破解“空心化”背景下的农村党建难题

徐子佳

随着工业化、城镇化快速发展，“空心化”已成为欠发达地区农村发展的阶段性特征。淮安市淮安区经济发展水平相对较低，青壮年人口“外流”问题更加突出，长期在外的青壮年人口占农村青年人口的比重超过80%。近年来，淮安区坚持将加强农村基层党建放到“空心化”大背景下去思考谋划，既直面“空心化”给农村基层党组织建设带来的干部难选、服务难周、发展难推等一系列新挑战，又充分发掘人向外走给农村经济社会发展带来的新机遇，充分利用闲置民房、完善组织阵地，培养在外优秀党员、优化干部队伍，吸引人才、项目、资金向农村回流，走出了一条上承精神、下接地气的强基富民路。

一、以问题为导向，加强“空心化”农村干部队伍建设

“一主多辅”完善阵地。发挥基层首创精神，对没有阵地或面积不达标的，鼓励采取购置、租赁农村闲置厂房校舍、空巢家庭房屋以及其他空置办公用房等方式完善功能阵地，让村居阵地建设既省心又省力。一是变废为宝，节约成本。作为经济欠发达地区，新建村综合服务中心面临两方面的制约。一方面是资金压力，按照最新农村建筑成本计算，规划建设400平方米的综合服务中心，总投入不低于50万元，这个数字对经济薄弱的村来说无疑是不可承受之重；另一方面是土地指标的制约，村中心路两侧都是基本农田，无法更改土地用途，其他一些边边角角的地块在面积、位置等方面都不适合建综合服务中心。对此，2015年8月，施河镇施庄村率先通过购买村民外出后留下的闲置民房作为新村部，既盘活了群众闲置的房产资源，又大幅节约了建设村居综合服务中心的成本。在施庄村的启发带动下，全区又陆续有32个村通过购买闲置民房完成新建村部任务，节约成本450多万元。二是化整为零，完善功能。实践中，淮安区采取“化整为零”的思路，形成了“一主多辅”村综合服务中心建设模式，即一个用于办公议事、服务群众、集中挂牌的主阵地，一个或多个用于文化娱乐、卫生医疗、养老育幼等的辅阵地，最大限度地整合闲置资源。淮安市委主要领导高度肯定这一创新性做法，并在全市推广。三是政策驱动，整体推进。将村居服务中心提档升级列为区委、区政府为民办实事“十件实事”项目，组织、民政、农工等部门联合制定鼓励“一主多辅”模式的配套政策，开辟绿色通道，方便基层办理相关手续。截至2017年6月，已累计投入3403万元，新建村级综合服务中心53个，改扩建89个。

“三到行动”凝聚民心。在村居干部中广泛开展“三到”行动，让留守在家群众生活上有“贴心人”，遇到事有“主心骨”。一是每日早报到。村居干部大都来自普通农民，自由散漫的生活习惯短期内难以改变，以老人、儿童、妇女为主的常住人口结构，经常让他们觉得无事可干，想来就来、想走就走，群众有事经常找不到干部。为改变村居干部这种“放羊”式的管理现状，淮安区建立了村居干部早报到制度。每个工作日所有村干部到村部早点名、早学习、早议事，第一时间回应群众诉求，为群众解难事。每天安排一名村干部值班，接待群众来访，跟进问题解决，保证群众反映件件有回音、事事有落实。二是每周家家到。建立村干部联系服务群众网格化“责任区”，对责任区中的留守老人儿童户、重大病灾户、五保户、低保户、离任村干部户、老党员户、信访户等七种类型户，每周必须走访一次。三是有事马上到。村干部将本人联系方式留给责任区内的每家每户，对突发疾病安全事故等事情，责任区干部必须第一时间赶到现场协助处理。为巩固行动成果，淮安区又制定了《淮安区村级党组织书记联系服务群众“六要”规定动作》，将重阳节要请五保老人吃饭等行动常态化、制度化。

“双推双评”健全后备。由于青年人口大量外出，村居干部队伍源头匮乏问题一直比较突出。2015年以来，淮安区通过持续开展“双推双评双培”村级党组织书记后备人才活动，为村居干部选配提供了足够的源头活水。一是“双推”拓宽后备渠道。把“自推”和“公推”结合起来，以中秋、国庆、春节等在外流动党员集中返乡为契机，结合农村党员冬训等教育活动，动员优秀年轻党员积极推荐自己担任村党组织书记后备干部。同时，镇村干部联合组队，逐户拜访45周岁以下，在外有创业项目的党员、模范党员和大户党员等，在尊重个人意愿基础上，积极向党组织联名推荐他们当中的优秀分子。二是“双选”选优后备人才。突出党员大会“述评”和乡镇党委“考评”双重把关，组织初步人选进行述职演讲，采取走访党员群众“听”口碑、深入创业现场“看”实绩、开展个别交流“谈”思想相结合的方式，对预备人选的岗位胜任潜力进行综合研判，出具考评报告，提交乡镇党委票决产生村书记后备正式人选。三是“双培”提升后备素质。把集中系统化“培训”和基层立体化“培养”结合起来，举办“村党组织书记后备干部”轮训班，建立“乡镇党委班子成员、离任优秀村书记”和村书记后备干部“2+1”帮带机制。活动开展以来，全区村居后备干部队伍始终保持在1000人左右的规模，已有400多名后备干部正式進入村“两委”班子，村书记平均年龄下降至46.3周岁。

“五维评村”规范干部。针对村居干部队伍年龄结构偏大，部分村干部想干不会干、会干不想干等问题，在全区村居党组织实施“党建指数、发展指数、民情指数、服务指数、和谐指数”和“五维评村”考核，发挥考核指挥棒作用，强化“干得好的得实惠、出成绩的有奔头”的鲜明导向。一是“立体定标”让村居干部干有方向。从五个维度出发，系统构建村级组织考核体系，设定了从严治党、富民壮村等16个具体项目、47个评分指标。如“民情指数”，包括深入群众、为民解忧等三个项目，其中深入群众项目又包括“三到”行动开展、村干部熟知“七户一社”民情两项指标。通过考核引领，解决村居干部不会干的问题。二是“多维保障”让村居干部干有底气。将基层党建基金提高至1000万元，通过建立“四方挂钩”帮扶机制、组织县处级领导干部“庆‘七一，联系点上过党日”等方式，持续推动人往基层走、钱往基层投。三是“优绩优酬”让村居干部干有动力。结合换届，一次性选拔12名优秀村书记进入乡镇领导班子。建立村级党组织书记每三年左右通过“比选”方式进入乡镇领导班子制度。投入376万元，奖励“五维评村”优秀和良好村。四是“动态评估”让村居干部干有压力。将“五维评村”作为乡、村两级年终书记述党建内容，定期“分片分线”巡查，每季度编印《党建督导巡视专报》，每年组织一次集中考核，连续两年“五维评村”结果位于乡镇末位的村级党组织书记必须调整，村书记调整后的一年内，该村其他村干部报酬予以下降40%，将能者上、庸者下制度化、机制化。

“六方联动”严管党员。建立区委统战部、区公安分局、区法院、区检察院、区审计局、区巡察办“六方联动”处置不合格党员机制，让党员即使远在千里，头上也有“紧箍咒”。一是联合排查。“六方”单位每年将掌握的违法违纪、失信失德、信仰宗教等类型人员名单与全区党员信息库进行比对，对存在不合格行为的党员进行定位，发挥“六方”单位的信息渠道优势，实现对党员的“无线”约束。2017年以来，全区共排查出涉嫌不合格党员名单，刑事或治安处罚党员231人、失信党员261人、信教党员8人。二是联合处置。设置交办、调查、处置三个环节，注重听取联合单位意见。基层党委成立调查组，深入具体情形，综合考虑主客观因素、认罚态度和事后表现。本着治病救人、教育挽救的原则，2017年以来，已处置不合格党员98名。三是联合促改。从“六方”单位中安排优秀党员干部进行结对，做到思想上引导、生活上关心、工作上帮助，期满后由帮扶人员、所在党组织进行联合“验收”，出具评估报告。截至目前，在2016年给予限期改正的63名不合格党员中，已有54名党员通过验收，全区党员的“红线”意识、“雷区”观念显著增强。

“一正五负”硬化责任。为有效解决党建责任向下传递过程中的层层衰减效应，淮安区通过建立区委常委会、基层党委书记、村党组织书记、党员等“一正五负”四级党建责任清单，将各级党建责任细化为条目、量化为数字，在制度层面压实“不抓党建是最大的失责，抓好党建是最大的政绩”。一是“正反定标”亮红线。为各级党组织负责人和党员履责拉起“警戒线”。区委常委自领8条党建责任。将基层党委书记党建履责不到位情况，细化为主责主业意识不强、党建重点工作落实不力等8方面33种负面情形。将村党组织书记抓党建不到位情况，细化为落实上级要求打折扣、任期承诺不兑现等10方面42种情形。二是“激励履责”硬保障。区级基层党建基金提高至1000万元、乡镇提高至30万元，配套出台《关于加强对村干部队伍考核激励的实施意见》，设定村干部报酬增长、职务晋升8个渠道，打破村书记政治晋升“天花板”。拿出50万元定向慰问患重大疾病的村书记和离任村干部。三是“动态管理”强监控。区委党建督导巡视员定期“分片分线”巡查，填写动态监测表，编发《淮安区党建督导巡视通报》。结合书记抓党建述职评议，从重视程度、保障水平等方面，反向测评上一级党组织负责同志党建履责情况。督查巡视和评议的负面结果，动态纳入“提醒、警示、约谈、问责”四级处置机制。截至目前，全区已有2名乡镇党委书记在区委常委会上做检讨，22名不能胜任现职的村居党组织书记被调离岗位。

二、农村基层党建破解“空心化”难题的成效与启示

在全区上下的共同努力下，“空心化”农村基层党组织建设取得明显成效，富民强村成果初步显现。

村居组织活力、动力、能力全面增强。“早点名、日值班”、“四必访、四必到”、“三送三促”等服务制度广泛建立，党员干部归属感、党组织吸引力明显增强，224个“并村联组”不彻底村，实现并人、并事、并账。网上党建阵地日趋活跃，2157名失联党员主动向党组织报到。村居书记一个个摩拳擦掌，准备大干一番，在来年“五维评村”考核中能拔得头筹。

富民壮村成果、成效、成绩初步显现。抓项目蔚然成风，334个村居全部制定了“十三五”特色发展规划，267名创业青年党员返乡兴业，结对帮扶578户特困家庭，形成了苏嘴镇一心村太阳能发电、仇桥镇南涧村乡村旅游等一批强村富民品牌，带动集体增收1800多万元。2016年，农村居民人均可支配收入增长9.7%，接近15000元。

村居干部亲民、爱民、为民逐步惯化。有事没事到群众家坐坐，老人去世去磕个头，小孩考上学去道个喜，已成为村居干部工作生活的常态，不少村居干部与“五保”老人结成了干亲。不少在外创业成功人士，也将村里的事当成自家事来看，仅2016年，在外创业成功人士对村居的资助已累计达到1560多万元。

农村社会党风、政风、民风显著改进。党群、干群关系进一步密切，经组织拍板的事，很少有人评头论足。不少村干部反映，现在村里心齐气顺、风正劲足，工作比以前好干多了。2016年，全区区级涉农信访量同比下降42%，民事案件下降38.9%，大部分问题都在村居内部得到解决。

近年来，淮安区在加强“空心化”背景下的农村党建工作方面积累了一定经验，具体来说，需要做到“三坚持、三强化”。

一要坚持系统推进，强化创新作为。农村“空心化”是中国乡村社会正在经历的一场衰败与新生变革的缩影，是我国传统村落向现代村居发展过渡的阶段性特征。除呈现出人口空心化特征外，还伴随着农业副业化、农民兼职化，群众生活和思维方式城镇化、市民化。农村“空心化”对农村党建工作的影响是多方面的，破解“空心化”难题是一项系统工程，没有现成的经验可以借鉴，必须坚持创新作为，边探索、边实践，遵循从实践到理论再到实践的认知规律，才能事半功倍。

二要坚持筑牢堡垒，强化组织建设。“村民富不富，关键看支部”。村居党组织战斗力不强，推动发展能力弱、村居发展滞后，是青壮年人口外出谋生的根本原因，服务不到位，又进一步加剧了村居的“空心化”。破解“空心化”背景下农村党建工作难题，首要的就是建强组织堡垒，从制度上保证村居党组织在农村各项事务中的领导核心地位，以村居党组织强有力的组织领导推动村居发展升级、管理提升、服务提质，进一步密切党群关系，推动农村各项事业蒸蒸日上。

三要坚持摸清规律，强化顶层设计。农村“空心化”问题成因复杂，既不能头痛医头、脚痛医脚，也不能完全依赖基层自觉，必须强化顶层推進，从队伍建设、集体增收、服务群众、干群关系和和谐构建等五个方面，综合施策、多维推动，以压实责任为纽带，构建起区委牵头抓总、相关部门共同参与、镇村协同用力的大治理格局。

（作者系中共淮安市淮安区委书记）

责任编辑：刘志刚