林业生态环境损害责任追究制度的困境及破解1)

王宏巍 战艺璇

(东北林业大学，哈尔滨，150040)

林业生态环境损害，是指对森林、湿地、荒漠滩涂以及野生动植物和生物多样性等多种林业资源构成的生态环境，造成的直接或间接的破坏，其中包含对林业资源的破坏。主要有工业生产污染、违法占用湿地、砍伐林地、非法采挖野生植物、滥捕乱杀野生动物等行为。

对林业环境损害责任实行追究的关键环节，厘清需要追究的损害情形，其中主要包含已经造成的损害情形、后果和可能造成的损害行为和责任情形，违背法律规定的决策、相关执行不力的行为、监督管理不及时等行为。这些非法行为均对林业生态环境产生了恶劣的影响，出现了生物多样性大幅度减少以及生态环境愈加恶化等问题[1]。此外，环境的公益性特征决定了政府应当负担环境损害责任，党政领导干部在林业生态建设和保护过程中，违反了国家法律规定、规章、相关决策时，应当对相关违法行为、不作为以及滥用职权的行为进行责任追究。

目前我国林业资源和环境保护发展面临着严峻的挑战，局部地区为了经济发展忽略了自然资源和环境的承载能力，重经济、轻生态的思想依然存在[2]，急需林业生态环境损害责任追究制度建设。为此，笔者在分析林业生态环境损害责任追究制度现状、存在问题的基础上，提出了完善林业生态环境损害责任追究制度的建议，旨在为不断推进林业生态环境损害责任追究制度建设进程提供参考。

1 林业生态环境损害责任追究制度现状

关于我国林业建设，中央政府制定了一系列法律、法规、政策、发展规划，实施了相关林业资源损害责任追究办法，有效指导和协调了林业建设和生态环境保护；各级地方政府，根据实际情况也进行了积极有益的探索，逐步建立了地方政府目标责任制度。

1.1 实施林业资源损害责任追究办法

现行法律体系中，对林业资源损害责任追究的相关规定，主要体现在2001年颁布的《关于违反森林资源管理规定造成森林资源破坏的责任追究制度的规定》，其中第二条规定了“各级林业主管部门负责本部门违反森林资源管理规定、损害森林资源的责任追究工作”；“上级林业主管部门有权对下级林业主管部门和辖区内所有林业单位执行责任追究制度的情况实施监督检查，有权责令被检查的单位追究违反森林资源管理规定、破坏森林资源行为人的责任，有权参与有关的责任追究工作并提出建议或处理意见”。该规定将相关的林业部门的主管人员、内设职能机构负责人和经办人员确定为责任追究主体，列举了应当进行责任追究的一些情形，如：违法干扰、阻碍、不配合工作人员执法工作的；坚持违法决定拒不改正的、拒绝采纳正确意见的，造成森林资源破坏的；不正确履行职责的，违法批准建设单位征用占用林地，擅自更改林地用途的；对造成森林资源破坏的重大行政案件，没能够按照规定报告或者报告不及时的，以及有瞒报谎报案情贻误工作的，等诸多情形[3]。2014年，国家林业局制定了《国家林业局派驻森林资源监督机构督查督办破坏森林资源案件管理规定》，规定专员办对辖区内发生的重大森林资源损害案件，如有不报告或监督检查不力、违反法律纪律规定、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、隐瞒不报等情形的，应按照有关规定进行责任追究。

2015年，国家林业局制定并出台了《国家林业局关于严格保护天然林的通知》，对以低产林改造为名违规采伐天然林、毁林开垦以及采挖移植大树进城等现象进行了严格控制规定，其中包含对因玩忽职守、滥用职权、徇私枉法造成天然林破坏的行政机关工作人员的责任追究规定。要求对该类人员应当依法依纪进行责任追究，做到从严查处；国家林业局增强了对森林资源管理机构的监督检查，将工作重点放在巡查国有林区、重要地区的天然林。在《国家林业局关于进一步加强集体林权流转管理工作的通知》中，规定了国家公职人员利用职务之便违法参与林权流转的，从而谋取私利的应严格禁止，情节严重的责令依法纠正，追究法律责任；明确了实行领导责任制，层层落实责任，加强监督检查和信息沟通，实现了政府领导的管理、协调和服务职能。

1.2 建立地方政府目标责任制度

参照国务院有关规定，依照防沙治沙法规定，国家林业局与防治任务重的地区制定了防沙治沙目标责任书，建立了地方政府领导干部防沙治沙任期目标责任制，具体规定了将防治任务完成情况列为政绩考核的标准，以及日后政绩综合考核的重要依据。在防治林业有害生物工作中，也有相关责任追究的规定。2014年修订的《松材线虫病疫区和疫木管理办法》，在第二十二条中规定“松材线虫病疫区和疫木管理过程中，存在组织领导不力、落实责任不到位，造成重大损失的，追究领导责任”。第二十三条中规定：“松材线虫病疫区和疫木管理过程中，存在监测不力、检疫执法不到位、贻误防治时机的，予以通报批评，并责令限期整改；对漏报、瞒报、虚报疫情的，以及防治过程中有失职行为的，追究有关责任人责任，并视情节给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。逐步建立了地方政府林业有害生物防治目标责任制，目前已有62个县级疫区发生了疫情下降的改变，有效的控制了有害生物的扩散，提高了测报精确率。

根据《森林防火条例》和《中华人民共和国森林法》相关规定，目前已有13个省市自治区制定了《森林防火责任追究办法》，6个省出台了《森林防火重点县管理办法》。建立了地方政府领导干部森林防火责任制，将各级森林防火责任单位主要领导确立为森林防火的第一责任人，将分管领导认定为森林防火主要负责人，同时规定林业主管部门对森林防火工作负有重要责任。对措施不力、责任落实不到位的主要领导、分管领导进行行政记过至降级处分，对森林火灾构成重大刑事案件的依照法律和有关规定处理。有的地方政府划定生态红线进行湿地区域保护，生态红线范围内将湿地划分为一级、二级管控区进行严格管理，将湿地建设和林业生态建设列入全省生态文明建设工程指标体系，作为考核各级地方政府生态建设工作的重要衡量标准。逐步实现了政府湿地目标责任制，促进了湿地保护工作有效进行[4]。

2 林业生态环境责任追究制度中存在的问题

尽管国家和地方各级政府在林业损害责任追究制度建设上，都进行了积极的探索，并付出了不懈的努力，但是尚未形成健全、成熟的制度体系，很多工作还是刚刚起步，处于萌芽阶段，林业资源的保护和生态系统的建设依然存在着很多的问题和困境。

2.1 追责主体的范围狭窄，追究对象单一

实际工作中由于环境问题牵涉范围较广，中央政府制定的与林业环境相关的法律法规、政策很难实际落实到位，而大多数林业生态环境损害案件的发生都是由于领导干部失职渎职、有法不依以及执法不力造成的。目前，林业环境损害追责主体规定，是根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定的。该办法规定：“县级以上地方各级党委和政府及其相关工作部门的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员是生态环境损害责任追究的主体”[5]。

这一规定对追责主体的界定过于狭窄，并未包含县级以下的违法领导干部，也没有规定可能出现的一些损害情形应由谁来负责；此外，对领导干部的责任追究并不严格，尚未突出党委领导与政府领导同责。由于很多与环境相关的重大问题都是由党委领导做出的最终决策，因此缺乏对党委领导责任的严格追究，导致很多的环境损害案件并未追究到真正决策者。由于林业资源的复杂性和林业环境的特殊性，没有一部单独的、明确的法律约束责任主体，使得国家对林业建设的方针政策、发展规划更加难以落实到位。

其次，现行规定的追究对象过于单一，还没有真正做到“谁决策，谁负责”。在林业环境损害案件发生后，首先是对直接违法当事人进行责任追究，导致对做出决策的领导层面追究并不严格；在领导干部的追究中，对分管层人员和执行人员追究的较多，并没有追究到主要的上级政府决策领导和党委领导，而且在这个过程中，很多违法行为不仅仅是一个领导、一个部门做出的决策，牵连很多相关的领导和部门，因此，也缺乏对这些相关的政府部门和单位的主要负责人的追究；还有，很多在案件发生后，一些负责人员发生了调离、提升或退休情况，对这些人的追究也尚未规定到追究对象中来。

2.2 林业生态环境损害责任追究形式尚未明确

法律中对林业生态环境损害责任追究形式的规定有：诫勉、责令公开道歉；组织处理；党纪政纪处分三种。但尚未区分这些追究形式应如何适用于不同的损害程度，例如：对造成较大的林业生态环境损害的，应追究什么形式的责任；对造成重大的林业生态环境损害的，应追究什么形式的责任。此外，法律中规定“对组织处理和党纪政纪处分可以单独使用，也可以同时使用”，但是何种情形应该单独使用，何种情形可以同时使用，还是缺乏明确的、具体的规定；对追责对象涉嫌犯罪的，规定应依法移送司法机关处理，但是对之前已经追究过行政责任、纪律责任的还是否追究法律责任，并未规定；实践中，还有一些情况的出现对追责造成了困扰，如，如何根据被问责人的表现，对行政责任、纪律责任以及法律责任进行从重、从轻以及免责等不同情节的划分。这些没有做出明确规定的问题，阻碍了责任追究的步伐，造成了很多责任追究流于形式，不能公平公正的让责任人受到该有的处罚[6]。

另外，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》关于纪律责任的规定：“受到责任追究的党委和政府领导干部，则取消其当年年度考核评优和评选的资格，区分情形取消评为先进的资格等”。但这一规定不够具体，没有具体规定到党委领导承担何种纪律责任，尚未体现出“党政同责”。而且目前的规定，大多是督促性质的，并没有严格的惩罚性规定，只有向有关纪检监察机关提出监督建议的规定。

2.3 林业生态环境损害责任追究情形模糊

现行法律中规定，县级以上地方各级党委、政府领导和相关工作部门的领导成员，以及中央和国家工作部门领导成员、有关机构领导成员，在决策、执行、监督和利用职务影响过程中，对违背国家法律、法规政策或者执行不力、违规审批、应急处置不力或者渎职监管等造成生态环境损害的承担相应责任。但是，何种情形可以被列为林业环境损害责任追究情形，还缺乏明确的规定。首先，林业生态环境损害的客观后果与领导干部的职责履行是否相关，如何做到责任情形大小与损害后果程度相适应，这两个问题尚未有明确规定。其次，对林业生态环境损害情形，缺乏定性定量的科学评估标准；根据林业资源和林业环境的具体特点，能否制定出既能衡量实际损害，还能监测对整体生态环境深度影响的评估指标，以及根据哪些具体情况制定指标，都是现阶段面临的困境。

此外，对很多需要追究责任的情形尚未有明确、具体的规定。例如：林业生态环境损害案件发生后，政府及有关部门有案不查，或者案件查处不到位；违反国家有关林业法律法规及政策部署做出错误决策，未按要求划定森林、天然林保护、湿地、野生动植物等生态红线；擅自违规越权审批的行为没有及时进行防范；违法发放采伐许可证，违法批准免缴、少缴森林植被恢复费或排污费，造成林业生态环境和林业资源损害，等等。此外，法律中也没有规定，在发生重大的损害林业资源的案件中或者是森林火灾、动植物灭种以及沙尘灾害后，对没有采取及时处置的行为，导致损害加大的情形是否也可以划入到损害责任追情形中[7]。而且针对不同的责任追究主体，何种为地方党委领导、政府主要领导和分管领导追责情形，何种为地方政府有关部门和责任单位的主要领导追责情形，尚未有明确的、细化的规定。

3 完善林业生态环境损害责任追究制度的建议

3.1 完善责任追究主体、扩大追究对象范围

建立责任追究制度，主要是加大对领导干部的责任追究力度；与林业相关的法律法规、政策发展规划落实到位的关键，也在于领导干部的生态环境意识。因此，完善责任追究主体，不应仅局限于“县级以上地方党委和政府领导”，而应将县级以下的党委领导和政府领导也纳入追责主体范围，尤其是对林业资源密集、林业生态环境分布范围较大的地区，更应加强对当地党委领导和政府领导的监督，对做出违法决策、违规部署的执法不力的领导干部实行严格的责任追究；而且，不仅限于对党政领导干部进行责任追究，还应将各级地方政府有关部门和相关责任单位的主要领导也认定为追责主体。此外，鉴于党委领导在生态文明建设中总揽全局的领导地位，重大问题的主要决策者都是党委领导干部，所以党委领导应该与政府领导同责，加强对党委领导的责任追究，这是完善责任追究主体的关键一步。

在相关的规范性文件中，应结合林业特色，结合与森林、湿地、荒漠以及野生动植物等相关的法律制度，适当增加针对林业生态环境损害的具体的、特殊的追责主体的规定；厘清责任主体的同时，对环境决策牵涉的多方面的责任对象应进行全面的追究，正确评价领导干部对生态环境的影响。从我国现行的管理体制看，中央和地方的事权分工比较明显，因此，对地方党委、政府的林业生态环境损害责任追究对象范围应适当扩大，不能只停留在对违法直接责任人的追究，应当加强对决策者的监督，尤其是对上级领导干部以及真正决策者的追责；如果决策的做出不仅与一个部门相关，还应增加对与之相关政府部门和单位主要负责人的追究，包括已经离开原岗位的工作人员，只要与违法事件相关，都应对其进行追究[8]。将“谁决策、谁负责”落实到位，由最终决策者承担最主要责任，强化现有制度的可操作性，做到对显性责任人及时惩戒，隐性责任人终身追究，确保职责明确、权责统一的实现。

3.2 明确林业生态环境损害责任追究形式

明确现有的追究形式与造成的损害程度相关，如：对造成较大的林业生态损害的行为，可以适用诫勉教育、批评谈话、责令书面检查、责令公开道歉等；对导致重大林业生态环境损害的，让其停职检查或引咎辞职、责令降职等处理；引起特别重大林业生态环境损害的，给予引咎辞职、责令辞职等处理。区分不同程度的损害所应承担的不同大小的责任追究。

不同损害情形应当适用不同的责任，组织处理和党纪政纪处分可同时适用，加重其责任；也可根据被追责人的表现，单独适用组织处理或党纪政纪处分；对之前已经追究过行政责任、纪律责任的行为人，可减轻部分法律责任，但涉嫌犯罪且情节严重的，应严格适用法律责任[9]。应细化从重、从轻、免责情节的适用，如：被追责人阻挠调查、不配合批评教育、故意隐瞒事实真相等，或一年内已经出现几次以上的纪律处分依旧不及时改正等，应适用从重情节的追责；但是，如果被追责人认真改正、及时悔过、承认错误态度良好，且已经采取有效措施避免了更大程度的损害，则可减轻其责任，甚至免责。

对贯彻落实决策不力的责任人进行明确的追究，对领导干部负责地区的严重污染环境事件以及破坏森林资源等行为严厉处置。明确追责重点，纳入政绩考核标准，有违法行为的一律取消其评奖、评优、评先进的资格，更好的突出“党政同责”；将“诫勉谈话、批评教育、通报批评、引咎辞职、责令辞职、免职”等规定，在同等情形下也适用于党委领导干部[10]。细化个人环境责任和集体环境责任，依照法律规范和法定程序，由领导集体做出环境决策，区分连带责任和部分责任。如有提出异议和反对意见的应记录在案，适当减轻其应承担的责任；并且，将决策过程详细计入会议笔录以及保存完好相关材料，作为追究责任的重要参考依据。明确行政责任，规定具体的行政处罚措施，建立系统的问责机制和保护程序，让分管领导和部门单位负责人敢于交代案件事实真相，认真履行职责，逐步形成一个规范的法律体系。清晰确定林业环境损害责任追究应承担的不同种类的责任，让追责有法可依，通过法律起到预防和强制作用，提高领导干部保护林业环境和资源的法治意识。

3.3 细化林业生态环境损害责任追究情形

关于追责情形方面，首先应当制定林业生态环境损害情形标准，明确规定林业生态环境损害后果与领导干部职责履行程度相关性，损害后果严重，可追究责任情形范围更大，需承担责任更重。损害后果可划分为三个种类，即较大林业生态环境损害、重大林业生态环境损害、非常重大林业生态环境损害，除此之外，在具体应用过程中，结合现行的《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《森林防火条例》、《天然林资源保护工程管理办法》等具体的规范性文件进行详细分类，制定科学的、定性定量的评估标准，这是确定责任追究情形的基础工作。该标准应根据林业资源及林业生态环境的特点，既能衡量直接的物质、经济、环境损害，还可监测对整体生态环境的潜在威胁。可结合不同林区的林业资源状态、湿地、荒漠化土地的情况和野生动植物的保护情况，综合制定完善的评估标准；还可联系第三方中介机构进行更加科学、系统评估，确保评估结果更为客观、公平、公正。

另外，很多损害情形还没有规定到法律中，细化地方党委、政府主要领导和分管领导的追责情形，根据权责对等的需求，追责情形还可包括：违反国家林业法律政策决策、执行政策不力、林业生态建设缓慢、案件查处不力、缺乏追踪机制、应急机制不完善、监督管理不足等行为，导致林业资源损害和林业环境破坏；对国家制定的保护林业发展的法律法规和政策，有关负责人或党委领导没有及时贯彻落实，以及未按照国家要求划定并管控森林、湿地、荒漠植被、野生动植物生态保护红线，或敷衍了事、执行不力，导致生态环境恶化；都应纳入追究情形[11]。此外，在招商引资项目过程中，违背国家林业生态建设方针政策、违反批复或擅自变更相关规划和政策的行为，也应列入追责情形范围。如果是利用职权指使、授意、放任管理，机关批准违背法律政策的建设项目，更应该严格惩戒，如未经批准将天然林改变为人工林的行为。对地方政府有关部门和责任单位的主要领导的追责情形，也应扩大范围进行具体细化规定，包括：违反有关林业法律法规、规章，擅自越权审批，造成林业生态环境恶化的建设项目；违反规定发放营业执照或者许可证；违法批准少缴、免缴排污费和植被恢复费；不履行或不恰当履行保护发展林业生态环境工作职责；未完成本辖区内所承担的保护目标；发生多起重大林业损坏案件，而未及时处理；未能及时预防和采取有效措施，制止损害发生。这些行为，都是应进行严格追击责任的行为。接到检举控告未能及时进行监督管理处理的行为、接到上级指示而怠慢处理或敷衍了事的行为，也应进行追究[12]。