生产性服务业发展的突出问题与政策建议

洪群联

生产性服务业是产业结构调整升级的强大引擎，也是当今全球经济中增长速度最快、知识密集度最高、高层次人才就业最集中的产业。十八大以来，在新发展理念的指引下，我国生产性服务业保持良好发展态势，新兴业态蓬勃发展，开放水平逐步提高，支撑转型作用日益增强，但也存在着显著的短板问题和制约因素。必须持续深化新发展理念引领，以问题和目标为导向，坚持以创新为基点、以改革开放为关键举措，完善生产性服务业政策支持、监管体系，提高我国生产性服务业发展质量水平和国际竞争力。

一、生产性服务业发展形势

（一）保持较快增长势头

近年来，在服务业保持良好发展的同时，生产性服务业呈现加快发展的态势①，生产性服务业占服务业增加值的比重稳步提升，对保持经济平稳增长发挥了重要作用。2010—2015年，生产性服务业增加值由9.35万亿元增加至18.71万亿元，名义增速为14.9%，高于服务业增加值名义增速1个百分点，占服务业增加值的比重由52.3%提高到54.6%（图1）。2013—2016年，规模以上与生产性服务业相关企业的营业收入年均增长10.2%。2017年前三季度交通运输、仓储和邮政业，信息传输、软件和信息技术服务业，租赁和商务服务业增速均在两位数以上，2017年1—10月规模以上生产性服务业营业收入同比增长14.9%，快速全部规模以上服务业1.2个百分点。实地调研也印证这一形势，2017年1—10月河北省规模以上生产性服务业实现营业收入2126.0亿元，同比增长14.5%，比生活性服务业收入增速高8.6个百分点，占规模以上服务业比例为80.13%。

（二）新兴服务蓬勃发展

随着互联网等新一代信息技术深入发展和“放管服”行政管理体制改革的持续推进，生产性服务业新业态不断涌向和蓬勃发展，新动能加快集聚和培育壮大。2013—2016年，我国规模以上高技术服务业企业营业收入年均增长13.5%，其中，科技服务领域的技术推广服务、科技中介服务企业营业收入年均增长分别为12.6%和15.0%，节能环保服务领域的生态监测、环境治理企业营业收入年均增长分别为15.8%和17.0%，知识产权服务企业营业收入增长20.1%。2017年以来，新兴服务业的蓬勃壮大，为经济增长积累了新动能新动力，2017年1—10月，规模以上战略性新兴服务业、科技服务业营业收入同比分别增长17.5%和14.6%。2017年1—5月，互联网信息服务业、数据处理和存储服务业、互联网接入及相关服务业的营业收入同比增速分别达到39.9%、35.3%和31.8%。生产性服务业成为大众创业的热门行业，2017年前三季度科学研究和技术服务业新登记企业增长24.5%，高于全国全行业增速15.3个百分点。

（三）开放发展水平提升

从服务贸易看，近年来我国服务贸易快速发展，服务贸易占对外贸易总额的比重从2012年的10.9%上升至2016年的18%。其中，相较于旅游、运输、建筑三大传统行业，金融、通讯、计算机和信息等高附加值的生产性服务产业增幅更加显著，成为服务贸易结构调整的重要推动力。2017年上半年，专业管理咨询服务、电信计算机信息服务分别实现出口1031.1亿元和962.9亿元，同比分别增长6.9%和13.3%，知识产权出口金额同比增长458.4%；从对外投资看，与房地产业，文化、体育和娱乐业等生活性服务业对外投资大幅下降形成明显差别，2017年以来生产性服务业对外投资快速增长，1—11月租赁和商务服务业，信息传输、软件和信息技术服务业占比分别为28.4%和9.2%；从利用外资看，生产性服务业领域利用外资保持高增长，2017年1—11月高技术服务业实际利用外资同比增长100.9%，其中信息服务、科技成果转化服务增速分别达到167.1%和40.5%。

（四）支撑转型能力增强

当前我国正处于产业转型升级的关键阶段，生产性服务业加快发展，推动与制造业融合发展步伐，助力产业结构调整和转型升级。主要表现在，金融对实体经济支撑能力正在加强，上半年对实体经济发放的人民币贷款增加8.2万亿元，同比多增7288亿元，2016年小微企业贷款余额比2012年增长9.3万亿元，有效缓解了实体企业融资难；信息技术有效提升制造业生产效率和创新能力，随着人工智能在大数据、云计算等技术手段协同推进下取得突破性发展，制造业智能化、信息化进程加快，2017年1—11月工业机器人制造产量同比增长68.8%。调研反映，近年来我国物流企业信息化投资力度加大，促进物流服务向智能化转型，也推动制造业节本增效。杭州油脂化工有限公司原來需要对接至少6家物流公司，现在通过传化物流的智慧物流平台，可实现一站式发货、一单到底、一路可视，其物流运输成本下降了10%左右。

总的来看，新一轮科技革命和产业变革带来新技术、新模式、新产业，贸易、投资、消费的重心从制造业转向服务业，我国进入工业化中后期，制造业转型升级对生产性服务业需求更加迫切，发展空间广阔。2017年以来，服务业商务活动指数保持在52.6%以上，其中航空运输业、邮政业、电信广播电视和卫星传输、互联网及软件信息技术服务等生产性服务业行业商务活动指数均连续位于60.0%以上的高位景气区间，业务总量快速增长，市场需求预期积极，企业信心有所增强，生产性服务业有望继续保持稳中向好的态势。

二、生产性服务业发展面临的突出困难和问题

（一）发展相对滞后，影响产业转型升级和国家经济安全

总体上看，我国生产性服务业尤其在高端领域、高端环节发展不足，竞争力较弱，对支撑产业转型和结构调整的功能无法充分得到发挥。我国创新能力较弱，在中国科学技术发展战略研究院发布《国家创新指数报告2016—2017》中，我国在40个参评国家中排名第17位，与我国经济实力、国际地位等并不相称，在很大程度上和我国研发设计、科技中介、科技金融服务不发达有关系。一些关键生产性服务业领域市场占有率较低，给国家经济安全带来潜在风险。例如，目前我国5家权威信用评级机构（中诚信、联合资信、上海远东、上海新世纪、大公国际）中，有3家（中诚信、上海远东、联合资信）已经引入外资、1家与外资机构开展合作，美国信用评级机构已控制我国三分之二信用评级市场，严重威胁我国金融主权。

（二）结构不尽合理，生产性服务业占比上升蕴含结构虚高

近年来，我国生产性服务业增长较快，生产性服务业增加值占GDP的比重不断提高。比重提升是经济发展和工业化进程中产业结构优化的必然趋势，但也要看到近年来推动生产性服务业占比较快提高主要来自于金融业，生产性服务业内部结构还不合理，信息服务、科技服务、商务服务等生产性服务业规模还比较小。2006—2016年期间，我国金融业增加值占GDP的比重上升了3.9个百分点，而同期除金融业和房地产业外的其他服务业的比重只上升了4个百分点（图2），2017年上半年金融业占GDP的比重上升至8.8%，高于美国等发达国家水平。近年来，我国金融创新步伐加快与融资难融资贵现象并存，互联网金融迅猛发展与无序乱象丛生现象并存，说明了金融业发展与实体经济发展不匹配，服务实体经济的支撑作用不够。生产性服务业比重提高的背后可能隐藏着泡沫风险，产业结构虚高或结构不合理现象需要引起关注。

（三）改革相对滞后，成本上涨、国际竞争等制约竞争力提升

长期以来，我国服务业领域改革滞后，集中表现在主辅分离不到位、事业单位改革缓慢、对内对外开放度不够，金融、电信等行业垄断性较高，科技、研发等行业许多市场主体是国有事业单位，体制机制不灵活，制约了生产性服务业发展。同时，近年来企业各项成本上升较快，挤占了利润空间，影响了生产性服务业长期投资和创新活力。据调查，我国劳动力成本10年来上升了2.7倍，民营企业融资成本超过银行基准利率2倍以上，物流成本是发达国家2倍，许多企业“五险一金”占工资总额的40%左右。生产性服务行业人力资源密集、“轻资产”特征突出，从银行体系获得贷款较难，高端人才税收负担偏高，“营改增”后部分成本和进项无法抵扣，加重了企业综合成本。大中城市房价偏高，推高了劳动力成本，造成人才外流。福州盛丰物流集团和榕基软件等反映，国家出台的降低失业、工伤、生育三项社保缴费率以及住房公积金缴存比例等措施带来的成本节约，赶不上房价和房租的快速上涨。此外，发达国家在许多生产性服务领域处于领先地位，跨国公司把高创新率、高附加值和高进入壁垒的核心部件的生产以及一些与生产直接相关的战略性资源（如品牌、文化、科技、金融）保留在发达国家内部，使我国生产性服务业发展面临巨大挑战。

（四）监管制度不完善，与新业态新模式快速发展不匹配

近年来，服务业新业态、新模式不断涌现，正在加快培育新动能、形成新经济。随着新业态快速发展，由于缺乏有效监管，导致新兴服务市场无序竞争现象突出，部分领域风险隐患较大，制约了行业健康成长壮大。例如，互联网金融领域卷款潜逃、倒闭破产的案件频发，网络视频违规违法多发等。许多生产性服务业新业态是在技术推动和需求拉动的双重作用下依靠市场力量自发发展起来的，历史短、速度快，政府行业管理部门缺乏对新业态发展趋势的判断把握，也缺乏与之相适应的监管制度和政策体系。既要鼓励新业态新经济发展，又要避免“一管就死、一放就乱”，亟需变革传统监管方式，加快建立与之相适应的监管模式。

三、相关政策建议

（一）推进服务业供给侧结构性改革

加快推动有关生产性服务业的供给侧结构性改革措施落地生效，贯彻落实好国务院《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》（国发〔2014〕26号）、《服务业创新发展大纲（2017—2025年）》（发改规划〔2017〕1116号）。深入推进“放管服”改革，加快清理完善涉及民间投资的法规政策，推进投融资改革和政府核准投资项目目录修改。对生产性服务业的行业准入政策进行清理，破除行业垄断、进入门槛、地方保护等隐形限制。进一步放开民用机场、基础电信运营等领域，加快社会资本进入金融、信息等领域步伐，拓展民间资本投资渠道和发展空间。放宽民间资本投资的税收抵免政策和纳税扣除适用范围，支持民间资本投资具有高技术含量的生产性服务产业。

（二）促进生产性服务业结构优化和水平提升

协调推进去杠杆、防风险任务，尤其对互联网金融欺诈等行为严厉查处，引导金融业回归支持实体经济属性；加快推动生产性服务业专业化发展，推进工业主辅分离和事业单位改革，培育一批专业性强的研发设计、現代物流、商务咨询等生产性服务企业，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸。加快研究制定国家服务业标准规划和行动计划，尽快在生产性服务业重点行业、重点领域制定（修订）一批国家标准，研究制定推进提质增效的政策措施。

（三）完善生产性服务业创新发展的政策支持

加大中央和省级财政对生产性服务业发展的资金投入，综合运用贷款贴息、经费补助和奖励等多种方式支持生产性服务业重点行业、关键领域和薄弱环节。优化国家财政专项资金的使用方式，产业项目资金更多从支持固定资产投资向人才、技术等创新投资倾斜。结合“营改增”、个人所得税改革，优化生产性服务业税收支持政策。根据生产性服务业轻资产特点，调整《高新技术企业认定管理办法》，支持更多符合条件的生产性服务业企业申请成为高新技术企业。加强对商业模式创新的支持，推广合同能源管理、融资租赁等新型商业模式，引导企业采用新理念新技术拓展服务范围。创新生产性服务业金融支持，健全相关贷款风险补偿机制，进一步落实支持生产性服务业企业上市融资、发行债券的具体措施，拓展知识产权质押、仓单质押、信用保险保单质押、股权质押、商业保理等多种方式的金融服务。推进城镇低效用地改造开发发展生产性服务业。开展新一轮服务业综合改革试点，积极推进生产性服务业集聚区、示范区建设。

（四）创新生产性服务业包容谨慎监管体系

改变传统监管方式，积极探索适应生产性服务业新业态、新模式特点的监管方式。探索服务业跨部门协同监管机制，促进服务业跨界融合监管的信息互换、监管互认、执法互助，重点加强事中事后监管和全程协同监管。鼓励多方参与，实现从政府单一监管模式到社会多元化监管模式转变，最终建立政府、协会、第三方机构、社会组织和媒体优势互补、分工协作、灵活有效的社会化、多元化服务监管结构。

（五）推动生产性服务业新一轮开放

深化服务业对外开放的体制改革，在有序开放、规避产业安全风险的前提下，进一步完善外商投资准入负面清单，优化投资环境，逐步与国际通行的开放规则接轨。积极落实好国务院《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施》（国发〔2017〕5号）、《关于促进外资增长若干措施》（国发〔2017〕39号），制定针对生产性服务业利用外商投资优势产业目录，引导外商投资投向商务、设计、电信等高端高技术生产性服务业，优化服务业利用外资结构加快总结和推广服务贸易创新试点区域的经验，继续推动高附加值、高技术含量的生产性服务业对外开放，扩大生产性服务贸易规模和比重。打造“中国服务”品牌，在国际上树立良好的品牌形象。积极参与国际贸易服务协定（TISA）的谈判，在制定国际贸易规则和行业标准的过程中占据主动。

注：

①根据生产性服务业的概念及内涵界定，以及《国务院关于加快关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》（国发〔2014〕26号），在综合考虑《国家统计年鉴》数据取得的便利性和科学性，将交通运输和仓储邮政业、信息传输计算机服务和软件业、批发业（占批发和零售业增加值的3/4）、金融业、租赁和商务服务业、科学研究技术服务和地质勘查业6个大门类作为生产性服务业的统计范围。

（作者单位：中国宏观经济研究院产业所）