香港存款保险法律制度之构建探析

李 卉，谭胜男

（大连大学 法学院，辽宁 大连 116622）

我国大陆地区已于2015年5月1日由国务院正式出台《存款保险条例》，但至今仍未成立独立的存款保险机构，而与我国大陆地区同宗同脉的香港地区已经成立了较为成熟的存款保险运行机制。香港特别行政区作为国际金融中心，由于历史的原因，其金融发达程度蜚声中外，很多金融的细分领域值得研究和借鉴，中国大陆目前居民储蓄率世界排名第三，虽然存款保险制度已根据立法先行的原则建立，但尚未建立一个独立的机构具体运行这一制度，把目光转向香港，对其存款保险法律制度进行深入探讨具有可行性和必要性。文章主要对香港存款保险制度的架构设计、机构建立、机构职责等进行研究，以总结其改革发展的教训和可资借鉴的经验，最重要的是能对大陆地区存保制度的建设完善有所启示。

一、香港存款保险法律制度历史沿革

（一）历次金融风波后监管制度的反思

1991年至2004年，在关于存款保障计划的蓝图实施之前，香港银行业经历了几次银行风波，当地金融业遭受了强烈的打击。也正是这些金融风波的屡次出现，香港的金融监管当局开始进行反思，认识到了银行体系的稳定需要有存款保险制度来保障。

1.1991年信贷危机

1991年，一家外资银行的意外倒闭引发了香港对于存款保险制度的讨论。倒闭的外资银行正是当时在香港市场声誉颇好的国际商业信贷银行。在当时，其被曝出有严重的资金亏损问题，在全球各地的分行也已被叫停营业。然而，当时任职的香港银监专员给港民打了一剂“强心剂”，声称香港人民可以百分百放心，该行并未发生任何亏损，运营照常。然而，被安抚下来的平静仅仅持续了两年，该行存在的大量违规贷款赤裸裸地被曝光，雪上加霜的是，这些资金的漏洞和亏损并没有得到该行高层的资金支持和补损，香港国商行面临着倒闭的境地，它渴望政府出资来力挽狂澜，结果没能成功，走到了清盘这一步。储户听闻这个消息后都涌向国际商业信贷银行的分支机构取款，引发了挤兑潮。根据规定，当时储户能取出的最高限额为存款的25%，这一规定引发了大量储户的不满情绪，街上的抗议声不绝于耳。

国商行的清盘过程持续到了1999年，在用清盘剩下的资金偿还了储户的存款后，大部分的储户都没有遭到损失。这一持续八年的危机事件给香港政府敲响了警钟，政府开始进行反思，就设立存款保险的相关事项和信息对公众征求相关建议，然而，考虑到设立存款保险需要投入大量资金，而且无法做到绝对的公平和抑制附生的道德风险。鉴于这些因素，该制度的建立暂时告一段落。

另一方面，此次国商行的“滑铁卢”却直接导致了香港1999年《公司条例》的诞生。该条例规定在银行遭遇清盘时，储户能够得到高达10万港元的优先救济。《公司条例》这一规定的出台，在一定程度上缓解了银行危机爆发时储户的心理压力。

2.1997年亚洲金融危机

1997年，整个亚洲都被笼罩在金融危机的阴影之下。一时间人心惶惶，由于存款保险制度还未出台，间接推动了挤兑风潮的产生。顿时，香港银行随处可见前来挤兑的拥堵人群，银行业受到强大挤兑压力，人们对于银行业的信任度急转直下，一时间股市暴跌。香港政府和金融管理局会同当地最大的三家银行汇丰、渣打及中国银行，发挥金融政策与银行资金联动效应，有效地平息了危机事件。为吸取这次危机事件的深刻教训，金融管理局进行了深入调查和研究，调研结果认为建立存款保险制度是大势所趋，这也为2004年《存款保障计划条例》（以下同时简称《存保条例》）的推出埋下了伏笔。

3.2004年条例实施

2004年，香港《存款保障计划条例》被批准通过，2006年9月25日正式实施。此项存保计划中规定，每个存款账户在面临银行倒闭的情况下，可在本地银行取得高达10万港元的存款赔偿金。天有不测风云，这一存款保险制度刚落地，又遭到了美国次贷危机狂风暴雨的袭击。2008年9月，美国赫赫有名的投行雷曼兄弟突然倒闭的消息让整个香港金融市场都被恐慌和不安包围。这次首当其冲受冲击的是香港东亚银行。类似之前发生的金融风波又起，香港东亚银行的各个分行人山人海，提款压力巨大。在事情不断发酵的情况下，有高达20亿港元的现金被取走。所幸，在银行高层的正确应急管理策略引导下，以及金融管理局的积极广为宣传存款保险制度的配合性政策性保障下，东亚银行经受住了考验、平稳渡过难关，市民们也逐步恢复了信心。

（二）反思后的制度创新

金融动荡中机遇和挑战并存，历次挤兑风波和金融危机直接促进了香港金融监管制度的创新和进步，其中重大创新之一就是香港存款保障计划的推出。

1.设计阶段

2006年9月《香港存款保险条例》正式施行。而在此之前，香港银行业监管的发展可以分为以下三个阶段:

(1)从1961年至20世纪七十年代，香港银行业的相关机构开始处于监督和管理之下。为了加强对银行业的管理，港英政府立法局于1948年通过并施行了香港历史上第一个银行业条例。20世纪60年代初期，香港发生了数起银行倒闭和挤提事件。香港于1964年通过了新的《银行业条例》。修订后《条例》对银行最低资本金、最低流动资产比率、银行对个人或公司及对该行董事和职员的放款限制、银行对股票和地产的投资限制、银行向银监处呈报财务资料制度等作出了规定[1]。1976年，随着金融业的发展，存款公司在香港已随处可见，其业务范围也在不断的扩大，作为大众接受的银行的稳定地位受到了这些公司的挑战，在这种态势下，港英政府通过立法将存款公司纳入了监管范围。

(2)20世纪八十年代至九十年代，“存款保障计划”的推行一直在曲折中前进。1985年，35家香港注册银行合计净亏损1.2亿港元，创十二年来的业绩新低。香港政府开始反思制度构建上的问题。上文提到的国商行的失败只是导火索，此后陆续爆发的挤提事件让存保计划的呼声日渐高涨。继而，1992年，“存款保障计划”面向社会公众进行探讨和收集意见，然而该项政策的推出所需的投入之大，在次年就被宣布放弃。如果说前面的数次动荡还不至于让香港政府得以警觉，那么九七年的金融危机将政府推到了紧要关头。香港的金融市场也受到了强烈影响，储户的反应十分强烈。自此，香港政府意识到存款保险制度的推行只是时间早晚的问题。

(3)《存款保障计划条例》从2000年的政策咨询到正式推出。2000年10月，和前面的尝试一样，为了了解大众心理，香港金管局再次就“存款保障计划”的推行向公众进行意见征集，这次群众的态度和以往大大不同，该项计划获得了普遍支持。2001年4月，该项计划得到了香港行政区长官的批准；2004年5月，香港立法会通过《存款保障计划条例》（以下也简称《存保条例》），标志着香港确立了显性的存款保障计划，同年7月，香港存款保障委员会成立；2006年9月25日正式推出存保计划；2010年6月，香港政府对《存保条例》进行了修订，目前《存保条例》共分7部56条，对存款保险的范围、保险限额、资金安排以及存保基金的管理等做出了明确规定。

2.机构建立

香港的存款机构分为三级，第一级就是香港的传统银行，这些银行必须参与存款保障计划，定期交“保费”给存款保障基金，基金规模是存款额的0.25%，这就有效地提高了资金储额，提高了银行在面对危机时的抗压能力。受到保障的资金不仅有银行存款，抵押的资金也被包括在内，例如英镑、美元等外币。第二级主要是投资银行，第三级主要为财务公司。然而，第二级和第三级的存款则不受保。《存款保障计划条例》规定了执行存保计划的法定机构是存款保障委员会，它的职责主要是负责推广和平稳推进存保计划的实施，保证不出纰漏。存保会由9名委员组成，均由行政长官授权的财政司司长委任，其中2名当然委员分别代表金融管理专员和财经事务及库务局局长。其他具体组成人员如下：当然委员由金融管理专员和由其本人委托代表的人进行担任；行政长官的人数要控制在四到七人。行政长官不同于当然委员，其不仅要具备银行和金融方面的专业知识，更要熟悉法律、科技资讯和市场大众等各领域的知识。因此，行政长官一般都是在这些领域颇有建树的人中进行选拔[2]。

存保会的工作主要是针对资金、储户这两方面来开展。对于存款和基金，存保会要定时进行评估和调查以及管理；对于储户而言，主要是当储户受损时，对其进行补偿和支付赔款。在具体执行过程中，存保会一般需要金融管理专员执行，除非财政司司长另有命令。香港的存保委员会的最主要职能是对储户的亏损进行赔付，特别是在投保银行出现破产危机时，但同时其不具备监管职能。根据《存款保险条例》第2部第5条规定，存保委员会具有设立及维持存保计划；负责存保基金的管理和行政；评估及收取供款及逾期缴费；决定存款人及其他人获得补偿的权利；向存款人支付补偿；向计划成员支付供款的回扣或退回等职责[3]。

在香港存款保险法律制度实施之后，香港金融业的发展取得了显著的成效。在应对2008年的东亚银行危机中，香港存款基金委员会同金融监管局共同合作、各司其职，通过媒体和广播等公共传播方式积极应对危机，将存款保障计划透明化，让公众及时了解到相关的信息，银行业的公信力得以极大的提升。存保会和其他各个政府机构共同作用，挤提事件很快得到解决。不仅如此，香港银行业的竞争环境得到了显著改善，参与该项计划的各个机构的多项业务和盈利水平均得到较好的发展。香港存保制度的诞生，让缺乏真正意义上制度保障的香港有了强有力的制度支持，增强了市场的信心，创造了更加透明公正的市场环境。从中，我们可以总结出许多可资借鉴的经验。

二、香港存款保险法律制的发展经验

（一）统筹设计法律制度，优化市场环境

《存款保障计划条例》的推出，标志着香港金融法制的建设又进入了一个新阶段。香港金管局经过长期调研评估认为，香港已经具备“金融稳定论坛工作小组”提出的建立存款保险制度的几个先决条件，即稳健的法律制度、稳定的宏观经济状况、有效的金融监管体系、与国际接轨的会计和审计准则、有效的信息披露制度等。经过大量认证、反复修改和广泛征求社会各界意见，2004年5月5日，香港立法会通过了《存款保障计划条例》，存款保险法律制度的有效运行离不开相关法律法规的配套支持，香港在建立存款保险制度时，也对《公司条例》进行了修改，明确了存户在银行清盘时有优先索偿权。

（二）充分发挥制度功能，保障储户利益

按照国际惯例，承保上限的确定应能够使90%的存款人、20%以上的存款受到保障。香港2004年的《存保条例》将保障的上限定为10万港元，据测算可以使84%的储户，16%的储蓄存款受到保护。2010年在修订《存保条例》时，香港政府把存保上限由10万港元提高至50万港元，约90%的存户受到保障，使得香港存款保障水平更接近其他主要市场。在受保存款范围方面，由于香港外币存款占到存款总额的四成以上，将这一部分存款排除在外将无法确保存保计划发挥维持金融体系稳定的作用，所以《存保条例》也覆盖了外币存款，只是最终偿付将会以港币代替，这一安排有助于维护香港国际金融中心的地位。另外，2010年香港政府在修订《存保条例》时，还把设定了质权、留置权及抵消权等他项权的存款纳入存保计划范围（2004年《存保条例》未将其纳入存保计划），使得存款保障范围更为广泛、明确。充分发挥了存款保险制度的保护中小储户利益、保障金融秩序稳定的功能[4]。

（三）建立独立机构，运营成本最小化

为与监管机构保持相对独立，避免利益冲突，香港的模式是建立成本最小化的存款保险组织机构，成立一个独立的法律实体“存款保障委员会”来管理存款保险计划，日常工作则交由香港金管局负责，一些专业性工作交给会计师、律师等专业人士负责，确保尽可能精简及低成本运营。存保会的委员通常由财政金融官员以及和具备财务、会计、银行、法律、行政、资讯科技或消费者保护方面丰富从业经验的人士担任，但《存保条例》禁止与参保机构有关联的人员担任委员。由于香港金融市场相对较小，银行倒闭事件并不常发生，为了降低存款保险制度运行的成本、避免与监管机构的职能重叠，存保会仅发挥“赔款箱”的作用，本身并不具备监管银行的职能。其职能仅限于收取保费、管理存保计划资金、评估赔偿要求、作出赔偿及从倒闭银行的资产中追索所偿付的款项。出于降低行政费用和各种开支的考虑，存保会并不大量聘用固定雇员，而是利用香港金管局现有的资源设施和人员承担存保计划的日常管理工作。在发生银行倒闭事件时，存保会则委托其他独立的法律实体来协助处理存户的赔款，例如会计师事务所、律师事务所等。

（四）及时公开信息，提高透明度

从香港银行业发展的经历的金融风波事件中，我们可以发现，在每次危机出现前，市场上谣言满天飞，关于银行资金困难、陷入困境，难以解决兑付问题的言论在大街小巷飞快传播，这也是造成金融风波爆发速度快、程度严重的重要原因之一。因此，在1997年东南亚金融危机爆发后，香港财政司司长及时公开并更新信息，澄清银行运行情况，并抓捕了散布、传播谣言的人；在这个过程中，也适时为银行注入资金，保证储户有充足的兑付存款；加上香港银行业成熟完善的风险控制和法律体系，多管齐下，帮助香港银行安全度过了危机。

三、对大陆地区建立存款保险制度的启示

（一）加强国内相关法律法规的建设，优化协调金融生态环境

存款保险制度的建设是一项目标明确、涉及面广、系统协调的金融创新过程，制度建设的关键问题在于不断完善存款保险有效运行的环境条件，其中，完善法律法规体系能够为存款保险制度有效运行提供保障，这不仅包含分工明确、权责一致的金融监管，还囊括健全的机构治理机制和业务运行机制。我国《存款保险条例》明确规定，我国大陆存款保险制度具有早期纠正监管权与风险处置职能，主要职能类似于美国联邦存款保险公司；参保方式为强制参保，这与香港、英国、日本等地区、国家组织形式类似。目前，我国大陆的存款保险基金管理工作暂由央行金融稳定局兼管，尚不具备独立运作的硬件，监管职能未做到分工明确，配套政策也未有文件规范予以体现。从以香港为例的国际发展经验来看，存款保险相关政策法规的完善不是一蹴而就的，均经历一个循序渐进的改良优化过程；同时优化协调金融生态环境、不断完善法律法规体系也是必需的配套举措。香港地区在施行存款保险制度时，对《公司条例》进行了修改，大陆地区建立存款保险制度也会涉及一些权利和义务的重新分配，例如问题银行的处置程序、破产清算，银行监管、信息披露等规则将作相应调整，因此需要逐步修订现有的《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《公司法》、《破产法》等一系列法律法规，完善存款保险制度的法律基础环境。

（二）科学界定存款保险范围，强化公司内部治理机制

大陆《存款保险条例》第四条规定：“被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外。”可见大陆的存款保险制度也将外币存款包括在保险范围内，但是对将来偿付时是用外币还是人民币或是其他币种未加以规定，建议可以参照香港《存保条例》的规定，在条件成熟时外币存款的最终偿付以人民币代替，这样做有助于强化人民币作为国际货币的地位。《存款保险条例》第九条、第十条规定，保费由基准保费与风险差别保费两部分构成，保费每六个月缴纳一次。我国存款保险将从基准费率开始，采取比其他国家都要低的起点水平，然后再过渡到实行风险差别费率，逐步累积存款保险基金。存款保险费率的科学厘定是存款保险体系的核心问题。费率厘定不仅要考虑存款机构的信用及风险状况，还应考虑机构类型、机构资产规模、债务清偿结构等多种因素，以及当前经济金融发展状况、存款总体结构情况以及存款保险基金的累积水平等宏观因素制定和调整，如果费率设置过高，势必会增加各银行的经营成本，尤其是对中小银行不堪重负，进而不利于实体经济的发展；如果若费率设置过低，则存款保险基金累积不足，将无法实现问题银行的充分风险覆盖。大陆的存款保险制度规定保费收取实行差别费率制，客观上能够促进营造公平的金融竞争环境、发挥市场约束功能，但此种制度必须建立在较高的外部环境要求基础上，操作起来难度也大[5]。

存款保险制度的有效运行离不开存款机构完善的公司内部治理机制。公司内部治理机制不仅包括内部经营决策机制与问责机制，还要包含严谨且具有执行力的会计、审计制度。实践证明，良好的公司内部治理制度是提高储户信任度的重要举措和存款机构可持续稳定发展的重要支撑。

（三）建立独立的存款保险机构，科学设定职能范围

对照香港的独立机构模式，内地在构建存款保险组织架构时，也应在相对独立与机构精简之间谋求相衡，尽可能降低运营成本。目前是暂由人民银行下设的金融稳定局兼管，建议可以成立一家由人民银行代管的存款保险机构，其分支机构与人民银行分支行合署办公，根据运行情况，将来在条件成熟的情况下可以独立运行。这一模式的优势在于可以强化人民银行的最后贷款人的角色，有利于及时、安全、透明地处置问题银行机构；可以完善人民银行维护金融稳定的职能，进一步增强应对突发金融风险的能力；可以充分利用人民银行现有的人员资源和网点优势，在不另设机构的情况下将触角延伸到县一级金融系统。

（四）完善信息披露制度，强化市场约束机制

一方面，从香港处理历次金融风波的经验可以看出，借助媒体积极宣传存款保险制度的运行机制，也是增强民众对金融体系稳定运行信心的必需之举。另一方面，一个设计合理的存款保险制度会激励大额储户或股东积极主动对存款机构进行监督，强化存款机构内部治理机制及业务创新。及时披露商业银行财务与业务状况、股权结构等相关信息，且确保信息披露的真实性，以便储户及股东做出正确判断与选择，规避潜在风险损失的发生，遏抑存款机构从事高风险业务、或通过股票市场转嫁风险损失给投资者的冲动，强化市场惩戒作用，健全存款机构的外部监督机制。健康的全民金融风险意识与理念是现代金融体系健康发展的前提条件[6]。香港各机构权责明确，信息透明公开，使储户在法律的框架内最大程度的了解相关信息。这不仅建立了监管部门的公信力，增强了储户对于商业银行的信心，有利于金融秩序的稳定；也便于广大储户监督银行机构，加强了市场的约束和激励作用，使储户的财产权益得到了的保护。