公共体育政策供给侧改革问题研究

张皓

摘要：在全面推广普及全民健身的过程中，公共体育政策的导向性扮演者举足轻重的作用，利用供给侧改革中的制度创造、创新等要素的优势从提高公共体育政策时效性出发，用改革的办法推进公共体育政策结构调整，矫正阻碍公共体育政策有效开展的体制因素，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，更好满足广大人民群众对公共体育文化的需要。促进公共体育事业的持续健康发展。

关键词：公共体育政策 供给侧改革 问题研究

2016年里约奥运会上我国体育健儿取得了辉煌的运动成绩，极大地带动了广大人民群众参与体育、投身体育的热情。特别是改革开放后，国家的经济、社会发展处于高速发展时期，公共体育的政策环境也随之发生了很大的改变，具体表现在：“公共健身体育设施得到了完善，广大人民群众的体育健康意识有了明显的提高”。里约奥运会上我国体育健儿在竞技体育成绩和精神面貌两方面的良好示范效应，也将我国带入了一个公共体育发展的新阶段。2016年1月27日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经领导小组组长习近平主持召开中央财经领导小组第十二次会议，研究供给侧结构性改革方案。紧紧抓住供给侧改革中的制度创造、创新等要素，紧紧围绕加强公共体育文化开展“要着眼于满足广大人民公共体育文化的需求，完善公共體育政策体系，为广大人民群众提供更多更好的公共体育服务平台”为最终目标提出了新的要求。因此，在新形势下，如何抓住这难得的历史机遇，如何利用供给侧改革中制度创造、创新等要素的优势，调整公共体育政策来适应我国体育发展新要求是我们必须思考的问题。

一、研究方法

（一）文献法

对于公共体育政策的研究，主要依据政府颁布的公共体育政策的文本文件；公共体育发展的相关信息主要来源于《新体育》《中国体育报》、各地方报纸、各级体育行政部门网站、国家以及地方统计年鉴、体育事业统计年鉴、整理访谈记录获得以及其他相关的文献资料。

（二）调查研究法

1.实地考察

根据研究的需要，对我国部分省市，如沈阳、上海、北京、大连、等城市进行了有关公共体育活动、公共体育设施建设、社会体育指导员、公共性体育组织等方面进行实地考察。

2.访谈法

对多年从事公共体育管理的各个层面的行政管理人员、多年从事公共体育研究的专家学者、公共体育活动的主要参与者等进行了深度访谈，收集了大量有关我国公共体育发展的第一手的实证性的、详实的信息。

二、国外公共体育政策研究阐述

改革开放后较早关注国外体育政策的是赖国跃（1985），他从减少危险因素，提高对健康重要性的认识，促进大众的健康运动，评价、监督系统的完善4个方面，着重介绍了西班牙、日本、英国等国采取的一系列政策措施。

国外发展大众体育以政府为主导，在西班牙、日本和英国三个国家，公共体育服务与公共文化服务一样，属于公共产品，主要由政府保障，并始终坚持以政府主导的方式推进大众体育的发展，主要表现为政府在指导成立俱乐部、提供活动场地、教练员的培训等方面提供资金。在西班牙，宪法规定政府机构有义务普及、发展体育运动，这成为西班牙大众体育立法的基础例。

完善体育硬环境（体育设施）是国外大众体育发展比较好的国家的一般做法。1964年日本举办奥运会后开始重视国民的体育发展，并选择了从改善国民体育活动的环境人手，在重视体育设施建设的同时，重视社会体育指导员的培养，并充分利用学校的体育设施为大众提供体育服务。体育设施的建设一直受到英国政府的重视，19世纪末，政府接受了在城市和城镇提供体育活动场地设施建设的建议，地方政府积极地提供体育场地设施。20世纪初实施的《公共场地开放条例》，要求地方政府为体育和娱乐活动能够提供一切室内外体育场地设施。即使是战争期间政府对体育场地设施的投入也没有减少，到了本世纪70年代后期，各级政府对体育场地设施的投资是20世纪最大的阶段。英国在战后第一个宣布建成了“福利国家”，国家福利系统承担着满足大众体育设施的责任。但在不同的发展阶段，对于体育设施的建设与管理采取不同的模式，如引人商业管理模式、体育彩票制度等。2000年英国发布的《大众的体育未来》中指出：“大众体育需要社会提供体育设施、器材以及参与体育机会等的帮助。”由此可以看出，为了促进更多的人参加体育活动是各国发展大众体育的最终目标，各国也采取不同的政策措施来实现这一目标，参与体育锻炼的人数同时也证明了政策推行的有效性。有资料表明，2005年美国积极参加体育锻炼的人口比例为49%，加拿大在2000年为48%，芬兰2005～2006年39%的成年人每周参与高强度锻炼或5次以上中等强度锻炼，日本2004年每周参加一次体育锻炼的人数为55.4%。

从国外公共体育发展较好国家的经验来看，其公共体育政策经历了从完善“硬件”向完善“软件”的调整过程。当以建设体育设施为主的政策执行到一定阶段后，公共体育发展就相对处于一个停滞的状态。因此，重视公共体育活动组织、体育指导者的培养等“软件建设成为公共体育政策的关注点。

三、我国公共体育政策的问题现状

制定一个政策是必要的，关键是如何进行实施，我国体育政策法规在制定与执行之间存在差异。由于缺乏有效的政策监控，把脉宏观经济Development Strategy-发展战略政策执行主体的价值偏好导致群众体育政策的制定与执行脱节，处于一种“自由化”状态，出现了“执行不力”“执行折扣”的现象，损害了公共体育政策的有效性，就出现了上级部门制定的体育政策法规中有26%没有得到执行，有53.6%的体育政策法规因各种因素没有被完全执行，没有执行和没有被完全执行的体育政策法规占到79.6%。以《全民健身计划纲要》的颁布和实施为例，由于在政策制定过程中所做的前期调查研究不够充分，政策目标内容抽象、不具体、弹性过大，没有制定具体的实施细则，宣传力度大于投资力度，在政策的执行上缺少必要的措施性政策和具体标准，使得政策执行过程中，给执行主体留下了较多可做可不做的空间，造成执行行为没有明确的约束，对政策的有效执行产生了一定的影响。

产生这些现象的主要原因是因为体育政策执行过程中存在阻滞现象。以《全民健身计划纲要》的执行过程为例，我国公共体育政策执行阻滞机制主要由政策执行主体的特性、政策文本的品质、政策相对于人的认同、政策资源的投入四个方面构成。在政策执行主体维度上，导致《纲要》实施出现阻滞现象的因素主要表现在两个方面：第一个方面是窄化了政策执行的主体，窄化的政策执行主体往往会缺乏足够的权力以调动相应的政策资源保障政策的实施。第二个方面是《纲要》的执行效果与政策执行主体（各级政）的切身利益联系不够紧密，导致政策执行主体缺乏实施政的动力与积极性；在政策文本品质方面，总体上表现出良好的品质，政策内容清晰，具有较强的可操作性于现实性，但过于抽象；从政策相对人的维度进行分析，当前我国底层社会众已经成为《纲要》实施的“瓶颈”从政策资源的维度分析，目前缺乏负责全民健身工作的专职人员、免费健身场地与设施的相对匮乏以及地方配套政策法规的不健全等政策资源因素仍然影响着《纲要》的实施效果。

四、供给侧改革为公共体育政策带来的深远影响

（一）供给侧改革的特点

供给侧结构性改革的实质是着眼长远、从深层次解决造成结构性问题的制度性矛盾。过去多年里，每当遇到管理政策的问题，很多人自觉不自觉地就想起了凯恩斯主义的需求管理政策，以实现效益增长的目标，建议用“面多了加水、水多了加面”的办法，来暂时掩盖深层次的矛盾和问题，结果是耽误了解决问题的最佳时机。而供给侧结构性改革则是不回避矛盾，面对问题，并用改革制度的真办法，去解决深层次的结构性问题。与需求管理政策相比，供给侧结构性改革具有以下四个鲜明特点：

1.强调市场；需求管理政策主要强调发挥政府的宏观调控作用，而供给侧结构性改革则强调充分发挥市场的决定性作用，强调激发民众的积极性和创造性，激发市场的活力。

2.重视效率；供给侧结构性改革则强调通过提高全要素生产率来实现增长。

3.着眼长远；供给侧结构性改革则强调生产要素的长期可持续发展。

4.侧重制度；需求管理政策强调政府政策的作用，故常常运用财税政策、货币金融政策来实行管理，而供给侧结构性改革则强调制度的作用，强调优化各个主体之间的责权利关系，以化解深层次矛盾。

（二）供给侧改革对公共体育政策的变化

在中央政府公共体育政策的积极引导下，改革开放以来，特别是供给侧改革制度建立以来，我国地方政府公共体育政策实施呈现出明显的变化趋势。

1.地方政府社會体育政策执行经历了由以企事业单位为中心向以社区为中心的转变过程，并以“体育进家庭”为突破口发展社区体育；构建智能健身社区中提出：利用废弃锅炉房、自行车车库等社区空间，建设改造多个“奥林匹克体育生活化社区”，建设社区体育配送驿站，实行试点社区的健身指导、健身知识等项目“你点我送”的配送服务，不断满足社区居民多元化的健身需求。

2.地方政府政策执行重视公共体育环境的建设，尤其是公共体育活动的场地设施的建设；包括打造精品体育赛事自主lP，推动体育场馆（1.0版本到5.0版本）升级改造。以民生为出发点，加快体育供给侧结构性改革。建设几个融健身休闲、“体验式”旅游、文化、健康等项目元素为一体的体育特色小镇。建立体育共享服务平台。促进相关产业融合发展。加强全民健身指导服务。

3.发展社会体育的资金来源结构呈现多元化，包括组织领导保障、加大招商引资力度、落实体育用地政策、完善财税扶持政策四个方面，这四个方面是体育领域供给侧结构性改革的重要内容，而且也是长期制约本市体育产业持续发展的短板。为此，不仅提出了一般性的要求，而且还配有十分具体可行的落实标准，以保证能够落实到底，切实取得成效。

五、结论与建议

通过对改革开放以来的公共体育政策研究的分析，公共体育政策在公共体育发展过程中起到引导、规范、协调公共体育发展的重要作用，这是毋庸质疑的。任何一个政策的制定都是在一定的条件下完成的，具有一定的实效性，随着政策环境的变化以及政策执行的过程中所产生的问题，如“公共体育政策执行不力”“公共体育政策目标已部分实现”“新的公共体育政策问题的出现”等现象，要求公共体育政策必须适时的做出调整。2016年供给侧改革方案出台后，我国公共体育政策环境得到了很大的改善，如何进行公共体育政策调整，有利于供给侧结构调整后我国的公共体育在新的政策环境下得到发展，将是我们面临的新的挑战。