美国水资源多层次治理体系及其对中国的启示

沈桂花

（江西科技师范大学研究生院，江西南昌330013）

当前，全球正面临严峻的水资源治理挑战，水治理问题归根究底是政治问题和社会问题，而非简单的自然问题。水质的恶化要求治理体系给予必要的回应，对治理体系进行必要的调试，以满足日益紧迫的环境治理要求。美国作为发达国家，同样经历了早期工业化和城市化过程中的人口膨胀、水环境恶化等问题，美国政府在摸索中不断探索适合自身发展的有效的水污染治理制度与机制，形成了目前较为成熟的水资源多层次治理体系，其经验值得借鉴。

一、多层次治理内涵

水资源属于公共自然资源，在治理途径上，水资源系统的复杂特性决定水问题属于多层问题，跨越地方、区域甚至国界。传统的自上而下命令-控制手段下的技术改进已经无法适应日益复杂的资源使用问题，这种传统方式被新自由主义所批判，认为：（1）规制机构以一种对立的姿态对待纳税人，往往引起对规制的抵触，被证明难以实现预期目标；（2）命令与控制性的规则制定往往缺乏灵活性，对于规制对象的遵从成本又往往过高；（3）缺少灵活性和利益相关者相互调试和学习的语境。［1］因此，当前学界普遍强调一种自下而上的、平行的和多个利益相关者参与的新途径，即治理，从政府的“单中心”向多元行动者参与的多中心、多层次的治理理念转变。全球水伙伴（The Global Water Partnership，GWP）将水治理定义为“与政治、社会、经济和行政相关，在不同社会层级发展和管理水资源，并提供服务供给”，水治理应重视：坚持水资源服务分配的公平和效率原则；基于流域的水行政，实施综合水资源管理途径；保持社会经济活动和生态环境之间的平衡；厘清政府、社会、私人的各自分工，水资源供给和服务有关的所有权、管理和行政的责任。［2］可见，水治理可以理解为一个体系，控制水资源发展和管理相关的决策制定，相对于决策本身更强调关于决策制定的方式（如何、谁、在何种条件下），包括明确分工和责任的方式，以及由权威实施的正式和非正式制度。

多层次主要体现多元行动者、多层级的多个利益相关者参与的治理网络，经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）将多层次治理定义为：明示或暗示地在不同行政和领域层级间，共享决策制定的权威和责任、发展和执行。意味着横向上跨越不同的部门或公共机构；纵向跨越区域、省或州、国家和超国家不同的政府之间；跨越不同的次一级政府的行动者之间。［3］水资源多层次治理的基本原则一般包括如下几点治理的共同原则：治理权威的合法性决策制定过程的透明性；行动者及其责任的可靠性；不同利益相关者的包容性；服务供给或使用分配的公平性；水政策制定在横向和纵向之间的整合性；组织和个人能力的胜任性；应对多变环境的适应性。［4］多层次治理被认为能够有效地强调水问题的复杂性，克服实施水相关政策中遇到的阻碍，多层次治理框架作为一个有效的诊断框架，有利于政策制定者预测水部门面临的治理挑战。

二、美国水资源多层次治理网络

美国的地理和水文在州与州之间悬殊较大，因此水资源治理在美国比较分散，总体上形成了横向上美国环境保护局与美国陆军工程兵部队、美国农业部、内务部等机构密切配合，纵向上环境质量委员会-环境保护局-州环境委员会-市县环境服务部门相互职责法定，分工清晰的多层治理网络。

（一）环境质量委员会（The Council on Environmental Quality）

环境质量委员会成立于1969年，负责协调联邦与机构有关环境事务的政策和行为。其职责主要有两个方面（1）：一是实现宏观调控，平衡社会、经济和环境目标，向总统提供政策建议，促进环境质量的改进，实现生态保护、社会、经济、健康及其他国家目标的协调发展。二是监督联邦环境政策执行的情况和产生的影响，对执行过程评估，并在相关执行机构对评估有异议时充当冲裁。环境委员会逐渐意识到几乎联邦的任何行为都从某种程度上对环境产生影响，因此在作出任何授权决策前，注重充分考虑其行为对人类环境产生的影响。

（二）美国环境保护局（US Environmental Protection Agency，EPA）

美国环境保护局是美国联邦政府的一个独立行政机构，1970年12月2日成立并开始运行。EPA在全国共有10个地区办公室，且下设有专门的水资源办公室。具体来讲，EPA主要从三个方面履行职责（2）：一是制定法律。环境保护局在议会授权下制定相关法律和细则，例如议会颁布的清洁空气法令、清洁水法令等；设定工业水质标准、水表水质标准，并负责规则的强制执行。二是研究环境问题。环境保护局在全国设有实验室，致力于：发现和解决环境问题；提供培训；与其他国家或私人组织和学术研究团体共享信息。三是监督。监督是国家环境局的一项重要职能，确保受管制主体遵守联邦环境法律和规则。通常EPA主要负责制定全国统一标准，由各州负责制定具体实施规则，与此同时对各州提供帮助。每年，环境保护局提供约40亿美元奖励金，用于帮助政府机构、企业和非营利组织等更好地理解环境规则，实现环境目标。

（三）州环境质量委员会

美国各州都设有环境质量委员会和环境保护局，在州范围内负责执行和监督联邦环境保护各项法律法规、环境标准和环境保护计划的实施。与联邦的关系方面，州级环保局并不隶属于联邦环保局，各州环保局各自保持独立，依照本州法律履行职责，在部分事务上，与联邦环保局合作完成任务。以弗吉利亚为例（3），州一级设有弗吉利亚州环境保护和再造部（The Virginia Department of Conservation and Recreation，DCR））和环境质量部。前者主要负责保护和恢复自然资源，向公众提供关于自然资源的各种信息。后者则主要负责管理实施联邦和州法律，并制定空气质量、水供应和土地保护的相关规则。此外，州自身实施了一系列保护环境的项目。弗吉利亚州各市、县成立环境服务机构负责本区域范围内的包含水质管理的环境事务，例如阿灵顿县环境服务部每年发布《消费者信心报告》（Consumer Confidence Report），报告包含了水来自哪里、水质监测结果及其他关于饮用水的相关信息。

（四）国家水资源研究所（National Institutes for Water Resources，NIWR）

根据1984年水资源法令，美国启动联邦-州水资源研究合作项目（the State Water Resources Research Institute，WRRI），在全美共建立了 54 个水资源研究所（中心），分布在美国各个州以及华盛顿哥伦比亚特区、波多黎各（Puerto Rico）、维尔京群岛（the U.S.Virgin Islands）和关岛。水资源研究所（中心）面向研究者提供资助是实现其职能的主要方式之一。资助主要有三种形式（4）：一是联邦每年对研究所进行基础资助，并要求各研究所2∶1配套。该资助只能以研究所（中心）的名义申请。例如2016年度哥伦比亚特区水资源研究所共有8个项目获联邦资助，每个项目资助1万美元，非联邦资金达到17万美元。二是国家竞争性资助，主要支持关于区域或跨州水资源问题研究，促进研究所和高校的合作。联邦每年在此项目上花费100万美元左右，并要求申请者有非联邦资金配套。开展相关研究的学者都可以向研究所或机构申请该资金资助。三是补充性资助（协作资助），属于机构性资助，由联邦各机构和部门为了实施水质研究进行的资助。

三、水资源多层次治理特点

（一）立法先行，职责法定

法律是美国一切公共机构运行的基本依据，制度设计、职责和分工均由法律清晰界定。由于美国的历史法律传统、地理和气候特征，联邦政府在水分配和利用规制方面主要遵从州法律，由州自行制定和负责实施。总体而言，水政策相关职责和制度安排在50个州之间呈现高度多样性，但普遍采用典型的许可制度，允许州相关水机构有分配水权，控制水的使用，由最高法院协调州之间关于水的争议。另外，为实现联邦和州及地方在水资源权力之间寻求合理的平衡，议会授权联邦政府参与地方水资源发展项目。但在实践中，联邦参与水政策制定的程度并不高，仅对水政策做宏观要求，具体的实施由各州依据总法实施。

（二）强调政府间协作，创新合作机制

管理上的碎片化和协同失灵是当前水治理普遍存在的难以突破的困境。近几年，美国尤其注重鼓励协作创新。具体而言，美国水资源治理注重四个层面的协作机制建设：一是联邦层面环境质量保护局与其他联邦具有部分环境管理职能的部门协作机制。例如国家农业部、国家土地管理局、国家公园管理局、商务部等是在环境管理方面具有重要作用的机构。二是跨行政区污染的合作治理机制。各州之间存在多种形式的正式和非正式的合作形式，其中经国会批准的洲际协定是成员州实现合作和解决争议的重要法律机制。三是通过建立城市联盟实现城市群水资源治理。该联盟一般围绕一个或多个中心城市形成，在环境、经济、政治和文化等方面相互依赖。四是建立流域管理委员会。流域内各州和联邦政府的委员组成管理委员会，委员通常由州长担任，在民主协商的基础上形成流域管理协议。［5］

（三）重视数据库建设，尽可能减小信息鸿沟

美国从县到联邦层级均拥有发达的关于水资源状况的数据库，且各自发布年度水质工作报告。例如，建有国家水信息系统（National Water Information System，NWIS），美国50个州水资源的相关数据都能在该系统中获得。该系统再分四个子系统：地下水监测站目录系统、水质系统、自动化数据处理系统和水利用数据系统，可供州、地方政府、公共和私人使用。国家环保局水资源办公室联合地理发现（US Geological Survey），为实现水资源管理目标，共同建有国家水文数据库（National Hydrography Dataset，NHD），该系统在不断升级，结合原有的水文数据库、水流域边界数据库等，成为可供公共和私人使用的较综合全面和权威的数据库，且有利于环保局更好地实现其水资源管理职能。全面发达的信息系统，一方面可供权威当局实现更好的监测和管理，随时掌握实时数据；另一方面，供大众的随时获取，促进形成全员参与的大格局。

（四）宣传和鼓励公众参与政策制定，形成多层次公众参与体系

美国充分认识到提高公众参与对于改善决策合理性、可行性和持久性以及提高决策效率方面的重要作用，形成了鼓励公民积极参与环境保护的多层次参与网络。国家层面，美国环保局于1981年制订了《美国环保局公众参与政策》（Public Involvement Policy of the U.S.Environmental Protection A-gency），经过2000年、2003年两次修订，修订过程中广泛征求公众意见，并举办多次听证对话，成为公众参与环境保护的重要法律依据。［6］在州和地方层面，通过官网实时公布本地包括水资源信息的环境数据、年度分析报告等，在制定相关政策时，确保潜在受影响的社区居民有机会、有渠道参与决策过程，确保公众知晓决策项目和过程的重大议题与变化的信息。除此之外，鼓励公众对政策执行过程的监督，分享水政策的实施情况，对于公民如何举报不当行为进行了具体说明，并且公布了举报电话等信息。

（五）注重协调机制建设，协调工具多样化

政府机构之间，公私部门之间的有效协调是保证水资源多层次治理网络高效运作的关键。美国水资源治理的长期发展形成了多种有效的政府间和公私部门间的协调机制。概括而言可为三类：一是法律（合同）等协调方式的硬件协调和自愿协议的软件方式，通过立法确定行为体的责任，既有全国性的制度体系，也形成了地方特色的地方性法规。二是政府部门横向协调。通过召开联邦政府的多部门会议、次一级政府多部门会议，建立专家协调小组，机构间、部门间项目组或委员会；具体事务的线性部门，专门的水部门等方式实现有机统一。三是纵向协调。成立有流域水组织，建立不同层级分工规制、协调机构或委员会，通过建立数据和信息共享系统、鼓励公民和私人企业参与等协调工具形成一致行动。这些正式或非正式的全面多样的协调机制有利于水资源治理体系行为体之间形成相互信任关系，使治理从碎片化、分散化和对抗性走向统一和合作。

四、对中国水资源治理的启示

中国当前的水资源治理主要存在治理制度和机制的不健全，相互管理职责不清晰，信息碎片化、管理部门条块分割、大众监督缺失等问题，通过剖析美国的治理经验，对如何优化中国水资源机构设置实现多层次治理，可以获得如下几个启示：

（一）注重实现水资源治理体系的整合性

政府不同层级不同机构之间水职责界定模糊不清晰，职能重叠和分散，增加了运行成本，降低了运行效率，被认为是制定和实施有效水政策的主要障碍。为避免职责、职能同构，防止部门化、碎片化，需要政治、经济和行政领域对有效水政策整合重要性的理解，进而实现不同部门和机构之间共同的政策支持。宏观上，中央层面需要制定整体的战略规划，清晰界定经济和环境规制、监控、评估等方面的分工与职责，每一政府层级具体负责的事务和如何负责等。要求从整体的视角，将利益相关者置身于一个复杂的、不确定性的、环境变化等语境中来考虑问题。

（二）保持水政策在多样性中的一致性

保持水资源政策一致性的核心是要避免相互矛盾、相互抵触政策的出现。在美国没有设立专门负责水政策的机构，联邦和州水政策相关的机构和委员会约5 000个，另有约3 000个国家政府部门对水政策的形成产生影响，水资源管理职责分散在农业、健康、渔业、工业、财政、交通、公共事务、城镇发展、住房、空间规划等部门，这些多元行动者都存在狭隘的部门视角，行动倾向于分散化。因此，美国水政策的连贯性高度依赖于联邦政府和次一级政府协调制度的建立，与此同时，清晰界定谁负责做什么的综合制度框架对于协调行动非常重要。对于中国，水资源管理要掌握好两个维度的问题：一是如何避免地方立法过分强调其特殊性，导致与全国性法律相违背，弱化法制基础，破坏一致性和统一性；二是如何实现各层级政府一定的制度空间，保障地方政府的合法权威和适当的灵活性，使其能够在围绕中央政府统一宏观决策的基础上，因地制宜，根据地方实情适当地向政策不同的方向延伸。

（三）保持各级政府水治理和供给信息的畅通性

水资源问题大多属负外部性问题，使地方政府在缺乏有效监管的情况下，倾向于选择自身利益最大化，将污染向其他区域扩散。地方政府在面临发展经济和保护水资源的两难境地时，发展地方经济始终是优先考虑的。因此，在执行和实施中央制定和颁布的环境政策时往往有所保留，大打折扣。地方政府在数据监测、污染控制等方面倾向于应付。如何实现中央政府对次一级政府或地方强有力的监管，打破地方保护主义。从美国经验看，建立一个全面综合的水资源信息系统是关键，通过该系统实现对水文和水质水量的有效监测，而且系统数据面向社会公开，实现数据共享。与此同时应鼓励公众监督，在政府和政府之间，公众和政府之间建立良好的相互信任关系。

（四）建立以流域为单位的水资源综合管理体制

水资源的保护和服务供给，不同于健康、教育等公共政策领域不受自然条件束缚，水文边界与国家行政组织边界的不相对应往往导致水政策的片面性，也使得地方权威机构、水资源主管机构、水资源管理者和终端使用者之间的关系变得复杂。管理上的失败，尤其在应对上下游的关系中，涉及利益相关行动者众多，政策突破较难，协调难度较大，合作较难形成，都由这种不匹配导致。解决环境问题的跨规模，并不意味着人类的社会组织结构必须做出与流域规模相应的调整，政治管辖主权永远不可能与环境问题规模相吻合。当前世界各国应对行政鸿沟的普遍做法是建立以流域为单位的水资源综合管理体制，统一管理、依法管理、科学管理是其核心要义。

注释

（1）数据和信息来自美国白宫官网。

（2）数据和信息来自美国国家环境保护局官网。

（3）数据和信息来自美国弗吉利亚州政府官网。

（4）数据和信息来自美国水资源国家研究所官网。