的东北地区，该比率仅为24.94%，远低于国家统计局公布的60.83%的传统城镇化率（见图8）。实际上，东北城镇化虚高的问题已经在一些文献上有所讨论。

分省来看，北京、天津和上海的城市化率高达100%，而西藏、青海等许多西部地区省份甚至没有城市主导地区，在东北三省中，城市化率最高的为辽宁，为42.62%，最低的是黑龙江，为2.42%。由此可见，各省城市化水平分化非常严重，东北和西部部分省区人口集聚程度过低。

2014年11月20日，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，对原有城市规模划分标准进行了调整，明确了新的城市规模划分标准。新标准以城區常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。我们以2010年城区人口规模为准，将所有大城市按照OECD城乡划分方法加以归类，得到表2。

从表2可以看到，2010年，所有的超大城市都是城市主导区域，而特大城市中，除了哈尔滨以外，也都是城市主导区域。在大城市中，超过一半的城市仍处于城乡过渡区域，它们是未来城市主导区域的后备力量。此外，绝大多数省会城市都是城市主导区域，仅有石家庄、长沙和南宁三个省会城市仍属于城乡过渡区域，这意味着绝大多数的省会城市具有较强的人口聚集能力。

在三分法的基础上，利用城市规模和城市通勤距离，可以进一步细分出四分和五分法的城乡分类结果（见图9）。以地级以上城市为中心城市，采用60公里为通勤距离（平均一小时车程），利用GIS的缓冲区功能，可以在三分法基础上对城乡过渡区和农村主导区进一步地划分，即划分出接近中心城市的和偏远的两种类型，这样，就从三分法细化到四分法和五分法。

依据中心城市距离来进一步细化的思路体现了城市辐射有助于提高周边区域的经济发展和城市化水平，从而可以预测哪些区域更有可能向城市演变。

五、结论与启示

城乡划分是城镇化评估的一项重要的基础工作。只有准确地划分了城乡区域之后，才能更好地测量和评估城镇化进程。OECD城乡划分体系是在OECD各成员国内普遍采用的一种城乡划分方法，它突破了传统的城乡二元法，采用三元分类为主，可进一步拓展为五元分类体系。用它可以进行城镇化的动态监测和评估。本文在梳理了已有的城乡划分研究之后，认为缺乏可与国际比较的城乡划分体系是当前中国城镇化研究中的一项空白，并且国内的城乡划分都基于城乡二元体系之上，基于这样的认识，本文采用OECD城乡划分方法，利用2000年五普数据和2010年六普数据对中国的城乡区域进行了划分，并把结果进行区域和国际比较。十年来，中国城镇化的进展比较显著，突出地表现在城乡过渡区的迅速扩张上，城镇化进程在区域间存在显著差异，东部地区已经与OECD成员国相同，而东北地区则显著低于国家统计局公布的城镇化水平。从国际比较来看，与OECD 33个成员国平均水平相比，中国的城镇化进程虽有一定差距，但已经很接近，尤其是与美国等大国相比，基本相当。

考虑到中国的城镇化水平与国际主要国家相比来说并不低，以建造新城为主要手段的大规模城市建设规划并无必要。对于中国未来的城镇化道路而言，重点应当关注于如何落实市民化，使居住于城市的外来人口能够持久地在城市工作和生活，并把他们纳入城市社会保障体系中。此外，新型城镇化建设还应重点关注城市功能的覆盖和城市公共服务的提供。

城市发展的一个重要前提是人口的集聚，从这个角度来看，采用人口密度来测量城镇化进程有其合理的一面。然而，值得注意的是，城镇的兴起并不是人口集聚的全部原因，对于一些具有悠久耕作历史的地区来说，历史的沉淀本身就是导致人口密集的一个重要原因。对中国而言，不少传统农业耕作区都是人口密集区，因而仅以人口密度和人口规模来判断这些密集区属于城市主导区域或者城乡过渡区域，可能有失偏颇。对于西方发达国家而言，由于经历了较长期的发展，城乡已经有了较好的融合，尤其体现于公共服务的提供上，城乡的差别已经很小，故而人口密度和人口規模本身就具有很好的代表性，能够较好地反映城乡关系。从这个角度来看，对中国而言，未来可能需要在OECD城乡划分体系的基础上，进一步考虑公共服务或者产业结构等指标。因此，若是简单按国际上通行的人口密度这一标准来划分城乡，仍旧会出现一些人口密度较高的农村地区被划分为城市的风险，这些地区人口密度由于历史原因，比如有限的耕地加精细的耕作仍旧可以维持人口的增长，诸如长三角和珠三角地区，或者有些地区在历史上曾作为人口流动的重要中转站，例如云南昭通是四川人口进入云南的一个重要通道，一直至今，仍旧发挥着人口迁移中转站的作用，但昭通在云南省仍旧是较为落后地区，产业结构以第一产业为主，大量的人口都外出务工。而且，在许多城市里生活着大量的外来人口，他们并不拥有所在城市的户籍，故而不享受城市提供的公共服务和社会保障，他们是漂在城市里的人群，并非是已经实质城市化的人口。

事实上，户籍成了中国城市化进程中的一个绊脚石，阻碍了城市化的发展，户籍和广泛实施的土地利用和产业政策，造就了中国扭曲的城市化体系。在中国新近制定的新型城镇化建设规划中，这部分人的市民化将成为未来城镇化工作的重要内容。此外，按人口密度划分成城市和农村，即使充分考虑到从农村向城市的渐次演进模式，但这套城乡划分体系仍是基于行政区划，无法突破行政边界。然而现实中城市的发展，尤其是都市区和城市群，往往并不受行政边界的限制，中心城市的发展，往往会吸引行政边界以外区域的人口流入并成为其劳动力市场的一部分。城乡劳动力市场一体化及城市群的发展，有待于在城乡划分中进一步突破行政边界的约束。

以县区为单元的城乡划分体系为进一步的细化工作奠定了基础，当考虑中心城市的规模时，可以把城乡过渡区域和农村主导区域分别划分成接近中心城市的城乡过渡区域和偏远城乡过渡区域以及接近中心城市的农村主导区域和偏远农村主导区域;当乡镇人口数据和基础地理数据能够获得时，完全可以把这一分类体系进一步细化到乡镇街道，从而可以准确测算出每个县区的城镇化水平，并使得国际比较的基础更加坚实。

[责任编辑 方志]