河道滩涂权属之争及其立法完善

一、河道滩涂的概念、价值及性质

（一）概念

在地理科学上，滩涂属于湿地的一种，主要是指水陆交接的一部分地带。滩涂包括海洋滩涂和河道滩涂，本文主要讨论河道滩涂。《土地利用现状调查技术规程》第9条对滩涂的含义表述为：滩涂包括沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带；河流、湖泊常水位至洪水位间的滩地；时令湖、河洪水位以下的滩地；水库、坑塘的正常蓄水位与最大洪水位间的面积。根据2007年第二次全国土地调查发布的《土地利用分类》，滩涂细分为沿海滩涂和内陆滩涂。内陆滩涂是指“河流、湖泊常水位至洪水位间的滩地；时令湖、河流洪水位以下的滩地；水库、坑塘的正常蓄水位与洪水位间的滩地”。按照此分类标准，河道滩涂是指河流常水位与洪水位间的滩地。

（二）价值

1.河道滩涂有较高的经济社会价值。首先，河道滩涂是一种潜在的土地资源，一直以来，对河道滩涂进行人工促淤来围垦土地，进行农业生产活动，在国内屡见不鲜。在我国人多地少的现状下，将滩涂转化成土地资源不失为保障耕地红线的一种好方法，滩涂将成为中国土地的后备力量。其次，滩涂处于水陆过渡地带，在河道滩涂开展养殖业，发展饵料和渔业，也是河道滩涂重要的经济功能之一，滩涂开发有发展第二产业的巨大潜力，能促进沿河地区的经济发展。第三，河道滩涂还可以被开发用作旅游，既可以观光，又可以垂钓，具有观赏娱乐和旅游价值。

2.河道滩涂具有重要的生态环境价值。河道滩涂的价值不仅体现在经济效益上，更多地体现在隐性的生态、环境、水文、地质价值等方面。河道滩涂在局部气候调节、水分调节、净化环境、生物控制、净化沉积等方面发挥着不可小觑的作用。

河道滩涂的经济开发价值与生态环境价值是内在统一的。对河道滩涂的开发利用应当基于可持续发展理念和生态学的整体性思维，逐步运用法治和综合管理手段实现二种价值的平衡。

（三）性质

要确定河道滩涂的权属，必须明晰河道滩涂的性质。由于我国现行法律没有明确规定滩涂的法律性质，争议由此产生。学界关于河道滩涂性质的主要观点有土地属性论、水域属性论和独立形态论。

1.土地属性论。有学者认为，滩涂只是土地的一种延伸。滩涂的自然形态更像是土地，河流水域与陆地的分界线可以通过自然淤积或者人工促淤围垦的方式改变，滩涂的土地利用属性更强于水域利用属性，因此性质上应划分为土地。如果河道滩涂属于土地，那么滩涂所有权既可以属于国家，也可以属于集体；滩涂利用者可拥有的权利，既可以是所有权，也可以是使用权；滩涂所有权和使用权的归属，以及滩涂使用权的设立、移转、消灭等都应当由土地管理部门实施管理。①陈甦、丁慧：《试论滩涂在法律上的性质》，《辽宁师范大学学报哲学社会科学版》2000年第5期。

2.水域属性论。有学者认为，滩涂不能划为土地，而应是水域的一部分。河岸线不仅是划分水域与陆地的分界线，也是划分滩涂与陆地的分界线。如果河道滩涂属于水域，会产生以下法律效果：滩涂所有权只能属于国家，因为水域属于国家所有；利用滩涂的单位或个人只能享有河道滩涂的使用权；河道滩涂使用权的设立、转移等应该由水利部门管理。

3.独立属性论。②郭洁、宋振玲：《滩涂资源所有权物权法解析》，《农业经济》2015年第5期。河道滩涂处于水陆的过渡地带，随水位的变化而变化，既有作为土地来利用的可能性，又有作为水域进行生产活动的条件。但是河道滩涂的形态是不断改变的，河道滩涂的自然属性不完全等同于土地，也不能完全将其认定为水域，而是二者兼具的自然属性。因此，应该将其定义为一种新的独立的物权客体。如果将河道滩涂定义为一种新的物权客体，那么现有的相关所有权、使用权及管理制度就需要完全推倒重建。明显，独立属性论不符合实践的要求。

实务方面也一直存在滩涂是水域还是土地的争议，这一争议同时产生了一系列现实问题。首先，有关滩涂的法律调整。河道滩涂若为水域，则属于《水法》的调整范围；滩涂若为土地，则应当由《土地管理法》调整。其次，有关滩涂的所有权归属。河道滩涂若为水域，依据《宪法》第9条的规定其属于单一的国家所有；滩涂若为土地，则可能会归国有或者集体所有，多数是集体所有。因法律属性不清、法律适用不明，实践中单位和个人需要使用滩涂的，有的向土地管理部门申领土地使用证，有的向水利主管部门申领水域使用权证，致使河道滩涂使用引发的纷争不断。③王克稳：《论滩涂资源的法律属性及其法律适用》，《江苏行政学院学报》2014年第2期。可见对河道滩涂在法律上属于土地抑或水域进行深入探析，是一个无法回避的前提，对于滩涂资源的开发利用、管理与保护也具有重要意义。

笔者认为，河道滩涂应属于河道的范围。第一，河道滩涂属于河流洪水位与常水位之间的滩地。这就表示，河道滩涂在洪水位时，会被水流淹没，因而应将其划定为河道管理范围，不能因其常水位时滩涂的表现形态为“土地”而认定其为土地。如果将其认定为土地，地方政府和当地民众会对其进行大量开发，抢占河道，不利于河道行洪和河流的生态环境保护。《河道管理条例》第20条“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地”更是证明了这一点。第二，《渔业法》第11条“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂”的规定中可以看出，《渔业法》把滩涂纳入到水域的范围内，将滩涂视为水域来进行统一规划。第三，河道滩涂和沿海滩涂同属滩涂的一部分，界定河道滩涂的法律性质可以借鉴学界对沿海滩涂性质的认定，我国法律上同样没有明确沿海滩涂的性质，也没有明确划分土地和水域的界限，但我国多部法律的立法原意认为沿海滩涂属于海域。如2001年全国人大通过的《海域使用管理法》将内水表述为海域的组成部分，其中内水包括沿海滩涂。既然沿海滩涂是海域的一部分，那么河道滩涂的性质应当与沿海滩涂的性质具有一致性，属于河道管理范围。河道滩涂的性质问题是河道滩涂资源纠纷解决的的源头，应当在立法上明确河道滩涂属于河道管理范围，为解决河道滩涂的权属之争提供法律依据。

二、河道滩涂的权益归属及管理现状

（一）河道滩涂的权益归属

我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这意味着，原则上滩涂资源是归国家所有，归集体所有是例外。但是这一条只明确了滩涂资源是国家所有和集体所有的二元所有制，至于国家和集体之间的界定，却并没有明确的规定，以至于在民生及经济、交通运输等现实需要的情况下形成的现状是：河道滩涂在所有权方面既有国家所有权又有集体所有权。在此基础上设置了多种使用权，如国有滩涂的建设用地使用权、国家和集体滩涂的农地使用权等，使用权具有多样性和复杂性。所有权的不明确和使用权的多样性必然导致同一块滩涂上的所有权、使用权的争议。

我国滩涂面积庞大，不可能将所有滩涂的所有权在法律上明确，法律规定在很大程度上只能起到抽象的宣示作用。河道滩涂到底归国家所有还是集体所有，目前涉及此类争议的处理方法是参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第19条的规定，土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《农村人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。据此，河道滩涂权属是否归集体所有，关键点在于能否证明土改和实施《农村人民公社工作条例修正草案》时将河道滩涂分配给农村经济组织管理使用。要确认河道滩涂的所有权，只能由县级以上人民政府依据相关的法律、法规颁发的土地所有权证为法定依据。①范良香：《河流滩涂的权属争议研究》，西南政法大学2016年硕士学位论文。国家采用这种行政解释的方法来界定滩涂的国家所有权和集体所有权，缺乏群众信服的社会基础，极易与民间习俗形成的权利归属产生直接冲突，使这一行政解释难以落到实处。并且随着历史的变迁，我国的相关法律法规多次多方面更新，国家多次变动的多种管理部门以及各级地方政府先后设置多种使用权。如此下来，目前围绕河道滩涂存在二种所有权及多种使用权，实践中部分滩涂所有权归属不明，部分滩涂使用权相互冲突，引发大量民事纠纷。

（二）河道滩涂的管理现状

法律法规的不断更新，管理体制的多次变化，导致中央和地方政府及其水利、自然资源、交通、农业、渔业、生态环境等多种部门，对河道滩涂都拥有管理权；中央政府还在一些流域设置了管理机构，也对河道滩涂拥有管理权。形成的现状是：管理职责交叉重叠导致政出多门、政令冲突、管理低效、资源浪费、生态环境破坏严重等一系列问题。

目前我国对河道滩涂作出规定的法律法规繁多，但不成体系，也没有统一管理部门，部门立法化倾向明显。如《河道管理条例》中将河道范围的划定交由县级以上的人民政府，其中河道包括滩地。《渔业法》中征用集体所有的滩涂，按照《土地管理法》规定办理，即由土地管理部门办理。河道滩涂资源的管理者不明确，河道滩涂资源的使用者也就难以受到有效的约束和监督，导致对自然资源的开发利用产生巨大的负外部性，造成自然资源的破坏和不可持续发展。一方面，当有工业、旅游业等行业入驻，对河道滩涂进行开发而产生巨大经济价值时，就会出现多龙治水、政出多头的情况，具体表现在使用权许可问题上。滩涂用于养殖时，将滩涂养殖许可权交给渔业部门，申请人申请养殖许可时，向渔业管理部门申请养殖证；当滩涂用于耕种或建设项目时，则由土地管理部门将滩涂使用许可权以土地承包经营权的形式下发给申请人，这样就有可能出现两个部门对同一块河道滩涂作出使用权许可，出现管理上的矛盾。实践中有农民拿着土地管理部门下发的农村土地承包经营证书对滩涂行使使用权，但水利部门认为滩涂资源属于水域，管理权在水利部门，对土地承包经营权证书予以否认，实质上否定了国家对资源的统一管理。另一方面，需要对河道滩涂进行保护时，则因为土地管理部门和水利部门之间职能交叉、行政重叠、权责不明确等因素，导致河道滩涂保护管理权空置，部门之间推诿。河道滩涂的生态功能要求必须坚持开发与保护并驾齐驱，多个部门之间的管理权应该统筹协调、综合管理。管理权的交叉重叠导致河道滩涂的生态环境不能有效受到保护，不利于河道滩涂的可持续发展。

河道滩涂的水陆特征使得不同的管理部门依据各自职权，制定有利于本部门的管理规范，设置专门的管理机构，从单个部门角度出发，造成管理混乱。同时，这也给统一开发利用的规划工作带来困难，影响了资源的科学合理利用。因此，统一管理部门进行统一规划、合理开发极其必要。当前我国正在进行国家机构改革，设立了水利部、自然资源部和生态环境部等部门，这些部门看似对河道滩涂都有管理权，实践中也都有管理的惯例，极易出现政出多头或者管理权真空的现象。

三、河道滩涂权属及管理现状引发的问题

（一）权属不明，纠纷频发

围绕河道滩涂，权力和权利重叠交叉、归属不明、相互冲突，导致纵向、横向以及按照流域设置的管理机构等相关主体之间产生大量的民事纠纷和行政纠纷，冲突事件频发，影响社会稳定。因河道滩涂引发的纠纷主要有国家所有权与使用人的使用权之间的民事纠纷、集体与集体之间因所有权确权而引发行政纠纷等。滩涂的所有权难以明确，对滩涂进行开发利用时，根据物权法原理，其他用益物权优先于所有权，因此使用权优先于所有权。但滩涂在开发的过程中，政府会以所有人的身份干预滩涂使用权人的使用权，使用权的行使得不到的保障；滩涂往往处于村庄的边界，村庄之间因滩涂的所有权、使用权时有械斗发生，政府不得不对争议滩涂进行确权，但权力的归属只有一个，确权也只能确定一个权利人，另一方必然会采取行政救济方式，行政纠纷也越来越多。

实践中农民集体经济组织与政府之间的争议尤为突出。农民集体长期占用河道滩涂，经年累月地在滩涂上进行农业活动，在思想上根深蒂固地认为河道滩涂的所有权归农村集体经济组织，利用河道滩涂只需与农村集体经济组织达成协议，申请农村承包经营许可证书即可。但实际上河道滩涂的所有权可能归国家，要想获得使用权，需要通过划拨、出让的方式。于是当政府对河道滩涂进行开发利用、招标拍卖、出让划拨时，农民会强烈地反对，政府与农民之间因利益产生直接的冲突，如何妥善解决此类权属争议就成了棘手的问题。另外，河道滩涂是动态的，其面积、形态会因人工促淤或自然冲击增大，对于新增河道滩涂的归属，现行法律没有明确规定，也引发纠纷。

（二）政出多头，管理低效

随着我国工业化和城市化的进程不断加速，河道滩涂的经济社会价值日益增高，各级政府也不断加强了对河道滩涂的开发利用。《宪法》《物权法》等相关规定也为各级政府开发利用河道滩涂提供了法律依据，如《宪法》第9条规定“国家保障自然资源的合理利用”；《宪法》第13条第3 款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”；《物权法》第42条第1 款规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”问题在于河道滩涂的经济社会价值与生态环境价值存在紧张关系，历史积淀的污染破坏加开发力度的不断增强，进一步加剧了这种紧张关系。政出多头，管理低效，既导致河道滩涂资源浪费、开发利用低效，又导致生态环境不断恶化。

河道滩涂作为水陆过渡的地带，兼具水、陆功能，生态功能十分重要，但管理主体和管理模式却较为复杂混乱。尤其是近些年河道滩涂资源一直处于无序开发状态，这不仅导致开发利用的过度化，而且伴随产生了一系列生态环境等问题。时至今日这些问题不仅在深度、广度上进一步恶化，而且呈现出多发性、区域化等特征。目前关于河道滩涂的立法部门化倾向明显，河道滩涂管理者难以明确，导致滩涂开发引发的民事纠纷频发。具有河道滩涂管理权限的主体众多，包括中央和地方政府及水利、自然资源、交通、农业、渔业、生态环境等多种部门，以及中央政府在一些流域设置的管理机构，但并没有统一的管理部门。各个部门根据自己的职权对滩涂进行管理，于是对河道滩涂进行开发时会呈现各自为政的混乱的管理局面，而需要对河道滩涂进行生态保护时则因多个部门职能交叉、行政重叠、权责不明确等因素会导致出现“九龙治水水不治”的现象，从而产生管理盲区。河道滩涂开发利用和生态保护也因此产生一系列问题，如河道滩涂管理机构对开发利用者的准入进行审核、对开发利用者的活动进行管理监督、对开发利用者违法行为的处罚执法等问题。

（三）政府强行征收，征收补偿不足

河道滩涂所有权和使用权收回大多是行政机关通过征收的方式实现，将其用于其他项目从而改变原有用途。随着社会进程不断加快，一些地方受市场经济影响，忽视河道滩涂的历史使用特点和当地百姓利益，强行征收征用河道滩涂，转而进行商业招标拍卖、进行流转。《物权法》只笼统规定水域滩涂的使用权或者所有权通过征收征用保护，并未规定国家征收征用滩涂的具体赔偿额的标准、范围及配套的保护措施。尤其是河道滩涂经过征收使得用途多元化，地价急剧上升，但补偿标准却没有规定增值因素，现实的补偿标准与应有的补偿费用之间存在巨大的落差。农民开垦的河道滩涂被政府征用时，补偿费用过低不能使农民满意，补偿机制也没有给予农民相应的保护，形成了极大的社会隐患。①许有光、易建平、黄滨：《对渔业水域滩涂征用补偿的思考》，《江西水产科技》2006年第1期。

第一，地方政府过分追求经济利益，生态环境保护乏力。政府受经济利益驱动征收征用河道滩涂，对河道滩涂进行商业化开发，必然会改变河道滩涂原有的产权结构、开发方式。河道滩涂的农业发展、湿地动植物保护、水体涵养的功能在逐年减弱，围滩造地、交通及工业用地、观光旅游休闲等影响河道滩涂生态的项目却越来越多。这种变化不仅严重损害了原滩涂使用权人的利益，也对河道滩涂的生态环境造成了极大的不利影响。甚至有些地方政府为了眼前利益，破坏了滩涂农业的发展和生态环境的平衡，使得农民的利益无法得到根本性保障，河道滩涂功能也不能得到应有发挥。“公共利益”等法定标准也常常为了经济利益而作变通解释。

第二，公权力强大，私主体难以抗拒政府的征收征用行为，导致其权利得不到保障。实践中私主体的河道滩涂使用权极其不稳定，私主体和公主体之间经常因使用权发生争议。而且无论是集体所有还是国家所有的河道滩涂，都需要政府部门对其进行管理，显然公权力极为主动，常常对私权关系进行介入，国家作为私法关系中管理权人必然有其处分权能，其可以随意对滩涂进行使用和处分，河道滩涂的使用权人往往处于不利地位。②侯竞男：《滩涂使用权制度研究》，江西财经大学2014年硕士论文。当弱势的农民、养殖场主与实力强劲的投资者发生河道滩涂使用矛盾时，地方政府和集体经济组织出于单纯追求经济效益或者利益输送等原因，通过征收征用河道滩涂，将使用权易主，农民等弱势群体只能将滩涂的使用权拱手送出。由于相关的征收征用程序没有明确规定，其权益很难保障，从而使原使用权人走上信访道路或者采取司法途径救济自己的权利，但结果收效甚微。因为征收征用符合法律规定，法院判决一般不会支持原使用权人。

第三，河道滩涂的性质之争使得征收河道滩涂时，有的地方按水域标准来征收，有的地方按土地标准来征收，二者征收标准和费用相差较大。有些地方按照当地的市场价格来确定，没有考虑被征收者的实际情况，补偿金过低，群众的权益得不到保障，引发被征收者的不满。国家所有的滩涂进行市场化开发时，也需要市场主体进行补偿，但目前并没有涉及对国家所有的河道滩涂进行补偿的规定。①杨轶飞：《论我国渔业水域滩涂征用补偿机制之完善》，《法制博览》2017年第13期。

四、河道滩涂权属及管理的立法完善

（一）明确“河道滩涂”的定义及性质

现行法律没有对河道滩涂的确定标准、定义及性质予以规定。因此，亟待通过立法明确河道滩涂的确定标准、定义及性质。如上文所述，基于洪水位标准应当将河道滩涂定义为“河流常水位与洪水位间的滩地”。关于河道滩涂的性质，学界讨论的“土地论”“水域论”“独立属性论”，每种观点都有其难以自圆其说的地方。因此，笔者认为，基于河道滩涂的特殊性、复杂性及其功能的复合性和现有法律对河道滩涂作出的规定，应当将河道滩涂认定为河道的一部分，直接依照现有的《河道管理条例》来管理，此时最重要的任务是将河道和土地领域的管理范围划分清楚。根据《河道管理条例》第20条第3 款：“河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定”，笔者以为，人民政府只是进行划界工作，具体开发保护的事项、范围、管理主体、程序、标准等问题，应当在划界时依照法律加以明确。将河道滩涂的的性质定义为河道，实践上可行性较强，既减少了同级部门横向的的争议，又统一了河道滩涂的法律体系和管理部门，有利于实现河道滩涂的经济社会价值、生态环保价值及其可持续的“双赢”。

（二）以大部制改革为契机理顺河道滩涂的管理体制

根据《深化党和国家机构改革方案》的文件内容，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，将国土资源部的职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责、水利部的水资源调查和确权登记管理职责、农业部的草原资源调查和确权登记管理职责、国家林业局的森林湿地等资源调查和确权登记管理职责、国家海洋局的职责、国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部的主要职责是对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。②中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-03/21/content_507335763.shtml.

设立自然资源部有利于对河道滩涂进行综合管理。自然资源部行使原国土资源部的各项职权，水利部水资源登记调查、国家测绘地理信息局等职权正好融合了管理河道滩涂所需的多项职责。河道滩涂首先是一种自然资源，自然资源部有权直接对其管理，履行确权、发放使用权、监督开发利用等职能。自然资源部对河道滩涂开发时要优化滩涂空间格局，科学划定生态功能区，坚守生态保护红线，在保护中开发，在开发中保护。自然资源部管理河道滩涂的各项事务，可以避免各部门之间争权推诿，这便是在事实上确立了河道滩涂的主管部门，水利部、国土资源部同时协助自然资源部管理，有利于河道滩涂的良性发展。各级地方政府在进行机构改革时，要依据国务院机构改革方案，明确河道滩涂的管理部门，同时要加快多部法律的修订进程，在立法上确定自然资源部为河道滩涂的管理部门，减少管理权争议的发生。

一些地方尝试设立流域管理委员会或建立联席会议制度，试图解决相关主体政出多头、职权交叉重叠冲突等问题，此类努力值得肯定。但由于牵头部门与其他相关部门是平级关系，当部门之间发生分歧时仍然难以统一行动。建议充实“河长制”的具体内容，由“河长”担任流域管理委员会或联席会议负责人，或许有益于部门分歧的解决及决策。

（三）明确河道滩涂的权利归属

王利明认为，只有国家才能真正代表全体人民的统一意志和利益，国家所有权只能由国家统一行使，非经国家授权，任何单位无权行使。①王利明：《民商法研究（修订本）》，法律出版社2001年版，第312页。佟柔认为，国家所有权是社会全体成员共同占有生产资料的所有制形式在法律上的反映，是公有制社会的国家为了全体人民的利益对全民共同占有的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。②佟柔：《民法原理》，法律出版社1986年版，第158-161页。从河道滩涂高效利用及生态环境保护的角度，应该实行河道滩涂国家一元所有制，统一监管并对权力的行使进行有效监督。但河道滩涂二元所有制的历史传统难以一时改变，同时民生和其他经济社会需求也需要兼顾。因此，可以逐步改良二元所有制，完善国家所有制，划清河道滩涂资源国家所有权、集体所有权及各种使用权之间的边界，对于使用权的设置统一进行规范。笔者认为，在发生滩涂所有权争议时，应当按照效益原则，尊重历史传统，将滩涂资源的所有权明确下来，江河两岸常年被淹没的部分，属于国家所有；③郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》，法律出版社2002 版。土改时确定归集体所有，有土地使用权证的的滩涂，归集体所有；对没有土改时颁发的证书、存在权属争议的的滩涂，优先认定为国家所有；对于自然冲击形成的的河道滩涂，也应当属于国家所有。

河道滩涂作为一种自然资源，只有经过确权才能得到法律上的承认。随着全国范围内的自然登记确权工作的推进，大部分河道滩涂的权利归属和面积形态都会通过自然资源权属的初始登记在不动产登记簿上记载下来。完成初始登记后，权属争议会大大减少，因为一旦河道滩涂权属通过登记成为私法意义上的物权后，权利归属得到解决，纠纷处理也就有了明确的管理单位。如果未经确权，河道滩涂权属争议就要由司法机关来解决，可能会出现司法机关的裁判与行政机关的决定相冲突，会对法院的公信力产生不利影响。因此，河道滩涂首先要进行初始登记，清晰界定全部河道滩涂资源的产权主体，构建权属明确、监管有效、权责明确的产权制度。在河道滩涂资源国家所有权确权过程中，行政机关应当依“依照实际、遵循历史、优化处理”的原则，利用行政权威等优势先行进行土地的初始登记确权工作，确权时要保证勘测定界的程序到位，资料齐全，实地考察、审查河道滩涂资源登记单元内国有滩涂与集体滩涂所有权界线。河道滩涂主要沿水流分布，且较为破碎，确权时则可按生态优先原则将滩涂归并到相邻的水域自然资源登记单元中。如果对河道滩涂的功能的区划管制有特别要求时，应遵循“生态优先”的原则，为预防规划不一导致生态破坏，可根据实际需要，将其划分为土地，由改革后的新设立的自然资源部门将登记事项及时记载于自然资源登记簿，完成自然资源登记单元内不动产登记信息的关联，将集体土地所有权、国有土地上的用益物权的权利人等相关事项记载于自然资源登记簿，完成河道滩涂的初始登记。除此之外，国家还应当从法律上规范河道滩涂的开发利用活动，对租赁、流转、承包的河道滩涂也要进行使用权的确权，记载于不动产登记簿。登记确权颁证增加了河道滩涂综合管理的可操作性，有利于强化物权保护，从而切实保障河道滩涂开发利用者的权益。河道滩涂的权属按照上述规则界定后，再按照程序在法律上加以确认，河道滩涂的权属之争即告终结，各种纠纷也就得以化解。

（四）建立河道滩涂征收补偿机制

1.明确征收河道滩涂征收补偿的法定事由。经济发展的同时要保护生态环境，这是可持续发展的要义，政府为发展经济而征收河道滩涂时，一定要牢记“公共利益”这一前提。什么是公共利益，个案中河道滩涂征收是否符合公共利益，法律上对此没有规定，全靠政府的考量。因此，在法律中对征收的法定事由以列举的方式加以明确，政府在征收时才会有所限制，避免政府过分追求经济导致肆意征收河道滩涂、污染河道滩涂原生态环境。

2.明确征收补偿标准。明确河道滩涂的征收补偿标准，就是要明确征收补偿到底是按照水域还是土地征收。这一问题在实践中经常引发公权力与私权利的冲突，滩涂的水陆两重属性使得征收部门既可以选择土地补偿标准也可以选择水域补偿标准。在法律上明确河道滩涂的性质是水域，问题也就迎刃而解。

3.加强对弱势群体的保护。河道滩涂征收时，要注重对弱势群体的保护，维护原使用权人的利益。合理对被征收人进行补偿，充分考虑被征收人的利益，协调好公共利益与个人利益的冲突，给予公正合理的补偿。补偿时应考虑被征收人的实际情况，既应包括补偿滩涂使用权的财产利益，还应包括滩涂附着物和产品的价值。

我国目前没有单独的滩涂立法，可以制定一部以海洋滩涂和河道滩涂为内容的《滩涂管理法》，河道滩涂是其中一章。《滩涂管理法》首先要以法律的形式将滩涂的划定标准、定义及性质予以明确。其次，基于大部制改革的成果和经验理顺体制机制，明确滩涂的管理主体、管理范围及职权、义务和责任；逐步构建和完善统一协调机制，有效协调纵向和横向职责关系，形成制度合力。①吴彬、叶剑平、庄凯融：《沿海滩涂法律属性和管理制度研究综述》，《生态经济》2017年第7期。再次，细化所有权、使用权规定及其边界，同时完善流转制度。最后，兼顾经济社会发展和生态环境保护，将滩涂开发和保护的原则、重点、方法、措施、责任和处罚等固定下来。完善滩涂开发与管理的法律、行政、经济和技术等手段措施，提高宏观调控水平。在立法的过程中要注意有关法规相互之间的协调性和前后一致性，将法律规定的原则具体化，以增强其可操作性。