论我国姓名登记制度的改革与完善——以权利与权力的均衡为视角

（河北科技大学，河北 石家庄 050000）

姓名是公民（自然人）自身的重要标识，是个人身份的象征与代表。在现代社会，定姓取名，不仅是一项公民个人权利，也具有重要的社会意义。为方便管理，我国采用姓名登记制度对公民姓名权利进行管制。从法律本质上看，姓名登记是国家公权力对公民姓名权的一种限制，当公民选取的姓名不符合国家姓名登记制度规定时，有关机关可拒绝为其办理姓名登记。但这一姓名管制制度，不论是在理论上，还是在实践中，都存在若干争议和问题。本文拟以权利与权力均衡理论为视角，对我国当前姓名登记制度进行规范梳理和制度评议，以期对进一步完善我国姓名登记制度有所裨益。

一、姓名登记的界定

（一）姓名登记的概念

人之姓名，自古存在。姓名登记制度却是随着社会复杂化演进而产生的。人类学研究表明，姓名不仅是社会交往的简单符号，它还承载着规范婚姻秩序、体现社会评价和凝聚文明精华等社会功能。［1］正因为姓名具有如此广泛的社会含义，国家才会利用公权力对姓名的取舍变更进行适当的控制。进入近现代社会以来，公民个性化的趋势愈发明显，许多公民为凸显个性而取一些奇特、怪异的名字。若对姓名的选取与变更不加以适当约束，将不利于人们的日常社会交往。对公民的姓名进行登记，正是国家公共权力对公民姓名权利的适度限制。

在我国，姓名登记是公安机关户籍管理制度中不可或缺的内容。它是指公安机关应申请人申请，在有关登记簿册中记载相对人姓名的行政行为。［2］姓名登记，包括对出生人口姓名的初始登记，也包括公民姓名变更登记。当然，所谓登记，还包括对不符合法律规定的姓名登记申请的拒绝。

（二）姓名登记的特征

姓名登记是行政登记的一种，是对公民姓名进行审查并进行登记的行为。姓名登记主要有以下几个特点：首先，姓名登记是一种应申请行政行为。即公安机关不能主动为公民进行姓名登记，只能在公民就自己的姓名登记事项提出申请后，才能履行姓名登记职责。这一特征与行政许可等行政行为类似。其次，姓名登记机关对姓名登记具有审查和批准权。就这一特征而言，姓名登记不纯粹是对公民姓名简单地登录、记载，而是含有某些审查的意味。公安机关作为姓名登记的行政机关，对公民登记的姓名及要求变更姓名的内容具有审查义务，对不符合法律规定的姓名及其变更，公安机关可予拒绝。这多少有些近似“行政许可”的特征，但又与原始意义的“行政许可”不完全相同。行政登记与行政许可之间的关系，可以概括为：行政许可是原则禁止，例外同意；行政登记是原则同意，例外禁止。［3］显然，国家并不在一般意义上限制或者禁止公民获取姓名，但也毋宁认为是鼓励，甚至暗含某种强制（例如上学、就医、办理社保等都需要公民姓名）。就这一特征而言，姓名登记与婚姻登记等类似。再次，姓名登记是一种羁束行政行为。对于姓名登记，公安机关只能依法对公民的姓名进行审查，对不违反法律规范强制性规定的姓名登记申请应予登记，否则应予拒绝。即对于公民姓名登记申请，公安机关要么予以登记，要么不予登记，不享有自由裁量权。

（三）姓名登记的类型

从申请登记的时间看，姓名登记主要分为姓名初始登记和姓名变更登记。

1.姓名初始登记。姓名初始登记，是指公民在办理户口时对姓名所做的首次登记，一般是指由父母为刚出生的婴儿取名并到公安机关办理登记的行为。关于姓名的初始登记，法律法规及相关规范性文件并无详细规定。《户口管理条例》仅规定在婴儿出生后一个月以内应当向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。可以认为，由于姓名属于出生登记所必须记载的内容，因此姓名的初始登记时间与出生登记的时间应当是一致的。

2.姓名变更登记。姓名变更登记，是指权利人要求公安机关对初始登记的姓名进行更改并将更改的姓名予以登记的行为。关于姓名的变更登记，主要分为未成年公民对姓或名的变更和成年公民对姓或名的变更两种类型。

二、姓名登记的立法现状与制度瑕疵

（一）姓名登记的立法状况

目前，有关姓名登记的相关规定，主要散落于《户口登记条例》《关于执行户口登记条例的初步意见》（以下简称《初步意见》）、《婚姻法》《民法通则》《民法总则》、有关立法解释及各地发布的户籍管理规范性文件中。其中，以《户籍管理条例》以及各地户籍管理规范性文件较为具体。

1.与姓名登记有关的法律。《民法通则》第99条规定：“公民享有姓名权，有权决定、使用和依照规定改变自己的姓名，禁止他人干涉、盗用、假冒。”这一规定确立了公民私法意义上的姓名权。根据这一规定，公民对自己的姓名有自我选择、使用与变更的权利。但是，这里“禁止他人干涉、盗用、假冒”中的“他人”应是指平等的其他民事主体。在现代社会，私法权利从来都是以公法为背景的，任何私法权利都摆脱不掉公权力依法限制的宿命。诸如财产所有权（更不用说使用权）、婚姻自由权、职业自由权……，这些都要受到公权力的限制。另一与公民姓名权有些关系的法律是《婚姻法》。《婚姻法》第22条规定：“子女可以随父姓，可以随母姓”。另外，《民法总则》第110条，明确规定了自然人享有姓名权。

2.立法解释对姓名登记的规定。2009年发生的“北雁云依”姓名登记纠纷案，［4］引发了全国人大常委会关于姓名权的立法解释。在该案中，被告燕山派出所认为，行政机关应依法行政，法律没有明确规定的行为，行政机关就不能实施。《婚姻法》第22条是我国法律对子女姓氏问题作出的专门规定。但对第三姓问题，该条文并未明确给予规定。因此，行政机关无权对原告使用第三姓进行姓名登记。原告“北雁云依”一方则认为，根据《民法通则》和《婚姻法》的相关规定，原告有权对自己的姓名进行自由选择；《婚姻法》第22条的规定，主要目的是为了彰显男女平等。该规定并不排斥公民使用第三姓作为自己的姓氏。由于双方当事人对《民法通则》第99条第1款以及《婚姻法》第22条的理解有较大差异，山东省济南市历下区人民法院层报至最高人民法院，最高人民法院又请求全国人民代表大会常务委员会对《民法通则》第99条第1款和《婚姻法》第22条的规定作出法律解释，以明确公民在父姓和母姓之外选取姓氏如何适用法律。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于〈中华人民共和国民法通则〉第99条第1款、〈中华人民共和国婚姻法〉第22条的解释》（以下简称立法解释）。该立法解释规定：“公民依法享有姓名权。公民行使姓名权，还应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益。公民原则上应当随父姓或者母姓。有下列情形之一的，可以在父姓和母姓之外选取姓氏：（一）选取其他直系长辈血亲的姓氏；（二）因由法定扶养人以外的人抚养而选取抚养人姓氏；（三）有不违反公序良俗的其他正当理由。少数民族公民的姓氏可以从本民族的文化传统和风俗习惯。”该立法解释实际明确了公民原则上应当从父姓或母姓，具体化了第三姓选择的情形。

3.行政法规有关姓名登记的规定。根据我国《户口登记条例》的规定，未满十八周岁的人变更姓名需要本人或父母、收养人向户口登记机关申请变更登记；十八周岁以上的人需要变更姓名的，由本人向户口登记机关申请变更登记。

4.规范性文件对姓名登记的有关规定。实践中，姓名登记最主要的法律依据其实是各地公安机关制定的有关户籍管理的规范性文件。公安部 《关于执行户口登记条例的初步意见》（以下简称《初步意见》）对《户口登记条例》中有关姓名登记的条款进行了细化规定。另外，各地也因地制宜出台了若干具体规定，如《山东省户口登记管理规范》（试行）《黑龙江省公安厅关于规范常住户口管理若干问题的意见》，等等。

（二）姓名登记制度存在的问题

1.姓名登记立法存在的问题。（1）规定分散、层次低。从前述姓名登记的立法组合构成来看，关于公民姓名权主要规定于《民法通则》《民法总则》中。而《婚姻法》第22条关于子女可从父姓，也可从母姓的规定，其实算不上公民姓名权的法律依据。因为，《婚姻法》这一规定，主要倡导的是夫妻双方男女平等。它初始立法目的显然不是确立或者维护公民姓名权。另外，《婚姻法》仅仅对公民姓名中的姓氏选择作出规定，没有涉及名字选择问题。实践中，公安机关对公民进行姓名登记，主要遵守的是作为行政法规的《户口登记条例》以及各地自行制定的有关规范性文件。显然，我国姓名登记的法律规范太过分散，而且立法层次偏低。（2）内容粗简、不统一。首先是有些规定过于简单，行政机关事实上无从据以执法，例如《户口登记条例》第7条只规定，婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。弃婴，由收养人或者育婴机关向户口登记机关申报出生登记。从内容上看，其实《户口登记条例》完全没有提到姓名登记，更不用说具体规定了。姓名登记的具体操作规则，都是由各地的规范性文件规定的。但各地的具体规定差异较大。例如，《山东省户口登记管理规范》（试行）重述了全国人大常委会立法解释的内容，规定公民原则上使用父姓或母姓，特殊情况可以使用父母姓氏以外的姓氏；《黑龙江省公安厅关于规范常住户口管理若干问题的意见》则规定，公民的姓氏应当使用父姓或母姓，排除了使用第三姓的情形。

2.姓名登记内容存在的问题。（1）对“第三姓”宽严有异。例如，王文隆向北京市石景山区公安分局申请将其姓名更改为“奥古辜耶”，未获批准，遂提起行政诉讼。最终，该案以被告同意为原告进行姓名变更登记，原告撤诉结案。［5］而沈阳人律诗申请将其姓氏改为父母姓氏之外的第三姓“耶律”，当地公安机关未予受理，律诗将公安机关诉至法院，却最终败诉。［6］在一个法制统一的国家，同样使用第三姓作为姓氏，却出现了不同的审判结果，这种情形无疑会损伤司法的权威性。（2）姓名内容规制尺度缺失。被称为“姓名权第一案”的赵C案，因公民赵C的姓名带有英文符号，公安机关拒绝为其变更身份证。赵C遂将公安机关告上法庭。虽然赵C赢得了一审判决的胜利，但最终该案以达成和解、一审判决撤销、赵C同意变更姓名告终。［7］该案关系到姓名内容问题。现今大部分省份规定公民姓名用字应使用《通用规范汉字表》中的字，有些省份还规定了公民除姓氏可保留异体字外，其名字应使用国务院公布的汉字简化字填写，不应使用繁体字、异体字、冷僻字，表明行政机关禁止公民使用数字、英文或其他符号作为姓名进行登记。但这种规定有将公民姓名的选择范围进一步缩小的嫌疑，也不利于姓名的多样化。对公民姓名内容管制到何种程度，如何拿捏姓名登记管制的尺度，都是颇值探讨的话题。

3.姓名变更中存在的问题。（1）姓名变更条件设置不适当。例如，公安部《初步意见》中规定，机关、团体、学校、企业、事业等单位的职工需要变更姓名时，必须取得所在单位人事部门准予变更的证明，才可给以变更。山东省《户口管理登记规范》中规定，机关、团体、企事业单位的人员需要变更姓名的，应当提供所在单位组织人事部门出具的同意变更证明。在校学生申请变更姓名的，应当提供所在学校同意变更的证明。这相当于对公民姓名变更设置了“前置”程序，只要公民所在单位不同意公民变更姓名，公民姓名变更就难以实现。这种规定实际上侵犯了公民的姓名权，不仅缺乏合理性，也难以通过《行政许可法》的检验，不具合法性。（2）姓名变更次数限制设置不合理。我国《民法通则》中规定公民享有姓名权，明确规定公民有权变更自己的姓名，但对于公民姓名变更的次数，《民法通则》未予置喙。事实上，《民法通则》作为私法规范，也不可能对于如何使用姓名、变更姓名的次数等有具体规定。有关姓名管制的内容还得交由行政法律规范完成。《初步意见》规定，年满十八周岁的人，要变更现用名时，应适当加以控制，没有充分理由，不应轻易给予更改。但对姓名变更次数亦未限制。目前来看，对公民变更姓名次数所作的具体限制主要见于各地公安机关发布的有关户籍管理规范性文件中。例如，湖北省潜江市公安局《公安机关户籍业务办理工作规程》中规定，公民只能变更姓、名一次。限制姓名变更的次数，本意是为了维护公民姓名的稳定，防止公民姓名频繁变动对治安管理造成困扰，但这种过于严苛的限制，似乎又不利于对公民姓名权的保护。

三、我国姓名登记制度的改革与完善

（一）制定《姓名登记条例》

如前所述，在我国，姓名登记法律规范一是分布零散，二是效力层次低，三是各地的规定相互差异大。目前来看，在国家层面，制定一部《姓名登记条例》的行政法规，是解决前述问题的较好选择。

在《姓名登记条例》中，第一，可以吸收《户籍管理条例》《初步意见》等规定的有益内容；第二，要对目前各自为政的各地不同的姓名登记规范进行整合，使各地的姓名登记内容与程序都能做到统一；第三，对姓名的初始登记、变更登记、不予登记的情形以及登记的程序等，应当做出详尽具体的规定。

（二）完善姓名初始登记

1.“第三姓”登记问题。根据全国人大常委会的立法解释，原则上，公民应当随父姓或者母姓，特殊情况下才允许使用其他姓氏。笔者倒觉得，没有必要对第三姓如此严苛。第一，在现代社会，姓氏在表彰血亲、种族（家族）关系方面的功能已经大为下降。即使在一个村庄内，也可能同姓不同族。而且，只要不实行一以贯之的严格的单姓制（父姓或者母姓），时间久了，姓氏与血亲、种族（家族）之间的关联就会变得模糊。特别是，剧烈的城市化进程，也加速了家族观念的变迁。感情只能产生于“耳鬓厮磨”。因此，指望分别出生、成长于不同城市的人口，仅仅在春节几天回到农村老家就会因为同姓而产生多么深厚的家族情感，可能性已经相当衰微。第二，中国人口基数巨大，重名几率非常高，而姓名多样化，不仅有利于彰显个性，也可避免较高的重名率。因此，笔者主张对公民选择第三姓可以实行“负面清单制度”，即立法上仅规定什么样的姓氏禁止使用，如姓氏谐音损害声誉，姓氏本身带有不好的解释或寓意等，其余未被禁止的姓氏都可以使用。为避免姓氏混乱，还可规定第三姓应当从现有姓氏中选择，因此类似“北雁云依”之类姓名不予准许。另外，对于使用第三姓进行姓名登记的，可以在登记姓名后面注明其使用的是第三姓。

2.名字的登记问题。对于名字的规定，主要涉及名字的内容及长度。首先，关于名字的内容，大部分省份规定公民姓名用字应使用《通用规范汉字表》中收录的汉字，有些还禁止使用繁体字、冷僻字等。笔者认为，由于我国提倡使用简体字，因此可以禁止使用繁体字作为名字进行登记。但是对于所谓冷僻字，由于使用的次数较少，因此可能会给公安机关电脑录入造成一定困难，但这并不成为应予禁止的理由。相反，使用冷僻字作为名字会减少一定的重复率，促进姓名多样化。其次，关于名字的长度，在我国，除了少数民族公民取名及少数复姓外，一般汉族公民的名字长度为两个字或三个字，［8］因此，可以把姓名字数限定在二至四字之间。

（三）完善姓名变更登记

1.姓名变更的条件限制。如前所述，关于公民变更姓名的一些规定仍然带有计划经济的时代残余，例如，要求公民在姓名变更登记之前需取得所在机关、团体、学校、企业、事业等单位同意变更的证明。公民的姓名权尽管不是绝对自由，但其限制也不应来自所在单位。应该看到，“单位社会”已经日趋势微。公民结婚、离婚都需要单位签字的时代已经一去不返。因此，应该去除课加在公民姓名变更权上的“单位”障碍。当然，公民作为某一单位的成员，与这些单位有着密切的联系，这些单位有必要知晓公民对姓名的变更，若公民的姓名变更存在违反法律规定的情形，有关单位也可以向公安机关进行说明。因此，建议规定公安机关将公民姓名变更情况抄告其所在单位；没有单位的，可以抄告其所在居民委员会或者村民委员会。

2.姓名变更的次数限制。基于姓名自由与公共秩序、行政成本与社会效益等的权衡，笔者认为，对姓名变更的次数应当施以一定限制。理由是，第一，公民变更自己的姓名，固然是其自由。但这种自由不是随意的，它不是说变就变了。在一个依靠姓名（户口或者身份证都需要姓名）实施人口管理的社会中，姓名的变化，可谓“牵一发而动全身”。这决不仅仅涉及公安机关，公安机关不过是给申请变更姓名的公民重新制作一张户口页而已；也决不仅仅是公民个人的私事，所有与姓名变更公民有关联的机关、单位都要对相关信息作出变更。其实，公民变更姓名，是有高昂社会成本的。第二，毋庸避讳，次数限制当然可以防止公民频繁变更自己的姓名、利用姓名变更进行各种违法犯罪活动，尽管这种情况并不常见。当然，具体而言，可以分情况区别处理。例如，（1）对未成年人变更姓名可以不加次数限制，因为未成年人的社会关系网络尚不繁密，姓名变更的社会成本不会太高。（2）对成年人变更姓名可以设定以两次为限。而且，公民满十八周岁后变更姓名的，还需要在变更姓名登记时备注其原姓名。

3.姓名变更的禁止情形。姓名变更的禁止性规定主要见于《初步意见》与各地关于户口登记的规范性文件中，但规定的情形又各有不同。《初步意见》规定，依法被剥夺政治权利的罪犯和正在受刑事处罚的罪犯，以及正在被劳动教养的人，一律不准变更姓名。众所周知，现今我国已经废除了劳动教养制度，因此，有关规定已经不合时宜。在这方面，山东省《户口登记管理规范》中有关禁止变更姓名的条款具有一定借鉴意义。该规范规定，对于正在服刑、正在接受刑事案件或者治安案件调查或其他具有故意隐瞒或者恶意规避法律制裁等其他情形的，不予进行姓名变更。这更有利于规范姓名登记制度，防止有人恶意更改姓名侵犯他人利益和社会利益。

本质而言，姓名是人际交往不可缺少的工具。但在现代社会，姓名除了具有标识公民（自然人）个体身份的功能之外，还具有了以维护公共利益为目的的国家管制意蕴。在权利高扬的时代，定姓取名，已然被认为是不需论证的公民的个人权利。但任何权利都有边界，都不得滥用。公民姓名权，当然亦不得任性为之。与此同时，国家公共权力“那只手”也不应伸得过长，防止因此过度窄缩了公民自治的空间。由此可见，公民姓名权与国家管制权之间的平衡问题，不仅是一个规范的法学命题，还是一场颇具挑战性的政策实践。