如何走出农村征地冲突治理困境？

程惠霞　康　佳

(北京师范大学 政府管理学院，北京 100875)

一、引言

农村土地特别是城郊农村土地的征地拆迁冲突使拆迁矛盾成为社会首要矛盾，且是各类社会矛盾的集中爆发点，严重者还导致危及社会稳定的群体性事件，每年数万起群体性事件中的50%是由征地拆迁所引发①。农村征地冲突事件表明农村征地冲突治理陷入困境。

主流观点认为，征地冲突发生与征地中“程序公正”和“实质公正”双重缺失有关[1]，因而将问题重心放在“征地程序”上，认为应当改变现行征地程序，使之符合法律正义、公开性和公正性[2]。实证研究证实，只有事先进行程序性协商的征地才有较为显著的农民满意度[3]。征地冲突发生还与补偿标准过低有关，由此人们主张根据不同地区的征地情况采取不同的补偿标准，注重“造血功能”、避免短期财富效应以及关注农民长远发展，将一次性征地补偿转变为按年支付的社会保险[4]，或者，明确主张征地补偿款应当归被征地农户，进而资本化征地补偿款，使之成为农民未来的长期经济来源[5]。

通常征地冲突发生与农民感觉自身利益受损直接相关，肖唐镖认为这种相关性并非农民的主观选择，而是一种针对侵权行为的“被动反应”，如果政府能够给予恰当回应，农民抗议将会有序而理性[6]，不会向群体性事件演化。但也有学者认为农民抗争的驱动力不是“资源型权益”而是“政治性权利”[7]，是乡镇政府“强力打压型”管理体制引发农民获得“底线承认”和“人格尊严”的“气”的反弹[8]，已经具备“为公民身份而斗争”的特征[9]。

事实上，农村征地冲突经历了农民抗争从消极被动到积极主动的变化，隐藏着农民对抗争策略的精巧设计，他们逐渐熟悉抗争“套路”，在尊重制度和规则的前提下，通过“闹大”手段追寻利益最大化[10]，这种“缠闹”隐藏着实质上的“民弱”地位[11]。由于农村征地冲突存在利益、是非和行动等多重“边界模糊”以及利益均衡标准缺失和“恶人得势”等现象[12]，在偶然事件刺激下，当农民采取较为激进策略而政府应急策略失当时，征地冲突就可能演化为暴力征地或暴力型群体事件。

关乎农村社会稳定的征地冲突已然触及到农民对自身公民身份与权利的认知，相关学者认为只有认识并保证农民的公民权利才能找到征地冲突的良治出路，如“差序治理”模式[13]和“嵌入式治理”框架[14]，强调“中心-外围”关联主体在“命令-协商”互动中达成良性互动，避免冲突升级，而“整体性治理”论点则主张通过整合“碎片化”的征地治理主体、法律政策和治理机制来达成对征地冲突的彻底治理[15]。

综上所述，从制度法律、农民维权策略、冲突发生与演化机理等角度的研究对农村征地冲突原因和对策有了比较深刻的认识和判断，将“多中心治理”理论引入征地冲突治理方向的分析也得到了诸如“枢纽型乡村治理结构”“差序治理”“嵌入式治理”“边界治理”“整体性治理”的治理思路，但上述研究忽略了一个重要现实，即：在相同土地制度和征地政策法律约束下，在类似行政强制为主导的政策执行模式下，面对相同的征地冲突，为什么有的地方能平和理性地解决，而有的地方却向暴力化方向演化？

笔者认为不应当简单照搬西方治理理论来分析和解决中国农村征地冲突，其治理还是应当回到冲突各方主体本身，剖析它们的博弈过程和博弈策略选择，才能寻找到更符合中国农村现实的征地冲突治理思路，这也是国家治理能力现代化改进社会治理水平、化解基层社会矛盾和稳定农村社会秩序的要求。笔者从近年来多个征地冲突事件中精选了3个典型案例——陆丰市乌坎村事件、平度市杜家疃村征地纵火案和兰州市宋家滩村民起诉政府案——进行分析。3个典型案例均获得社会广泛关注，材料丰富，表1为典型案例主体的相似性和差异性，由表1可见，多方利益主体的互动博弈过程较为清晰，与研究目标具有较高拟合度。

表1　典型案例主体的差异性

二、农村征地冲突相关主体行为及其博弈复合性

征地冲突是与征地相关的各个主体围绕土地利益、权利和权力表现出来的一系列心理或行为上的互动对抗过程，在一定条件下可能激化为影响社会稳定的暴力事件。农村征地过程主要涉及各级政府、农村集体组织和农民等利益主体，每个主体均依照自身利益最大化的理性逻辑出发，围绕征地所涉及的利益分配，采取特定博弈策略参与其中。

(一)征地冲突主要利益主体角色与目标的复合性

征地过程中每个利益主体均有两个以上的角色和目标，不仅每个主体角色与目标具有复合性，各主体之间还存在交互博弈(如图1所示)。

图1　农村征地冲突主要利益相关主体及其复合性目标

(1)各级政府的三重理性逻辑目标存在复合性。其一，各级政府应做土地利用总体规划，满足公共利益需要，《中华人民共和国土地管理法》授予了政府机构土地利用和规划的权力，促进城市快速发展。其二，追求土地财政与地方政绩等自利目标。税费制度改革之后，地方财政来源受到严重影响，土地开发既可以改善地方财政收入与地方政绩，也有利于地方官员个人政绩累积、考核与升迁。正因如此，一些地方政府在征地和征地冲突治理过程中，将私利置于公共利益之上[16]。其三，维稳目标。如何平衡利益分配、有序完成对农村征地在不同层级政府视野中的重要性是有差异的。通常上级政府比较关注维稳与经济发展，而基层政府则比较关注土地开发带来的正向收益。正是因为不同层级政府在三重理性逻辑目标之间的博弈，形成了它们在征地冲突中的独特复合型行为逻辑。

(2)村集体组织的三重身份具有复合性。农村集体组织是村民选举出来的村党支部和村委会，在多数征地冲突事件中，“村两委”并没有体现出根本上的行为与立场差异。就村委会而言，它在“乡政村治”的农村基层治理体制下具有三重身份且具有复合性特征。第一，它是农民利益代理人，承担向基层政府反映农民诉求和意见的职责。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定，村民委员会“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”“向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。第二，它是接受乡镇政府指导的政府代理人，《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”村干部接到基层政府下达的征地任务和具体指标后，需要做的是尽快完成政府指派任务，至于如何完成，政府并不干预。第三，独立的理性经济人角色。村委会掌握着办理本村公共事务和公益事业、调解民间纠纷以及协助维护社会治安的实际权力，存在一定范围的寻租操作空间，在缺乏硬约束条件下，村干部有谋求私利的动机与行为。村集体组织和村干部的“三重角色”及其复合性造就了村委会隐瞒征地信息等行为逻辑[17]。

(3)农民试图兼顾短期和长期征地收益。土地是农民生产生活的重要生产资料，也是农民身份认同与社会定位的基准。征地虽然给予农民一定的经济补偿，暂且不论补偿标准是否合理，“失地农民”这一术语就表明其丧失了身份归属，在社会保障体系不完善的情况下，农民是征地中的最大利益受损者，一旦有关土地征收的行政命令出台，农民不得不将对未来的收入来源与生活预期寄托在征地补偿上，仔细计算失去土地之后的经济损失、生活保障以及疾病与养老等所需要的预期补偿总额，然而，这些预期往往难以得到满足。不同主体对“稀缺地位、权利和资源”通常都会提出对自己最有利的要求，当“规范和角色分配”“地位、权利与资源分配”违背了这一要求时，相关主体就会产生失望、情绪抵触或敌对行为乃至“破坏以致伤害对方”的抗争[18]。农民会采取各种手段争取获得更高的征地补偿，当科层组织标准决策机制对此毫无准备而陷入“胡乱”回应时，征地冲突就会爆发。

(二)征地冲突演化与主要利益主体之间博弈行为的交互性

农村征地冲突通常具有完整的酝酿与演化周期，不同主体之间的交互博弈贯穿其中。

(1)在征地冲突酝酿阶段，农民与村委会、政府之间的交互博弈行为：隐约知情与主动隐瞒。当权利、报酬与资源分配不公未被相关群体意识到的时候，“就不会表现为表象的对抗性行为，冲突可能一直处于潜在的隐蔽状态”[19]。当处于信息优势和土地掌控权地位的基层政府与村集体组织已经达成征地决策时，居于信息劣势地位的农民不会意识到这一决策对自身利益的影响。村委会的“政府代理人”和“理性人”角色主导了其“刻意隐瞒”“含糊其辞”“责任推诿”等行为逻辑，拒绝听取村民意见，利用职位之便私自动用公章、材料造假等方式达到实质性征地目的，导致村民不满情绪累积，酝酿矛盾和冲突(见图2)。

图2　冲突酝酿阶段各方：知情与隐瞒的博弈

陆丰市乌坎村村委会1992年以来一直利用集体土地兴办村集体企业，村经济得到很大发展，乌坎村党支部多次被评为先进基层党组织，乌坎村村委会被评为广东省文明单位，乌坎村党总支书记也获得个人政治发展，但是，乌坎村集体土地的征用和买卖没有听取村民意见，土地补偿标准极低②。平度市杜家疃村的土地早在2006年就被政府征收，征地补偿费600余万元和青苗及地上附着物在内的补偿款340余万元早已拨付到村，其中青草及地上附着物补偿费于2013年5月底全部兑现给村民，但直到2013年9月28日平度市政府批准发布《平度市国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》，村民才知晓这笔钱就是耕地征收补偿款③。兰州市宋家滩村90%的可耕土地在2002年都被征收，只剩最后一块集体土地，村民决议集体集资修建一个村办市场，2004年建成后从事板材批发生意，曾是失地农民创业自救项目的样板。兰州市政府对该地块作出了新的规划，但村民未从村委会得到过任何相关消息，直到2012年12月3日《兰州晚报》刊登了《关于拆除集体土地上临时建筑的通告》，要求宋家滩村7日内将“临时建筑”拆除④。

(2)在征地冲突爆发阶段，村民与村委会、政府的交互博弈行为：诉求与被动回应。当征地信息难以继续隐瞒，村民关注点直接转化为征地收益或征地补偿，村民通过与村委会展开双边谈判争取收益最大化，但是，处于弱势地位的村民与占据优势地位和强势权力的村委会之间往往缺乏平等谈判机会，正常诉求得不到回应，导致村民产生了权利受侵害和利益被剥夺等感受，进而采取“守地”“抵制开发”等维权行动，最终导致冲突爆发。冲突爆发之后，政府、村委会和村民的相应行动策略构成了一个动态博弈过程，其基本逻辑和发展趋势很简单，即：村民利益受损的“剥夺感”→提出征地补偿诉求→村委会/政府沉默回应→村民进一步抗争维权→村委会/政府回应但村民不满意→暴力征地、强制执行或暴力抗争(见图3)。

图3　征地冲突激化阶段各方：诉求与回应的博弈

陆丰市乌坎村村民对集体土地开发的利益诉求和抗争维权先后经历了与村委会、政府之间的数次博弈。2009年，乌坎村部分年轻人以“乌坎热血青年团”为名组织村民去广东省人民政府上访，村干部一一截访，后来村民陆续到广东人民省政府、陆丰市人民政府和东海镇人民政府等14个部门上访，政府回应令其失望，最终促发2011年9月21日超过2000人的村民队伍到陆丰市人民政府集体上访，时任陆丰市委副书记蔡森出面回应和解释，村民仍然疑惑和不满意，冲突升级，出现小规模打砸抢现象，警方抓捕了4个村民，并将其定性为“少数村民煽动的打砸破坏行为”“部分村民寻衅滋事事件”，矛盾激化，2011年9月22日大规模警民冲突爆发。乌坎村村民成立临时理事会与政府对话，但陆丰市人民政府和东海镇人民政府的回应仍然语焉不详，村民失望之下遂设置路障“封村”②。平度市杜家疃村村民与村委会就土地出让收益分配方案展开协商，因对分配方案存疑以及对村委会的不信任，部分村民自发看护土地、阻止施工队施工，后发生纵火事件，一场征地冲突演化为恶性血案③。兰州市宋家滩村村民得知板材市场即将拆除的消息后，通过各种方式表达利益诉求，通过召开村民大会否决“异地置换方案”，赞成“直接补偿方案”，但城关区人民政府无视村民意愿，强行推行异地置换方案并强制拆除市场，村民聚集抵抗，向甘肃省省委和甘肃省人民政府上访，未果，村民又提起针对省市区三级政府的14起行政诉讼，罢免原村委会班子④，在该阶段中，非村委会精英人物在组织村民表达诉求、抗争维权过程中发挥着关键作用，相关媒体报道起了催化作用。

(3)上级政府介入是打破村民、村委会和基层政府多重博弈僵局的唯一路径。经过多轮互动博弈之后，征地冲突从隐蔽状态转化为具有现实表征的冲突行为，各主体都在冲突行为中遭受损失，特别是媒体报道与社会舆论严重影响政府形象与公信力。征地冲突演化到这一阶段之后，村民、村委会和基层政府之间的多重博弈往往会陷入僵局，需要具有合法性权威的外部主体介入打破僵局。基于科层制体系运行基石与逻辑，这一合法性权威主体必然是上级政府，它通过行政命令方式要求下级政府解决冲突，将冲突导向司法体系，对冲突做司法裁决，制裁引发冲突的违法行为，缓和村民情绪，最后化解冲突(见图4)。

图4　征地冲突僵局及其化解

陆丰市乌坎村事件转机出现在2011年12月20日，时任广东省委书记汪洋对依法依规处置村民诉求作出重要指示，广东省省委和广东省人民政府高度重视，成立驻乌坎工作组，奔赴乌坎村调查村民提出的土地、财务、村委换届选举和村干部违纪违法等问题，以“最大决心、最大诚意和最大努力解决群众合理诉求”。经工作组和村民不断协商，最终涉事地块被收回、查实原村委会违规违纪并且裁定第5届乌坎村村委会选举无效，村民撤除路障与哨卡并选举新村委会，事件平息⑤。平度市杜家疃村征地冲突激化为恶性血案之后，上级政府迅速介入成立联合调查小组，对平度市政府分管领导和街道办事处相关责任人追究责任，青岛市中级人民法院对7名被告中的2名诉放火罪，其余5名被告诉放火罪和寻衅滋事罪⑥。兰州市宋家滩村民提起针对省市区三级政府及相关部门共14起行政诉讼案，提出履行政府信息公开义务、撤销政府征地批复、确认拆除通告违法以及确认拆迁行为违法等诉求，兰州市中级人民法院经过合议庭合议和审判委员会讨论后，分别作出判决，其中9起案件诉求被驳回，5起案件胜诉，虽然争议土地无法保住，但“法院敢判政府输”的立场和态度在一定程度上缓和了村民情绪④。

(三)征地冲突主要利益主体的博弈策略具有交互复合性

征地冲突中的主要利益主体都会努力采取行动争取自身最大利益，但是，不同主体的策略选择因其博弈地位有很大差异，且会随着他方的博弈策略变化而调整。对冲突的回应表现为积极、消极、建设性和破坏性四种方式⑦，其中积极与消极方式注重的是“态度”，或积极应对或回避，建设性与破坏性应对方式则强调“行动对结果的影响”，要么导致冲突缓和，要么导致冲突升级激化。在征地冲突演化过程中，不同主体态度与行动方式的不同组合可形成“共赢策略”“退让策略”“对抗策略”“激化策略”(见图5)，显然，积极态度与建设性方式构成的“共赢策略”是化解征地冲突的最优策略，然而，大部分征地冲突博弈直到最后阶段才走向这一策略。

图5　征地冲突演化中的各方博弈策略组合选择

样本案例中，基层政府村委会与村民之间的博弈在征地冲突前期受激化策略主导，特别是基层政府面对村民与村委会之间的征地冲突时，多采取消极应对态度，即使村民上访，其也仅仅是安抚，均没有及时给出实质意义的处理结果，以化解村民的焦虑与猜测。如兰州市宋家滩村民已经以合法的村民大会决议形式表达利益诉求，而基层政府仍视而不见。村委会和基层政府的消极态度与激化策略导致冲突升级，此时，若能够采取“退让策略”，即便村委会、基层政府依然以消极态度看待征地冲突，也不失为一个较为理性的博弈策略。宋家滩村村民面对政府无视和继续强行拆除板材市场的行为，先采取阻止拆迁、上访和堵路等对抗性行动，在没有成效的情况下果断转向聘请律师走行政诉讼寻求合法权益的退让策略，从破坏性手段转为建设性方式，为冲突缓和做了很好的铺垫。然而，在平度市杜家疃村征地冲突中，村委会和基层政府却以积极态度采取破坏性方式的“对抗策略”打压村民，刺激冲突升级。村民退而寻求就地阻止施工的行动，但杜家疃村原村主任杜群山等人却找人恐吓村民乃至纵火烧死村民，局势恶化⑥。

征地冲突演化方向与各主体之间的博弈策略选择息息相关，但最终取决于政府行为。在中国基层社会治理过程中，村委会和乡镇政府拥有更大的决定权，它们对土地、资源和规划信息的掌握程度远高于村民。在土地开发中，村民弱势而被动，但也不甘心合法权益受到损害，他们会提出自己的疑问和利益诉求。村委会和基层政府面对疑问和诉求的回应方式和回应态度，直接影响村民可能采取的博弈行为和策略，进而决定了征地冲突的演化方向。事实证明，征地冲突的最终解决离不开积极态度和建设性方式的“共赢策略”[20]，但在现实征地冲突中，居于主导地位的一方往往实施的却是激化策略与对抗策略。

三、治理单一化与博弈复合性脱节是征地冲突治理困境的根源

样本案例中政府、村集体组织和村民之间的交互博弈过程揭示：农村征地冲突演化既受到相关主体角色与目标复合性的影响，也与相关主体的博弈行为与博弈策略选择有关联。如果说博弈策略选择的理论认知和现实操作的不一致是征地冲突升级的直接动因，博弈“复合性”与治理“单一化”的脱节则是征地冲突治理陷入困境的根源。

(一)农村征地冲突治理主体的单一化

人们通常偏好从“国家-社会”关系视角研究农村基层治理问题，将“乡政村治”模式视为国家从农村“提取资源”转向为农村“提供服务”的表现[21]，是“强国家-弱社会”向“强国家-强社会”转变的重要标志[22]，然而，农村征地冲突及其演化却表明，集体土地征用及其冲突治理并不是一个村集体内的自治问题，政府是实质上的单一治理主体。

当征地已成定局，焦点就转换为征地补偿标准问题，它应当是“乡政村治”的核心任务之一，然而，村委会在农民利益代理人、政府代理人和理性经济人三重身份上，其重心从来都不是村民利益。为了按时完成征地任务，村委会一般倾向隐瞒或回避征地及补偿信息，避免村民有时间和空间与政府讨价还价，一旦征地信息泄露，就采取各种手段要求村民服从，可以说，在维护村民利益方面，村集体组织是缺位的。

在行政强势和村集体组织职能缺位条件下，村民利益极易受损，且没有顺畅的表达渠道，不得不采取非常手段维权，如集体上访、自焚或阻挡推土机等方式，然而，大多数村民除了一级级上访外，似乎就只有“以死抗争”方式。讽刺的是，大多数意外发生的“自焚事件”和其他“以死抗争”事件，“对钉子户而言是彻底的抗争失败，但对于地方政府或拆迁方来说，却是彻底地将拆迁僵局解套了”[23]。

(二)农村征地冲突治理工具的单一化

在村民与村委会、基层政府的博弈过程中，存在许多导致征地冲突激化的因素，如金钱为主导的征地补偿模式、程序正义的制度建设缺失和对村民诉求的回应方式僵化等，但是政府在征地冲突治理中很少考虑适配性治理工具的选择。

在发达地区探索的“土地换社保”等新型征地补偿模式尚未大规模推广之际，现阶段多数地区农村征地补偿仍然延续的是“一次性货币补偿”模式[24]，这种“一锤子买卖”很难为村民提供未来生活所需要的安全感，村民不得不采取各种措施尽最大限度来降低未来的不确定性，这也导致了这样一个局面：征地补偿已经达到法律所能允许的最高标准，但是村民仍然期待通过抗争得到更多征地收益。

除了通过抗争来获取更高的征地补偿标准，村民还通过抗争来了解自身的知情权和自治权。样本案例中，村民对集体土地的处置与买卖情况基本一无所知，更不用说征地补偿标准是否合理，说明农村征地缺乏基本的程序正义。其一，政府征地依凭的是文字材料，对征地合法性缺乏实质性审查环节，不仅如此还随意变更征地用途，前者如平度村征地事件，后者如宋家滩村征地事件。其二，征地补偿方案的决定程序不合理，尽管设置了公告、听证和裁决等机制，但这些机制的作用是告知而非听取村民意见，即使村民有疑问和反对，也丝毫不能改变地方政府作出的决定。其三，村民难以有效监督村委会对集体土地的使用和转让，农村土地流转过程是一个典型“黑箱”操作。

所谓“回应型政府”，强调政府应当解决公共问题，回应社会反映给政府的问题[25]，但是，农村征地冲突及其演化进程显示，政府回应性严重不足：一方面拒绝正视村民合理诉求，将“维稳”作为选择博弈策略的主导逻辑，只要村民抗争，就冠以“寻衅滋事”等罪名；另一方面，信访部门对村民上访“置之不理”“不予回应”，甚至威胁村民，治理工具的单一化导致农村征地冲突治理难以走出困境。

四、复合治理是农村征地治理的脱困之路

既然治理单一化与博弈复合性之间的脱节是导致农村征地冲突治理陷入困境的根源，那么，以“复合治理”替代“单一治理”应当是化解征地冲突治理困境的必由之路。

(一)以治理思维替代行政管控思维

样本案例中，基层政府与村委会面对村民的合理诉求沉默以对或置之不理，激发村民实施对抗策略后，又习惯性地以“维稳”作为冲突的处理逻辑，将村民抗争定性为“寻衅滋事”“少数人的阴谋”等，体现的是传统政府管理社会的线性行政管控思维，凭借既定合法性权威、依靠自上而下科层体系的行政命令对社会实施控制和管理，其反映的是传统“官本位”思想，认为村民、民众都应当无条件服从政府命令和决策，否则就是“刁民”，这种思维已经不符合现代社会管理需求，更与回应型政府和服务型政府理念相违背。在社会发展新形势下，村民的维权意识与法治观念都有了极大提升，传统的线性行政管控思维已经无法适应新时代的治理需求，应当适时替代，重视多元利益相关主体角色与目标的复合性，关注多元利益主体的博弈策略选择，以“共赢”博弈策略替代“零和”博弈思维主导的“激化策略”或“对抗策略”，以化解矛盾。

(二)建构有层次的复合治理主体网络

农村征地多元主体的角色与目标存在复合性，但是征地与征地补偿标准决策主体的单一性决定了征地过程很难考虑村民权益，埋藏下征地冲突隐患。为了与多元利益主体及其博弈的复合性相适应，应当建构有层次的复合治理主体，即以政府为治理中心，社会组织、媒体、村集体组织和村民等其他主体分散在政府外围，形成治理主体网络，各主体之间以政府为连接点建构协商机制。在征地时，成立以上级政府为中心、地方各级政府为下级链接组织，以村委会为重要杠杆、村民为有力协商主体，以媒体等社会其他组织为监督主体的复合治理主体网络。在村委会履职过程中，加强村党支部建设，进一步发挥大学生村官作用，实现对村委会的监督与制衡，避免村委会隐瞒征地及补偿信息。

(三)综合运用多方位复合治理工具

治理工具是将政策目标转化为具体行动、改变政策目标对象行为、实现政策目标的手段和机制，既包括传统管制类工具，也包括市场类和社会性工具，是一个涵盖管制手段、经济手段、沟通工具和程序性工具的多元工具体系，可视具体情况选择和组合使用。农村征地往往以一亩地补偿多少钱的手段一次性完成土地所有权交割，这种“金钱主导”模式从形式上看最直接、最有效，然而，它只关注到土地和土地附着物的当前价值，回应的是村民当前现实利益需求，忽视了村民对长远发展和社会认同归属方面的复合性需求，由此，它很难有效应对征地冲突过程中各主体之间博弈的复合性带来的挑战，以多层次复合治理工具体系替代单一治理模式成为一种必然。不同工具针对不同问题满足不同需求，综合使用可有效改变村民行为，顺利达成征地目标(见表2)。

表2　确保农村征地顺利完成的多方位复合治理工具

五、研究结论

Dwight Waldo曾说“我们所有人的福利、幸福和实际的生活，很大程度上取决于影响和维持我们生活的行政机构的表现”[26]，而行政机构的表现直接受到其治理思维的影响。农村征地是现行法律和土地所有权制度框架下为城镇化供给土地的最有效方式，但却成为转型期各种社会矛盾的集中爆发点，其根本原因就在于行政机构征地行为的指导理念与原则出现了偏差。

对样本案例中多元利益主体的互动博弈行为分析发现，村民、村集体组织和基层政府的角色与目标存在复合性，各主体之间存在交互式复合博弈行为，不同主体博弈策略的选择决定着征地冲突的演化方向与结果。长久以来，对农村征地一直奉行单一治理主体和治理工具构成的传统管控模式，正是农村征地过程中多元利益主体互动博弈的复合性与传统治理模式的单一性之间的鸿沟造成了农村征地冲突治理困境。

化解农村征地冲突治理困境必须弥合这一鸿沟，以“复合治理”替代“单一治理”，改变单一的行政管控模式，建构有层次的复合治理主体，综合运用经济工具、沟通工具、程序工具和管制工具等全方位复合治理工具，改变村民行为，实现征地目标。

注释：

①参见陆学艺，李培林，陈光金：《2013年中国社会形势分析与预测》(社会科学文献出版社，2012年版)。

②参见清华大学公共管理学院社会管理创新课题组:《乌坎事件始末》(《中国非营利评论》，2012年第2期)。

③参见揭秘平度纵火案：村委截留1527万征地款引发冲突(http://news.hexun.com/2014-03-26/163396868. html)。

④参见郑旭，崔靖芳：《宋家滩村的土地官司》(http://paper.people.com.cn/mszk/html/2013-11/25/content_1354172.htm)。

⑤参见广东省工作组进驻陆丰解决乌坎事件(http://news.163.com/11/1221/08/7LPJPS4R0001124J.html)。

⑥参见平度征地命案追责12人(http://politics.people.com.cn/n/2014/0828/c70731-25553162.html)。

⑦参见Talula Cartwright:Managingconflictwithpeers(Center for Creative Leadership, 2003)。

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