突出法律监督主业推动新时代检察工作全面发展

李粤贵

摘 要：2016年7月20日，曹建明检察长在第十四次全国检察工作会议上明确提出，要通过刑事检察、职务犯罪侦查预防、民事检察、行政检察、控告申诉检察五个机制来配置检察职能。但随着国家监察体制改革强力推进，检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能被整合至监察委员会，如何配置检察职能、履行法律监督职责，成为新时代检察机关的重要课题。

关键词：法律监督 新时代 检察职能

2018年1月24日，曹建明检察长在第十八次全国检察长会议上强调，各级检察机关要认真学习贯彻习近平总书记关于加强检察监督的重要指示，坚持宪法定位，坚定制度自信。我们要深刻认识到，当前改革结果是让检察机关回归监督主业，因此我们更要在凸显监督主业，深入探索和设置检察机关的职能布局、工作重点、内部管理，重塑检察监督职能、重构检察监督体系，确保在全面依法治国中发挥更大作为。

一、新时代突出法律监督主业的职能定位与体系结构

近年来，检察理论研究往往将法律监督权作为一个整体，忽略了对作为具体形态的权能的解剖及其相应的正当性基础，并且片面地将检察职能与性质、职权等概念混同使用，缺乏清晰界分。检察机关的性质定位不同于职能定位，检察机关的性质定位是法律监督机关，主要解决检察机关是什么的问题；而职能定位是从落实法律监督职责的角度，主要解决检察机关干什么的问题。所谓的检察职权，是检察职能的具体化，是由法律明确规定的执法办案的依据，具体行使哪些职权随着法律的修改而变化。因此，检察职能、检察职权均是从宪法定位派生而来，涉及法律监督职责的内涵与外延等检察基础理论问题。随着职务犯罪侦防职权逐步转隶至国家监察委员会，检察职权进一步压缩。但这并不代表检察机关反腐败职能丧失，这只是意味着检察机关履行职能方式发生变化，仅仅是不再以职务犯罪侦查方式，也就是“对人监督”的手段，来对行使国家公权力的合法性进行监督。由于检察机关履行宪法定位、保障公权力法治运行的职责没有变，检察机关仍能通过对违法职务行为的“对事监督”，发现并纠正因违背公权力廉洁性造成不良法律后果的行为和事件。因此我们不能因为职权限缩矮化自己，而是要提高政治站位，积极应对司法体制改革和国家监察体制改革对法律监督理论和检察职能体系的冲击，构建完善与宪法定位相适应的多元检察职能体系，努力实现检察职能的转型发展。

在侦防职能被剥离的背景下，有必要对原有的检察职能进行适度的分解，构建一套系统合理、科学有效的检察监督职能体系。现实可行的路径是：将原有的五大检察监督体系中的刑事检察职能分解成侦查监督、公诉监督和刑事执行监督职能，以满足刑事诉讼监督深度发展的迫切需要；除基层检察院因办案规模有限、暂宜将民行检察职能合并行使外，其他层级检察院均可将民事检察职能和行政检察职能分开配置，从而推动公益诉讼和对行政不作为的检察监督工作；控告申诉检察职能基本保持不变，但需要进一步发挥内外部监督制约的功效；另外，新增加职务犯罪检察职能，探索检察机关与监察委员会的衔接工作机制，即保证监察委对国家公职人员全覆盖，又能保证检察监督的刚性，使检察监督自成一体。

二、新时代履行检察监督职能的重点内容

我们要牢记改革是检察事业赶上新时代的重要法宝，深入推进检察机关理念思路、工作机制、方式手段创新，统筹推进侦查监督、公诉监督、刑事执行监督、民事检察、行政检察、控申检察以及职务犯罪检察等各项法律工作全面发展，把我省建设成为全国最安全稳定、最公平公正、法治环境最好的地区。

（一）大力强化侦查监督源头治理功能

侦查监督职能主要包括审查逮捕、立案监督、侦查活动监督三项职能。我国的侦查监督职能既不同于西方的司法审查，又体现了中国檢察机关依法惩治犯罪的客观中立性，是中国构建法治社会中的重要制度创新。五年来（2013年1月至2017年12月，下同）广东省检察机关共受理审查逮捕犯罪嫌疑人782235人， 批准和决定逮捕650253人，对主观恶性较小、犯罪情节轻微等犯罪，决定不批捕139671人；共发现9391项侦查违法行为，向侦查机关提出纠正意见8427件次，监督侦查机关立案4322件，追加逮捕8495人。

同时，由于立法规定粗疏与缺失、绩效考评机制不合理等因素，选择性监督、事后监督、软性监督等现象一度较为突出。对此，侦监部门要充分利用处于刑事诉讼上游的方位优势，更好发挥侦查监督职能体系，防止起点错、跟着错。一是要严格把好罪与非罪界限。坚决摈弃“有罪推定”、“口供至上”、“构罪即捕”、“以捕代侦”等错误观念，不断规范和深化介入侦查、引导取证工作，完善重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度，引导侦查机关依法全面收集、固定和完善证据，成为防止冤假错案产生的重要屏障。二是要严格守住逮捕必要性关口。既要重视对案件事实证据的审查，也要加强对逮捕必要性标准和社会危险性条件的严格审查，针对犯罪嫌疑人和律师提出不构成犯罪、受到刑讯逼供、不具有社会危险性等意见，要高度重视、积极回应，不让先入为主的偏见导致后果无法挽回。三是要加强对侦查活动的监督。着力推进个案剖析、约谈通报、侦查人员出庭作证、类案证据标准向侦查部门传导等方式，切实加强对侦查活动的同步监督。把监督纠正个案问题与强化对侦查环节普遍性、倾向性问题的监督紧密结合起来，因地制宜开展专项监督、类案监督活动。建立健全侦查监督与公诉工作的衔接机制，对于发现的非法证据排除、继续侦查取证意见等监督事项，通报公诉部门、形成监督合力。四是要切实加强立案监督。推进重大监督事项案件化改革，制定系统化的监督程序规范，特别是要完善线索发现和监督纠正机制，善于通过审查案件、完善行政执法和刑事司法衔接机制、受理当事人控告申诉、从新闻媒体报道中及时挖掘监督线索、提出监督意见，坚决防止和纠正立而不侦、侦而不结、违法撤案等情形。

（二）充分发挥公诉部门指控犯罪、诉讼监督、社会治理等职能作用

我国检察机关公诉部门既承担指控犯罪职责，[1]又承担着对侦查和刑事审判活动的监督职责，在维护社会大局稳定、确保法律正确实施、推进法治建设中具有十分重要的作用。五年来，广东省检察机关共审查起诉889067人，提起公诉756514人，对认为确有错误的裁判，提出刑事抗诉1851件，纠正审判活动违法情形1360件次，对不构成犯罪或证据不足的，不起诉14434人，其中对涉罪未成年人不批捕7929人，不起诉2811人。检察机关要牢牢把握公诉职能定位，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的机制，努力为“四个全面”战略布局协调发展提供有力司法保障。一是坚决守住防范冤假错案的底线。坚持审查起诉法定标准，完善取证合法性审查机制，探索建立对命案等重大案件推行以客观性证据审查为主导的审查模式。全面贯彻宽严相济刑事政策，加强对审前过滤功能的研究，坚决防止事实不清、证据不足或者违反法定程序的案件“带病”进入审判程序。二是积极参与社会治理。继续深化认罪认罚从宽制度试点，推动完善普通程序、简易程序和速裁程序有序衔接的多层次诉讼制度体系。推进未成年人刑事案件捕诉监防一体化，不断加强对未成年人的司法保护。依法办理精神病人强制医疗案件，正确理解和把握适用条件，认真履行强制医疗申请和监督强制医疗决定的双重职责。完善犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序等的检察监督，督促法院及时将违法所得上缴国库，维护国家利益和社会利益。三是强化对刑事审判活动的监督。积极构建以抗诉为中心的刑事审判监督格局，及时监督纠正定罪不当、量刑严重失衡、审判程序违法等问题。出台提出量刑建议的规范性指引，对于未征求检察院意见直接改判的，依法提起抗诉，确保量刑建议的精准性和权威性。

（三）强力发挥刑事执行检察职能，全力维护刑事诉讼“最后一公里”的公平正义

刑事执行监督从“高墙内”拓展到“高墙外”，形成了对刑罚执行、刑事强制措施执行、强制医疗执行监督的全覆盖，体现出独具中国特色的刑事执行检察职能。五年来，广东省检察机关共依法审查减刑、假释、暂予监外执行案件28万件，办理羁押必要性审查并提出变更强制措施建议12184件，办案机关采纳11585件，采纳数量位居全国第一；对判处实刑未执行刑罚罪犯进行集中清理，将410名逍遥法外的罪犯监督收监执行，纠正社区服刑人员脱管漏管2245人；严肃查处刑事执行活动中的职务犯罪116人。为适应法治新形势新期待，我们要从办事为主向办案为主转变，从被动事后监督向主动同步监督转变，推动刑事执行检察工作创造性、跨越式发展。一是重点加强对刑罚变更执行的同步监督。强化对减刑、假释、暂予监外执行案件提请、审理、裁定、决定、执行等各个环节的同步监督，加强对“三类罪犯”异地调监、计分考核、立功奖励、病情鉴定等环节的监督，进一步规范减刑假释案件出庭监督工作，从源头上防止“前门进后门出”的问题。二是加强对财产刑执行的监督。将财产刑与自由刑置于同等地位强化监督，逐步建立贯穿刑事诉讼始终的犯罪嫌疑人财产查证、控制制度，开发一套检察院、法院、公安和司法行政部门等共享财产刑执行信息的平台，确保实现财产刑执行信息数据的“无缝对接”。进一步延伸财产刑执行与减刑假释硬性挂钩的监督触角，切实增强服刑人员履行财产刑的自觉性。三是加强羁押必要性审查工作。依托派驻看守所检察室与看守所监控联网，重点关注轻微刑事案件、未成年犯罪案件、患有严重疾病犯案件的进展，对于具有不适宜继续羁押的情形的犯罪嫌疑人，及时提出变更强制措施的建议。同时，加强与本院侦监、公诉等部门，以及公安、法院的沟通，不断强化共识。四是建立与监察委的职务犯罪线索衔接机制。刑事执行过程中的职务犯罪线索往往是通过日常派驻检察或办案监督发现的，因为被监管人员处于被控制的环境中，害怕因举报遭受打击报复，害怕失去非法減刑、假释或调整岗位的利益。对此我们要充分发挥派驻优势，以日常监督为由展开扎实的调查取证，将成熟的线索及时移送监察委立案调查。

（四）着力强化民事行政检察对公权力行使和民事诉讼活动的有效监督

将民事行政检察体系作为独立的内容设计，有利于保障三大诉讼监督结构的实质均衡，在全世界范围内都是独具匠心的。五年来广东省检察机关共提出民事行政抗诉1731件，纠正审判活动违法情形1360件次，监督以房抵债等领域“假官司”1397件；通过与法院联合开展执行案款清理，发出执行检察建议3131件，法院采纳2686件；同时紧紧围绕生态环境和资源保护、食品药品安全等领域，办理公益诉讼案件1432件，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、水源地等6023亩，督促挽回国有财产损失4.2亿元。同时，民事行政检察工作还存在一些短板，主要表现为“四个不够，四个不足”[2]，对此我们必须采取有效措施，不断拓展民事行政监督职能，同步推动民事诉讼法律规范不断完善，逐步构建多元化民事行政检察监督格局。一是加强对民事调解程序的监督。目前检察机关提出抗诉的情形，限定于调解书损害国家利益和社会公共利益时。但在司法实践中，司法机关或当事人主导的恶意调解也屡见不鲜，因此有必要将损害第三人利益的调解纳入民事检察监督的范围，促进民事纠纷彻底解决。二是赋予检察机关调查核实权。推动立法部门关注民事行政检察工作，赋予检察机关依职权启动调查核实的权力，有利于检察机关收集有关审判活动是否合法、有关证据是否存疑等证据材料，切实提升检察机关提出抗诉或检察建议的针对性和有效性。三是加速民事公益诉讼的规范化进程。通过主动与人民法院沟通协调，不断强化对案件管辖、调查手段、证据规则、庭审程序、出庭规范等实务问题的研究，尽快将积累的民事公益诉讼实践经验转化为制度机制。四是不断拓展行政检察的范围和渠道。一方面要明确当国家利益或社会公共利益因行政主体的作为或不作为而受到损害时，检察机关有提起行政公益诉讼的权力。另一方面要强化检察机关在监督抽象行政行为中的作用，具体可由检察院依职权或依申请启动审查，将审查结果的意见报送各级人大，为人大撤销或改变抽象行政行为提供依据。

（五）探索检察机关与监察委员会的衔接工作机制

国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，全省检察机关坚决拥护改革、主动支持改革，坚决贯彻党中央惩治腐败力度决不减弱、零容忍态度决不改变的要求，2017年共立案查处广晟公司系列案等职务犯罪3376人，同比上升19.5%；同步做好抓结案、消积案工作，全省共转隶编制3341人。检察机关要切实推进与监察体制改革试点的衔接工作，进一步加强对国家监察委监察活动的监督，通过不断完善纪检监察和刑事司法办案程序、证据标准衔接机制，切实形成惩防职务犯罪的合力。为此，检察机关要成立专门职务犯罪检察部门，负责对直接受理的职务犯罪案件开展刑事侦查，对监察委员会直接受理的职务犯罪开展立案监督、监察活动监督、审查批准逮捕、审查起诉、支持公诉、审判监督等，不断提升职务犯罪检察工作的正规化、专业化水平。

一是加强对职务犯罪侦查批准逮捕的审查工作。对于监察委员会移送起诉的职务犯罪案件，要坚持政治定力、坚守法治思维，在留置与逮捕的转换过程中，要对犯罪事实证据和逮捕必要性等进行全方位审查，依法准确把握捕与不捕的政策法律界限，当宽则宽、当严则严。二是加强对职务犯罪侦查的审查起诉和支持公诉工作。重点做好重大、疑难、复杂案件的审查起诉和出庭支持公诉工作。建立公诉环节职务犯罪大要案分级指导和办理机制，健全重要证据复核等案件审查机制，对监察委员会的协调意见与检察机关不一致的，及时向上级院报告，重大问题要逐级报告高检院。三是规范职务犯罪退回补充侦查工作。对于有退回补充侦查的必要的，应当提升补充侦查提纲的针对性，进一步明确补查的方向、标准和要求，保证补查的质量和效率。对监察人员消极应付或以情况说明代替证明的，可以建议监察机关更换办案人，或者通报其上级机关，必要时可以自行侦查的，一定要严格依法推进，及时补充关键证据。四是强化监察活动监督和立案监督。敢于监督监察机关在立案、监察活动中的突出问题，对于以给法律出路为由私自免除刑事责任的问题，区分情况采取检察建议、纠正违法通知书、建议更换承办人等方式进行监督，发现职务犯罪线索的及时向监察部门移送，不能碍于情面，听之任之。加强对留置等强制措施的监督，积极开展对查封、扣押、冻结等强制性侦查措施的监督，在监督立案或撤案、建议追加逮捕、发出纠正违法通知书后，加强跟踪问效，努力使违法行为得到纠正。五是探索建立重大职务犯罪提前介入机制。探索建立重大职务犯罪案件提前介入或提前了解案情的工作机制，确保留置和刑事强制措施有机衔接，保障案件证据符合定罪标准。通过对重大案件的有限介入、引导取证，及时发现监察环节存在的突出问题，适时与监察机关进行个案沟通和类案通报，统一执法标准，减少分歧，增进共识。六是适度拓展检察机关的机动侦查权。2017年12月22日，《检察官法》修订草案第7条第3款规定，检察官对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查。根据《刑事诉讼法》第18条第2款的规定，“对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”。这里明确了检察机关的机动侦查权，在监察体制改革背景下，这一条款适用范围还应适度拓展，应涵盖司法工作人员、行政执法工作人员的渎职犯罪。

由于这类犯罪体现的是执法司法“任性”，行为本身并不涉及腐败问题，与监察机关的职能作用不一致，但却是造成执法司法不公法律后果的最直接原因。而且这类犯罪行为专业性强、隐蔽性高，往往是检察机关开展法律监督过程中发现的，查处这类犯罪与检察机关开展法律监督的过程无法割裂且相互印证，应纳入检察机关直接受理的案件范围。具体包括三类：一是司法工作人员渎职犯罪。包括徇私枉法罪，民事行政枉法裁判罪，执行判决、裁定失职罪，执行判决、裁定滥用职权罪；二是公安、监狱、司法行政部门等工作人员渎职犯罪。包括私放在押人员罪，失职致使在押人员脱逃罪，徇私舞弊减刑、假释、暂与监外执行罪，帮助犯罪分子逃避处罚罪，枉法仲裁罪，办理偷越国边境人员出入境证件罪，放行偷越国边境人员罪；三是其他行政执法机关工作人员在行政执法过程中实施的渎职犯罪，主要指的是徇私舞弊不移交刑事案件罪。

（六）依托控告申诉检察完善纠防冤错案件长效机制

据统计，目前群众来信来访举报职务犯罪的数量约占信访总量的三分之一。随着检察机关职务犯罪侦防职权转隶，检察机关受理的来信来访类型将主要以申诉为主。为此，检察机关控告申诉部门要重新定位工作重心，聚焦检察监督业务、聚焦规范司法办案、聚焦检察队伍建设，完善纠防冤错案件长效机制，强化反向审视、内部监督和权利救济保障职能，为打造共建共治共享的社会治理格局发挥重要作用。一是继续深化涉法涉诉信访改革。进一步完善诉访分离、依法导入、案件办理、终结退出、司法救助、信访秩序维护等机制建设，确保涉法涉诉信访问题纳入法治轨道。要加强基层涉访涉诉信访机制建设，切实解决信上不信下的矛盾，努力将信访问题解决在基层、解决在当地。全面推开律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件改革，认真开展国家赔偿和司法救助案件的审查办理，协同有关部门把赔偿、救助工作做好做实。二是全面依法纠正严重冤假错案。重点选择判处重罪的可能存在错误的刑事申诉案件，定期集中开展立案复查。坚持客观性证据复查模式，注重案件的原始证据、直接证据，注重证据体系的完整性和证明力的同向性，注重言词证据特别是有罪供述的合法性和正当性，提高办理刑事申诉案件的水平和公信力。三是积极审查办理阻碍诉讼权利依法行使和检察机关办案违法行为的控告申诉。对于司法人员违法行使司法职权的举报线索，包括对公检法阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的控告举报，对检察机关本身办案违法行为的控告举报，由于与诉讼监督效果息息相关，建议由控申部门履行审查分流、初步核查职能，不断拓宽诉讼监督线索来源渠道，提升检察监督效果。

注释：

[1]陈永生：《论检察机关的性质》，载《国家检察官学院学报》2001年第2期。

[2]摘自姜建初副检察长2015年12月2日在《全国检察机关民事行政诉讼监督座谈会上的讲话》，即“一是裁判结果监督力度不够，审判人员违法行为监督、执行监督开展不足；二是民事诉讼监督力度不够，行政诉讼监督开展不足；三是上级检察院工作力度不够，基层检察院业务开展不足；四是对法院民事行政审判、执行工作的实际状况掌握不够，形成监督合力的外部机制建设不足。”