东盟次区域经济合作与构建东南亚命运共同体

张屹

“一带一路”沿线国家规划纲要中包括了六个经济走廊，这六个经济走廊的建设远景共同写进了2015年3月《推动共建丝绸之路和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》之中。中国与东盟开展次区域经济贸易合作，是“一带一路”倡议就中南半岛经济走廊与孟中印缅经济走廊的现实展开。而湄公河流域不仅是重要的合作平台，也是必要的贸易通道。澜湄地区性合作机制自20世纪末以来逐渐形成了包括澜沧江—湄公河次区域经济合作、大湄公河次区域经济合作以及东盟—湄公河流域开发合作在内的多元化国际机制，前者由于中国的积极参与推动而显得更具有国际影响力。这为构建东南亚命运共同体带来了机遇。

一、次区域经济合作的重要案例

——国际河流的治理

在中国境内的澜沧江流域与中国境外的湄公河部分之间，打通贸易通道、打造合作平台，面临着合作的机遇与挑战。中国需要与中南半岛的湄公河流域国家以及东盟开展不同层次的对话，这就在国与国之间、区域与次区域之间构建了“同饮一江水”的命运共同体格局，为中国与东盟开启区域、次区域经贸合作奠定了合作基石。澜湄合作机制自从20世纪末以来，逐渐发展形成了三个合作机制，即始于1996年的东盟—湄公河流域开发合作部长级会议机制和1992年以亚洲开发银行发起的、以日本为主导的大湄公河次区域经济合作机制。而今天，由中国主导的澜沧江—湄公河次区域经济合作机制自2005年11月12日开启合作进程以来，在东盟域内以及国际社会具有了更大的影响力，并在2005年3月11日，中、老、缅、泰、柬、越六国领导人共同确立这一机制后，将其全面推动和深化。政治安全、经济可持续发展、社会人文建设被确立为澜湄合作机制的三大支柱;产能合作、跨境贸易、水资源共同开发、农业减贫合作、基础设施互联互通被确立为五个重点合作领域。其中政治安全合作是澜沧江—湄公河次区域合作的三大支柱之一。在安全合作领域主要包括了两个层面的合作。

1.传统安全领域的合作

在这方面所取得的成就主要有：东盟框架下的“10+1”国防部长会议与防务对话，“5+1”部长级会议，安全问题解决磋商对话机制以及中国与湄公河流域国家所开展的一系列双边军演。总体来看，在湄公河流域，傳统意义上的战争风险在逐步降低，影响各国的安全冲突因素在不断减少，区域内总体上不存在传统安全的风险。中国与东盟已经确立了较为完善的安全合作框架，而澜湄国家也已经逐步地参与到这个框架中来，并以此作为向前推动的重要平台，澜湄国家也有了一系列的双边合作的成功案例，如“缅北和平合作进程”。多边合作方面也取得了一系列重要成果。湄公河流域执法安全合作机制成立五周年部长级会议于2016年12月27日在北京举行，机制成员国老挝、缅甸、泰国以及观察员国柬埔寨、越南等国的执法安全部门负责人出席。作为此次会议的重要成果，《湄公河流域执法安全合作机制五周年部长级会议声明》得以公布。中老缅泰湄公河流域执法安全合作会议于2011年10月31日在北京钓鱼台国宾馆芳菲苑举行;中老缅泰举行湄公河联合巡逻执法行动于2011年12月10日首次开展，至2012年3月25日共开展了三次行动。湄公河联合巡逻执法行动实现了常态化运行，并见证了作为次区域司法合作机制的发展历程。

沿岸国通过设立流域委员会管理国际河流利用和保护的历史已相当悠久，且众多流域委员会至今仍发挥着极为重要的作用（孔令杰：《中老缅泰湄公河流域联合执法的法律基础与制度建构》，《东南亚研究》2013年第2期）。目前处于运行中的莱茵河航行中央委员会（Central Commission for Navigation on the Rhine）设立于1815年的维也纳和会，是欧洲最具悠久历史的治理国际航道的专门性国际组织。该国际组织的成员国由河流沿岸的五个国家德国、法国、瑞士、荷兰、比利时组成，其主要职责是实现流域地区安全保障，对干流与支流的航运工作进行管理。

2.缅甸问题——次区域经济合作的短板

澜沧江—湄公河流域涵盖了除中国以外的五个国家，包括缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南，而这一流域的跨国犯罪问题在缅甸境内表现得尤为突出。域内六国安全合作的短板也主要表现在缅甸方面，尤其是中缅边境。缅甸由于财政资金问题，国内政治利益考量等因素，主要将关注点锁定在中老缅泰四国联合巡航执法机制，这一趋势在糯康事件之后表现得尤为明显。而且，缅甸对于水利、电力等能源的需求弱于其他湄公河流域国家。在未来，缅甸对公路运输的关注仍将优先于航运。故此，缅甸方面尚无法达到六国协议的标准，而相对成熟的中老缅泰四国安全合作备忘录，其细则也正在商讨和完善中。缅甸港口众多，海上运输发达，对于陆路运输的需要相对于湄公河流域其他国家而言较低。缅甸内政部全权负责联合巡航，由于缅甸无国防军队，内政部下属的海事警察部队主要承担这一任务，管理沿江四个巡逻船。

在中缅边境线缅甸境内，还普遍存在盗墓、偷猎等犯罪现象。在打击盗墓、偷猎、贩卖人口以及国际恐怖主义犯罪方面，缅甸内政部跨国犯罪司尤其迫切希望得到中国方面的合作，并认为应该对1997年中缅双边禁止贩卖人口协议进行补充完善。与中缅双边打击跨国犯罪合作密不可分的中缅跨境贸易合作是缅甸军政府时期签署，而民盟政府对军政府签署的协议一概不予承认，认为应在情势变迁的基础上进行重新修订。

缅甸的人口贩卖和非法劳务输出的目的地主要指向澳大利亚，而毒品走私也是指向东南亚与澳洲等地，因此并非单纯的域内犯罪问题。在缅甸与孟加拉国的联合打击下，近年来共缴获了价值1500万美元的毒品。

3.澜沧江—湄公河流域经济合作对建设两个经济走廊的影响

水资源合作作为澜湄合作机制的工作核心，对于全面推动澜湄机制至关重要，所谓“澜湄合作因水而生”。而水资源合作涉及非传统安全问题，即国家稳定和主权维护需要以符合国际规则的方式对国际航道进行治理。某一国家对水资源的使用不能威胁到其他国家对同一资源的合理共享，不能影响其他国家经济社会的可持续发展。国际河流作为跨境水资源，其上游国家的不恰当使用，例如污染和过度建设大坝，会影响下游国家的水资源安全。因此，在流域国家之间开展机制化合作保障水资源的可持续开发，依照国际规则和国际法准则，平等参与水资源开发与合作，才是唯一途径。联合国《国际水道非航运使用法公约》第五条明确指出，“公平合理地参与国际航道的使用、开发与保护”，强调流域国家具有“利用航道和权利”以及“合作保护开发航道的义务”。应该注意的是，这一条款更侧重于对国家义务的强调。

目前几个重要的经济走廊都面临着诸如基础设施建设水平低、资金不足、物流不畅等共同问题。完善的基础设施建设是经济走廊的重要支撑，需要技术与人力的大量投入。海路、陆路、航空三个物流渠道与能源输送、通信网络等都是密不可分的整体，任何领域的建设滞后都可能成为经济走廊的短板。

孟中印缅经济走廊建设推进缓慢面临的问题还包括政策不通、交流不足、机制不畅，以及法律、金融和安全等方面的障碍。中国提出的孟中印缅经济走廊建设，不同国家有不同的解读，各自的利益出发点也不同，因而在政策制定与实施过程中未必做到完完全全的互通（王艳红、孟猛、林玉杰：《孟中印缅经济走廊建设面临的问题与对策》，《对外经贸实务》2016年第8期）。

此外，孟中印缅经济走廊目前开发进展缓慢，主要由于该地区地缘政治因素复杂，并且相关国家的战略利益诉求彼此间差别较大。相对而言，中南半岛经济走廊的建设可以作为前者的范式和经验，提升中国与中南半岛经济走廊建设水平，对于打通两个经济走廊，贯通“一带一路”倡议的每一个支点，具有重要意义。推动陆路和海上丝路通道相互联结需要以当下的中南半岛经济走廊作为平台延伸下去，最终可以实现海陆衔接的贸易网络。目前亟待实现的是制定适用于走廊建设项目的统一的法律法规体系和项目风险评估体系，以便于减少走廊建设的风险，避免项目搁置（盛叶、魏明忠：《中国—中南半岛经济走廊通道建设探究》，《当代经济》2017年第2期）。

在整合孟中印缅经济走廊与中南半岛经济走廊等几个南方丝绸之路经济带的重要组成部分的进程中，缅甸作为众多经济走廊的重要节点和交通枢纽，应当成为中国开展双边经济合作与多边合作重要环节的首要战略考量。

在合作过程中，相关国家才能解决自身经济发展的各种瓶颈和短板，在特定的部门和领域内开展合作，各合作方都可以从中获得收益，分享共赢博弈所带来的红利。这需要各国共同转变发展观念，摒弃零和博弈思维方式，不断深入合作水平，拓宽合作的范围领域。

这种合作领域中的“扩散”效应将有助于减缓中老缅泰四国跨界联合执法进程中的阻力，推动跨界联合执法循序渐进地向前发展（王剑锋：《中老缅泰湄公河流域跨界联合执法：现实困境与解决路径》，《江南社会学院学报》2015年第3期）。反过来，安全领域的合作有了政治保障，经济领域的合作也就能够更加顺利地深入开展下去。而跨境河流的安全状况就是次区域经济合作的重要保障。有了域内国家共同参与和维护的安全秩序，在东盟框架下的次区域经济合作便可以更加快速推进。

二、东盟视野下的湄公河流域国际合作

在以东盟地区合作为平台的各类机制中，东盟区域论坛（ARF）与亚太经合组织（APEC）发展得相对成熟，然而东盟区域论坛虽然以“FORUM”冠名，实则是东盟“10+3”的衍生物和升级版，并非真正意义上的论坛。

早在1992年，东盟国家就提出了要共同努力加强推进地区经济一体化。十年后的第九届东盟首脑会议又联合发表了《东盟第二协约宣言》，该宣言确定至2020年将打造成包括经济共同体、社会共同体、安全共同体在内的东盟共同体。此后的《东盟宪章》于2007年的第十三届东盟首脑会议确立，并于次年12月生效。两年后的第十七届东盟领导人会议又确立了东盟互联互通总体规划。这一系列多边机制的完善和确立共同推进了东盟朝着地区一体化深度发展。

中国作为地区性大国，将与东盟共同促进区域繁荣，中国的“一带一路”倡议将以中国—东盟共同建设21世纪海上丝绸之路作为重要组成部分。共同繁荣、共同发展也是中国实现和平发展的重要途径。中国的参与也是东盟实现自身繁荣以及顺利实现区域经济一体化的条件，中国与东盟20多年来的区域以及次区域经济合作所带来的国际经验，不仅有利于保持中国自身的国内良好政治生态，也有助于改善东亚地区整体政治、经济、社会安全的外部大环境。

早在1995年，第五届东盟首脑会上就提出了东盟—湄公河流域开发合作倡议。次年6月，又在吉隆坡召开了首届东盟国家部长级会议，并通过了一份框架协议，提出此后每年至少一次部长级会议，并在下一次会议之前经成员国家制定一名司局级高官召开指导委员会会议，提供政策参考，作为预备会议。此次框架协议还拟定基础设施建设;开采矿产资源和农业资源的具体措施，贸易投资领域的相关举措，以及旅游业、科技发展、人力资源开发、民间企业发展等八个领域的合作谈判。当时老挝、柬埔寨、缅甸三国尚未加入东盟，在首次东盟—湄公河流域开发合作部长级会议上，与其他七个东盟国家以及中国共同成为次区域经济合作机制和核心国。而在上述三个国家加入东盟之后，韩国、日本也参加了东盟—湄公河共同开发合作机制，从而使得这一机制成为东盟十国与中、日、韩三国共同打造的区域经济合作机制与地区命运共同体。

2017年12月15日在中国云南召开了澜沧江—湄公河流域合作第三次外长会，以实践证明了澜湄合作是推动东亚区域一体化的重要平台，也使得澜湄合作机制成为推动周边国家命运共同体乃至亚洲命运共同体建设的重要载体。王毅外长在此次会议上强调，“打造澜湄流域经济带，构建澜湄国家命运共同体”，“澜湄合作应该与‘一带一路倡议对接，与东盟、中国—东盟合作机制互动，并同其他区域次区域机制互相补充”。

三、区域合作与构建亚洲命运共同体

亚洲地区经济一体化的加速由多种合作推动。亚洲地区有两种潮流并存，即地区主义与民族主义，他们共同造成亚洲地区合作的动力与矛盾。尽管一体化是总体趋势，但是各国都有自身的利益考量，这使得一体化的总体趋势呈现出复杂多变的特征。共同利益的驱动、各国主导权的竞争、美国的参与是这种矛盾特征背后的主要根源。亚洲经济一体化需要一个泛洲性的国际组织作为推动平台。然而在目前尚无泛洲性国际组织的情况下，大力推动各区域组织的横向合作和互动就成为必然选择。

2016年3月25日，“亚洲区域合作圆桌会”在博鳌亚洲论坛年会期间举行。圆桌会演讲嘉宾包括上海合作组织秘书长阿利莫夫·拉希德、中日韩合作秘书处秘书长杨厚兰、南盟秘书处秘书长阿琼·巴哈杜尔·塔帕、亚欧基金秘书处总干事张炎、亚洲合作对话临时秘书处秘书长班迪·林沙军、亚信组织秘书处执行主任宫建伟、韩国—东盟中心秘书长金英善、中国—东盟中心秘书长杨秀萍、日本—东盟中心秘书长藤田正孝等亚洲区域合作組织负责人。他们普遍认为，加强对话，提升合作并齐心谋发展，是域内国家的共同努力方向，构建命运共同体是作为当今最具活力与潜力的亚洲的使命。亚洲区域内各国际组织和国际机制对于推动域内经济相连、人文相交都担当了重要角色，今后对于提升各国政治互信、协调各国应对本地区问题，实现地区繁荣、稳定也都具有重要作用。

在亚洲的各类国际组织中，东盟是区域合作一体化程度最高的。东盟每年活跃程度非常高，2015年就召开了部长级会议大约140个。另有上海合作组织，其发展速度较快，并且取得的实质性成果较多。香格里拉峰会与博鳌亚洲论坛具有相似的特征，都是尚未形成机制，然而具有区域合作机制的一些雏形和标准，都试图引导其他次区域性国际组织走向更加深入和广泛的合作中来，因此都属于东亚地区重要的合作对话平台。

“迈向亚洲命运共同体”、“打造周边命运共同体”、“同心打造人类命运共同体”是习近平新时期外交理论的重要组成内容。“人类命运共同体”也已成为习近平外交理论与实践的内核。而“从周边先行起步”推动建设“人类命运共同体”，落实为实践中的国际合作机制，就成为从澜湄次区域经济合作机制到中国—东盟对话机制，再到亚洲命运共同体、人类命运共同体的多层次、多领域的外交局面的动态延伸。

在东盟次区域经济合作的基础上构建东南亚命运共同体实际上是对国际关系理论中的区域主义理念的现实展开。随着“一带一路”建设的不断推进，产能合作成为重点领域，而东盟是中国开展国际产能合作的重要区域。地缘政治的整合与国家间经济利益的相互依赖构成区域主义的现实条件，仅从中南半岛各国的历史、文化、意识形态来看，具有一定同质性，且互动较频繁。这便于各国彼此开展对话以便共同解决面临的问题。这些现实条件为东南亚命运共同体得以在本地区区域主义的框架中展开。不同产业间的相互依赖产生国家间彼此需求，从而通过功能主义的溢出效应推动更多的政府间交往与公共交流。尤其在地区合作中，双赢博弈必然取代零和博弈。地区一体化建设有利于促进所有国家的发展，区域内国家之间存在历史与现实的相互认同基础，地区经贸合作能够促进国家间的相互认同（周士新：《中国和东盟在大湄公河次区域的合作》，《东南亚纵横》2011年第1期）。由此可以看到，构建亚洲尤其是东南亚命运共同体，是推动东盟区域合作包括东盟域内次区域经济合作的重要途径。

（作者系外交部中国国际问题研究院亚太研究所助理研究员）

责任编辑：彭安玉