借助实施“一干多支”战略机遇 加快构建大都市圈

盛毅

四川省委十一届三次全会提出了实施“一干多支”发展战略，推动形成区域协调发展新格局，进一步明确了成都在四川区域发展格局中的“主干”地位。成都市委十三届三次全会根据省委的部署，明确要在建强成都国家中心城市功能的同时，增强区域引领辐射带动能力，从规划对接、改革联动、创新协同、产业协作、市场开放、设施互通、服务共享、环境共治8个方面，努力打造优势互补、合作共赢的区域发展共同体。重点落实到推动与环成都经济圈协同发展，共同建设成德绵、成德资、成眉乐三大产业联动区，加快建设成德绵国家科技成果转移转化示范区，全力打造全省发展的主引擎。

突出成都“主干”地位符合都市圈发展规律

在信息化和经济全球化大趋势推动下，城市群已成为世界城市化的主流趋势。中国与许多国家一样，目前已经进入以城市群为主体带动区域经济发展的阶段，城市群成为了引领经济转型升级的重要载体与平台，成为国家和地区参与竞争与分工的全新地域单元。城市群地位的提升，使位于城市群核心的城市，正在快速向外扩张，位于周边几十公里甚至上百公里半径的区域，被不同程度地纳入一体化发展范围，从而形成具有强大集聚和辐射能力的都市圈。长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、成渝城市群、中原城市群、哈长城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群等城市群，已经成为中国经济发展的新增长极。除以上十大城市群外，一些省域范围的城市群，也在开始崭露头角，成为所在区域经济发展的领头羊。

城市群之所以形成，关键是位于核心的城市发挥着组织、管理、带动等功能。而规模较大的城市群，单靠中心城市本身的辐射力还不足，需要有一批城市紧紧围绕在特大城市周围，形成大都市圈，通过大都市圈内部的深度分工合作，进一步放大核心城市的辐射带动能力。现代大城市多由核心组团和外围组团构成。随着城市发展和城市规模不断扩大，仅由中心组团和外围组团构成的城市已无法满足城市空间扩展的要求，这时就会在已有结构基础上进一步发展出若干卫星城，一旦这种情况出现，就可以说城市正式步入到都市圈的发展阶段。无论是纽约、伦敦、巴黎、东京等世界级都市圈，还是我国的上海、北京、广州、深圳等都市圈，都呈现出这种结构形态，位于最中间的是中心城市本身，在中心城市的外围，有多个城市与其紧密联系，共同构成城市群的核心区，由此带动周边城市形成不同规模的城市群。随着城镇化的深入发展，我国已进入大城市向都市圈发展的新阶段。从卫星拍摄的灯光面积变化看，最近20年，以成都中心城区为核心向周边扩展的速度，显著快于一般城市扩展的速度。从经济指标可以看到，成都市以及周边的德阳、资阳、眉山等市，近年来是四川经济发展最活跃的地区，其经济总量占全省的比重，从2010年的45.3%，上升到2017年的48.8%，上升了3.5个百分点。

从各国经验看，都市圈已经成为代表国家参与全球竞争的主体单元，也是城市群发展的引擎，它决定着区域经济发展的走向。全球知名企业总部、大型金融和文化机构、著名高校和科研院所、航空和铁路枢纽等，大都集聚在世界的大都市圈。纽约、东京都市圈集聚了该国经济总量的三分之一。美国的先进产业主要位于各大都市圈，前100大都市区吸纳了先进产业70%的就业，全部378个都市区共提供了先进产业91%的就业。其中纽约、芝加哥、洛杉矶等大都市圈，集聚的先进产业占较大比重。在通信设备制造、数据处理和托管、软件出版业等12个先进产业中，至少有4/5的工人在大型都市圈工作。而音频和视频设备制造、卫星通信两大先进产业，只能在大型都市圈中找到。东京集聚了50%以上的全国年销售额超过100亿日元的大公司、100多家银行总部和86%的证券交易。因此，专家指出，与聚集优质生产要素的大都市相关的规划，如大都市规划、大都市区规划、大都市圈规划、城市群规划和湾区规划，尤其受到重视。加强大都市圈建设，走出“单体城市”的发展模式，先把城市群中基础最好的大都市圈做强，再做大城市群，必将成为未来发展的显著趋势。实际上，在国家的八个主要层级的空间规划中，按照从小到大的顺序，依次是乡村规划、小城镇规划、城市规划、大都市规划、大都市区规划、大都市圈规划、城市群规划和湾区规划。其中，大都市圈规划的层级，仅次于城市群规划和湾区规划。

“一干多支”战略中提出的建设环成都都市圈，推动成都与环成都经济圈协同发展，确立了成都大都市圈在新的区域战略中的地位。

加强层级分工是大都市圈深化发展的结果

都市圈可以在更大范围内优化分工，提升城市的集聚效益，拓展城市功能的不足。纵观整个纽约城市圈，北起缅因州，南至弗吉尼亚，跨越了10个州。它的层级结构酷似一座金字塔：塔尖是纽约，第二层是波士顿、费城、巴尔的摩、华盛顿4大城市，再下面则是围绕在5个核心城市周围的40多个中小城市。5大核心城市各具特色，错位发展，相互补充，纽约与周围城市合理的地域分工格局和产业链的形成，成为了这一都市圈发展的基础和保障。有专家指出，我国大都市圈尚未形成良好的城市层级和分工体系，尤其在经济欠发达的西部地区，大都市圈内部的城市层级、合作机制、协调发展等都尚未培育出来。一个典型的例子是，成都都市圈的核心层人口总量最少、地区生产总值最高，从业人员受教育水平较高的人才90%都集中在核心层。但都市圈紧密层、松散层的相关城市却仍然和众多县域经济发展水平差不多。四川省和成都市全会提出要推动成都与环成都经济圈协同发展，顺应了大都市圈按层级分工的要求，是着力构建大都市圈的制度安排，它将为成都市建设国家中心城市赋予新的内涵，拓展和提升“五中心一枢纽”功能创造更加有利的条件。

为推动大都市圈的形成，省委全会提出要聚焦规划对接、改革联动、创新协同、产业协作、市场开放、设施互通、服务共享、环境共治，努力打造优势互补、合作共赢的区域发展共同体，已经将目前专家们归纳的大都市与周边城市要实现“十同”，即“规划同编、产业同链、城乡同筹、交通同网、信息同享、金融同城、市场同体、科技同兴、环保同治、生态同建”，以及周邊城市要与成都市有机融合，形成一体发展的现代经济集中发展区，带动其他经济区梯次发展等要求，充分体现出来了。

对一些重要的发展，省市全会都指出了方向。如为优化成都都市圈生产力布局，在功能上，要在核心区高标准规划建设天府新区，强化开放带动、创新赋能、智能制造、绿色示范、高端服务等引领作用，重点集聚总部经济、高新技术服务企业，提升国际通道、国际贸易和国际交往功能，高起点建设天府国际机场和国际空港新城，加快建设天府中心、西部博览城、成都科学城、天府文创城等先进载体。在产业布局上，成都重点打造世界级新一代信息技术产业集群，建设全国重要的先进制造业基地，着力将成都建成最适宜新经济发育成长的新型城市。环成都经济圈重点与成都形成产业协同配套，打造高端装备制造、电子信息产业集群，培育国内领先的清洁发电设备、轨道交通装备、核技术应用、生物医药、新能源新材料等产业集群，共同建设成德绵、成德资、成眉乐三大产业联动区。更外围的区域，则根据分工需要，打造层次不同的产业带。

实际上，成都与周边城市的一体化，早就迈出了步伐。2013年，我们首次提出了“成德一体化”的思路，一体化建设正式启程。此后，成都和德阳两地签署了《成都德阳同城化发展框架协议》和《关于共建工业集中发展区的协议》，通过了规划、工业经济、政府采购、交通、教育、旅游、城市水源地保护、金融等8个合作事项。四川省的“十二五”“十三五”规划，都对这一区域的一体化作出了部署。2017年5月，两市再次签署《成德一体化发展合作备忘录》和系列子协议，明确以发展规划、交通建设、通信设施、城市品质、产业布局和政策联动“六个协同”为重点，全方位深化合作，力争到2020年，初步构建科学的成德一体化发展空间格局，助推成都市基本建成全面体现新发展理念的国家中心城市，助推德阳建成成都国家中心城市北部新城，共同打造西部经济中心、西部科技中心、西部金融中心、西部文创中心、西部对外交往中心和西部综合交通通信枢纽。尤其是德阳市把成德一体化作为全市“一号工程”，使两地一体化推进工作进入新阶段。同样，眉山和资阳推进与成都的一体化，在共建产业园区、共建大道等方面，已经取得实质性进展。

可以预计，目前成都市着力实施的“多规合一”，将进一步拓宽到大都市圈，城乡空间形态构建、产业生态圈构建、生态保护、基础设施建设、公共服务功能配置等的规划，以及重要载体的打造、重点产业链和创新生态链、市场体系的建设，重大项目的实施，政策的制定等，都会程度不同地延伸到都市圈内，在都市圈内进行统筹和实施，建立起同城化的体制机制。

深化大都市圈与其他经济区合作时机成熟

从全省经济联系看，成都市较高的首位度和成都经济区作为我国中西部地区省域范围内的最大的经济区之一，已经将辐射力扩大到省内各个区域。川南经济区、川东北经济区、攀西经济区内部各城市之间的经济联系密切程度，明显不及成都市与这些经济区内各个城市的经济联系密切程度。目前，这些经济区缺乏有实力的中心城市带动，暂时没有形成功能按层级分工，各方面发展相互联动的局面，还没有成为真正意义上的经济区。正因为如此，省委十一届三次全会要求成都市充分发挥引领辐射带动作用，强化成都“主干”引领辐射带动作用，高水平打造区域发展共同体。具体任务包括支持成都向东发展，带动资阳、遂宁、内江等周边城市崛起；建立“研发设计在成都、转化生产在其他市（州）”的产业互动模式；提升成都与德阳、凉山、广安、雅安、阿坝、甘孜等合作园区建设水平；推进成都教育、科技、医疗等优质资源向其他市（州）延伸；支持成都与其他市（州）多形式、多元化、多领域合作联动发展。成都市委十三届三次全会提出成都平原经济区与其他经济区协同发展，携手川南经济区打造南向开放通道新优势，支持川东北经济区主动承接成渝两市产业转移和配套产业发展，助推攀西经济区打造具有世界竞争力的钒钛新材料基地，以及布局“48+14+30”的国际航空客货运战略大通道，加快打造7条国际铁路通道和5条国际铁海联运通道，创新“蓉桂新”“蓉桂港”陆海联运模式，建设南向综合运输大通道等，也直接与各经济区相关。这些任务的实施，实际上就是辐射全省发展，引领、助力和提升川南经济区、川东北经济区、攀西经济区打造新兴增长极的体现。

当然，如果以成都都市圈来带动其他经济区发展，将进一步提升成都的能级，增强成都的辐射带动能力。成都正在加快建设全面体现新发展理念的城市，围绕服务国家战略、带动区域发展、参与全球合作，加快提升对国际国内高端战略资源的集聚集成能力，加快建设“五中心一枢纽”，是当前的主要任务。成都市提出的城市“三步走”目标，明确了到2020年，基本建成全面体现新发展理念的国家中心城市。发挥国家中心城市的作用，辐射带动全省各地区发展，只是基本的要求。如果要将更多的功能辐射到西部甚至更大的区域，必须在大都市圈构建的前提下，推动构建联系更加密切的成都平原城市群，再形成与全省其他经济区之间的密切合作。有了这样的基础，将为第二步全面建成泛欧泛亚具有重要影响力的国际门户枢纽城市奠定扎实基礎。

作者 四川省社会科学院研究员

责任编辑 吴帆