我国法律反腐的问题与对策研究

刘长秋

(上海社会科学院 法学研究所，上海 200020)

腐败是制约我党自身建设的一个重要瓶颈,也是影响我国社会发展的一颗“毒瘤”。而法治则是当代社会的主旋律,是我党反腐必须要倚重的基本路径。为此,党的十八届三中全会高瞻远瞩地指出了我党反腐的法治路径,即要“健全反腐倡廉法规制度体系,完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规……”。在此基础上,十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次指出：“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象。”从理论上讲,法律在我国已经受到越来越多的重视和强化,而依法治国也正被摆在一个前所未有的重要战略位置。在此背景下,从法律的角度来探讨我国反腐过程中亟须解决的问题,并在此基础上提出相应的对策建议,对于实现我党国家治理科学化,保障党的领导而言,无疑具有不言自明的重要意义。

一、法律反腐的必要性分析

腐败是实现社会公正的最大障碍,是导致社会不公正的祸乱之源。古往今来,人们对腐败一直都深恶痛绝,皆欲除之而后快,其根本原因就在于腐败的出现导致了社会资源的分配不公,使得社会资源分配得以向金钱、权势等因素倾斜,从而损害了社会上大多数人的利益。正因为如此,古今中外的历史上几乎所有有所作为的君主都将治理腐败作为本朝代的最重要政治任务之一,反腐已经成为所有执政者实现政治长治久安的必然选择。进入21世纪,腐败问题的治理更是成为世界各国的首要任务。反腐,也一直是我党的工作重心之一,是党领导人民实现中华民族伟大复兴之中国梦的重要保障。尤其是在十八大成功召开之后,新一届领导人的铁腕反腐姿态让中国人民看到了廉政和法治的希望,也让世界为之侧目。但是,如何使反腐工作长期有效地推进下去,使腐败这一官场痼疾得到根本遏制,仍然任重道远。而在这个过程中,笔者认为,法律是反腐最有效的手段之一,是反腐的重要制度保障,要实现廉政,首先应当加强法律制度建设,发挥法律在腐败治理方面的作用,推进法律反腐。具体而言:

(一)法律是反腐正当性与合法性的制度依据

就其本质而言,腐败就是以权谋私,就是腐败行为者把公共权力滥用于私人目的,他们把国家赋予的或从社会中撰取的权力,用来为私人及其家族或集团服务[1]。而这显然是对社会公正的最大蔑视和侵犯。依据罗尔斯的正义论,公正就是给每个人以其应得。而腐败则意味着个别党员干部借助其手中的权力获得了本应属于国家或他人的利益,获得了其所不应得。法律的核心价值之一是公正,其存在并发挥作用的目的就是为了维护社会公正。“在文明的演进过程中,公正和正义是人类对法律应有伦理品质的最重要的界定,也是人类对法律应有功能的最基本的预期。”[2]它不仅通过宣示和保障人们的基本权利,利用权力来监督和约束权力并抗制权力滥用,还会设置旨在保障社会公正的具体规则与制度,宣示腐败的不正当性与非法性,从而为反腐提供正当性与合法性依据,使反腐得到所有社会成员的信任与支持。

(二)法律是反腐强有力的对策手段

新中国成立以来,自刘青山、张子善案件开始,我党就一直力主并践行反腐。但长期以来,反腐斗争的效果却并不尽如人意,甚至一段时期内还曾显现出越反越腐的态势,笔者以为,其中一个最为主要的原因就在于以往反腐多为运动式反腐或权力反腐,没有重视或至少是没有真正重视法律反腐。运动式反腐或权力反腐尽管也能够在一定程度上预防和惩治腐败,但却难以形成制度,缺乏持久性,而且还容易使反腐变味,成为政治运动或权力斗争的工具。法律是人类理性的产物。在反腐过程中,需要将已经被证明是内容良好有效的反腐经验通过法律固定下来并加以推广,形成可以重复的机制,实现反腐的制度化、规范化、程序化,以确保和促进反腐的科学推进,提高反腐的成效。而且,法律能够准确界定权力的边界,帮助人们把握腐败的内涵,能够为反腐供给其所需要的包括刑罚等在内的一系列制度和方法。“将反腐败法治化,为权力制定法律红线,把权力关进制度的笼子,铲除腐败产生的制度土壤,是预防腐败的最有效的办法。”[3]就此而言,法律是反腐败所离不开的一种强有力的对策手段。

(三)法律保障着反腐的规范进行

从法理上来说,社会的进步在于它拥有一套能够整合一定的群体去追求被普遍接受之目标的规则体系,而法律则是约束团体成员固守被认可价值与标准的重要因素。通过设定权利与义务,法律既能够对人们的行为加以引导,又能够对那些违法行为进行惩罚[4]。在反腐过程中,既需要对各种腐败行为进行惩罚,及时有力地追究腐败分子的责任,又需要为反腐的行为建规立矩,设定必要的权利与义务。唯其如此,才能在打击腐败的同时保障打击腐败之行为自身的正当性与合法性。法律将反腐败的程序规则与实体制度纳入法治的轨道,依照严格、公正、透明的程序进行,在法律框架下推进的反腐能够通过特有的制度理性与权威,保证既不会随便诬陷一个好人,也不会轻易放纵一个坏人,使反腐更具有公正性和说服力,实现反腐科学化的目标与方向[5]。法律反腐能够避免政治反腐或运动反腐自身无法克服的缺陷,保障反腐沿着正确的道路有序行进,而不会衍生为权力斗争的工具。

二、法律反腐的两翼:党法与国家法

依据“法”调节社会秩序运行时的功能强弱之不同,法可以被划分为“硬法”与“软法”两种类型。所谓“硬法”,即国家法,就是由国家强制力保证实施的正式法律规范体系,在我国主要指法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例、规章等明确为《立法法》认可为法的规范。而所谓的“软法”,实际上是一个备受争议的概念,有些法律家对这一概念极为反感甚至拒绝提及,尤其是在将其作为法律的渊源方面。一般来说,法律与其他社会规则的区别就在于它的权威性、规范性与约束力。在这一严格意义上,法律必须是刚性的,用“软”来加以表述它在措辞上似乎是存在矛盾[6]。在此背景下,“软法”通常用来指包含劝告性而非法律约束性的义务的规定[7],是相对于“硬法”而言的,是非典型意义上的法律[8],是不属于上述传统法范畴的规则体系。依照学术界相对权威的界定,软法是指“原则上没有法律拘束力但又在实际上发挥着类似法律效力的行为规则”[9]。而党法就是一种典型的“软法”。党法,通常又被称为党规,是指党内法规,即由党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员行为的党内各类规章制度的总称[10]。从法理上来说,这类规则体系不属于国家法的范畴,对于党员及党组织之外的一般组织与个人都不适用,不产生任何约束力,但党员和党组织则要受其指导和约束。党法针对党员与各级党组织设置了专门的行为规范,要求党员与各级党组织都遵循这些规范,甚至还专门设立了中央纪律监察委员会这一专门监督和促进党法运行情况的机构。对于党员或党组织来说,违反党法需要承担相应的党法责任，这与普通公民违反法律要承担相应的法律责任一样。在此意义上,党法于国家法都属于法。

从法律与道德的关系上来看,道德是法律的基础,任何法律的制定都有一定的伦理背景与道德动机,其内容也都离不开一定道德规范的支持。“……道德一方面是法律的目的……,在另一方面,道德是法律约束效力的基础……法律规范之强制约束力的应当与否,也取决于其是否指向一定的道德目的。”[11]而法律则是法律化的道德,它所维护和保障的是最低限度的道德。国家法(即硬法)作为一种社会行为规范,是针对全体社会成员提出的道德要求,其所确认和维系的是最低限度的社会伦理道德。正因为如此,这类规范才得以统一适用于在伦理道德修为上各不相同的所有人,且为几乎能够获得人们的一致认可,从而在社会治理乃至国家治理方面(其中也包括党的建设方面)发挥作用。而党法则不同,它是从党的纲领及奋斗目标的角度对党组织和党员提出的、旨在保障党自身的先进性以维持和提升其战斗力、也因此通常要远较国家法对一般社会成员所提出之要求高得多的行为要求。党的建设过程中充斥着从党的纲领角度对党组织和党员提出的高层次的伦理道德要求(尤其是在党的作风建设、反腐倡廉以及先进性建设方面),如“要厉行勤俭节约”“严禁讲排场、比阔气,搞铺张浪费”“不得通奸”等。从伦理道德的角度上来说,这类要求通常是更比国家法的要求更为严苛的要求,也是在伦理道德层面上更高层次的要求。

从党的建设之角度来说,中国共产党要成为具有先进性从而拥有战斗力的政党,成为我国社会主义革命和建设事业的领导力量,首先需要成为在伦理道德层面上获得社会广泛认同的政党。为此,她必须使其党员个人的伦理道德修为高于普通社会成员,以此来突出和显现其自身的先进性。而要实现这一目标,党就必须在伦理道德层面上提高对党员的要求,使党员成为在伦理道德修为上高于普通社会成员的社会成员。作为法律,国家法能够保证党员遵守最为底线的伦理道德,但却无法在推进党员践行高层次伦理道德要求方面有所作为,因为它作为社会最低限度的伦理道德,在伦理道德层面上的要求无法更进一步提升，换言之,国家法无法介入在道德要求层次上更高的党建领域,这使得法律无法在推进党自身的建设方面发挥更好的作用。而党法则可以通过其对党组织与党员所提出的、远高于国家法对一般社会成员的伦理道德要求,发挥其对高层次伦理道德的引导和推进作用,从而提升党员的伦理道德修养。例如,受制于义务法定的影响,国家法无法要求人们“严禁讲排场、比阔气,搞铺张浪费”,也不能要求人们“不得通奸”,而只能提倡人们不要“讲排场、比阔气,搞铺张浪费”“不通奸”,就是说,“严禁讲排场、比阔气,搞铺张浪费”“不得通奸”在国家法中不宜被设定为一种义务。在此情形下,国家法也就无法要求作为普通公民的党员不“讲排场、比阔气,搞铺张浪费”、不“通奸”。但作为软法的党法则全然不同,因为党法是专门适用于各级党组织及全体党员的一种“法”,对于党员而言,其成为党员的前提条件就是要模范遵守党法,因此,党法完全有资格在国家法之外针对党员干部提出作为一种义务的“严禁讲排场、比阔气,搞铺张浪费”“不得通奸”等行为规范。就此而言,在强化党员的道德修为以推进党的自身建设方面,党法比国家法更能够发挥作用,是党加强自身建设所必须要倚赖的最重要规范。

反腐败,是党的建设过程中必须要予以高度正视的一个关键性问题。在反腐败方面,党法发挥着国家法所无法替代的关键性作用，原因在于,中国共产党是我国的唯一执政党,是我国社会主义事业的领导核心。作为我国唯一的执政党,其自身的廉洁性如何将直接决定着整个国家公务系统的廉洁程度,关系着国家的长远发展。正如孔子所指出的,“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从”(《论语·子路》 )，如果党自身不够廉洁,身不正,则很难要求其他社会成员廉洁奉公。就此而言,遏制和打击党内腐败以保持党自身的纯洁性,必须成为我国反腐败的重中之重。而要遏制和打击党内腐败,发挥党法的特殊作用无疑是至关重要的。理论上,在治理腐败方面,治心与治权相比,一个作用于人之内在,一个作用于人之外部机制，两者相辅相成、缺一不可,但治心更为根本。治权的最终目的仍然是治心,通过确立严格的权力运行机制和权力滥用惩罚机制,从而达到“有犯意不敢犯,小犯不大犯,大犯不再犯”的目的[12]。而与国家法在腐败治理方面只能够治权相比,党法不仅能够治权,更能够治心。因为作为一种在伦理道德层面上要远高于国家法的行为规范,党法能够利用其自身更高的伦理道德要求形成防止党员干部腐败的第一道防线,使很多腐败在其萌芽之初就受到党法的遏止。

从软法与硬法相互关系的角度上来说,软法不仅具有硬法的很多优点,并避免了硬法的某些成本,而且也具有自己独特的优势[13]。作为软法的党法显然也在此列。作为一种软法,党法为党员及各级党组织提出了具体的道德要求与行为规范,使得党员与各级党组织在进行各种活动时有法可依、有章可循,避免了行为的盲目性与随意性。同时,作为一种软法,党法又能够弥补国家法作为一种硬法所必然产生的无法介入党建这一具体且特殊领域的不足。就此而言,国家法与党法是我国法律反腐这一机体的两翼。在反对腐败以维系乃至提升党的先进性、强化党的建设方面,既要关注和强化作为硬法的国家法,也要重视利用作为软法的党法,需要充分发挥两种法律的作用*有学者认为,应当将党规党法上升为国家法律(参见刘松山:《建议将党规党法上升为国家法律》,《理论与改革》2000年第6期)。从软法治理的角度上来说,这一建议实际上降低了作为软法的党法在伦理道德层面上的要求以及在社会治理乃至国家治理方面的作用,需要谨慎考虑。。

三、我国法律反腐的主要问题

一方面，法治已经成为当代社会治理乃至国家治理的主旋律,而法律的作用也正在受到越来越高的重视。在此情势下,法律反腐已经成为我国最值得信赖的反腐路径。强化法律反腐,势必会成为我国反腐的内在要求。然而,另一方面,就我国反腐的现实需要来看,我国法律反腐在立法与执法两个方面却都还存在着诸多问题,亟待在今后反腐过程中逐步纠正。具体而言:

(一)立法方面的不足

1.反腐基本法的缺失

目前来看,我国尚没有一部专门指导、规范和引领反腐败的国家基本法，这使得我国现行反腐败立法,不仅缺乏纲领性法律,而且呈分散模式,内容也欠系统完善,与我国已经加入的《联合国反腐败公约》的规定有较大差距[14]。就世界范围内来看,很多国家都已出台了专门的反腐败基本法,如德国的《反腐败法》、哈萨克斯坦的《反腐败法》、俄罗斯的《俄罗斯联邦反腐败法》、英国的《防治腐败法》、美国的《反海外腐败法》等等。而韩国不仅制定了《腐败防止法》,而且还围绕该法出台了包括《公务员行为守则法》《公职人员伦理法》《公益举报人保护法》以及《关于腐败防止与国民权益委员会设立运营法》等在内的多部法律,以推动反腐败法制的构建[15]。这些立法对于各国准确把握腐败的界限以更好地预防和惩治腐败起到了不可忽视的作用。在这一点上,我国法律反腐显然还需要更多努力。

2.反腐刑事立法的不足

在法律反腐方面,刑法作为最具有威慑力的一类法律规范发挥着无以替代的重要作用,其对腐败的防治往往直接决定我国整个反腐的成效。但就目前我国刑法的规定来看,刑法在反腐方面还存在着一些明显的制度缺陷。具体体现在:(1)刑法在设置诸如贪污、贿赂等腐败犯罪时对犯罪的主体有严格限制,即基本上限定于国家工作人员和国家机关工作人员两类。这一范围是比较狭窄的,实际上不利于制裁腐败犯罪的。因为腐败的实质是利用公权谋取私利,很多腐败的发生并不是由以上两类主体实施的,如多年前在学界引发巨大争议的“足球黑哨事件”就是典型的腐败,但作为腐败主体的裁判却并不在以上两类人员之中。这显然不利于刑法反腐。(2)刑法设置的腐败犯罪的客体是公务人员的职务廉洁性,即国家工作人员的职务行为是国家公权力的表现,公务活动的履行应当为国家、人民谋利,而不能为自己谋取私利。但刑法在界定犯罪时却将财物作为唯一认定标准,使得很多腐败无法被纳入打击的范围之内。实际上,从规范保护目的出发,腐败类犯罪中“财物”不应限于有价值的有体物、无体物和财产性利益,还应包括非财产性利益等“任何不正当利益”,如为他人安排就业、升学、迁移户口、提升职务，甚至提供性服务等[16]。(3)我国刑法对腐败犯罪的追究都依据贪污受贿所得数额设置了相对较高的起刑点，这对遏制腐败是十分不利的。近几年有不少的高官因腐败而落马,他们中的许多都被查实贪贿了较大数额的金钱利益,能抓出贪污渎职的“大老虎”固然是好事，可是,这样的现状也容易使很多官员误认为反腐只是抓“大贪官”,小官小贪可以为不受法律制裁，这显然不利于防腐反腐。

3.党法反腐的缺陷

尽管在理论上,党法在反腐败方面应该受到更多的重视,发挥更大的作用,但就目前而言,党法还难以真正发挥这种作用。原因在于:(1)我国现有的党法在制度设计上往往更强调宣传教育而忽视惩戒与处分,内容过于宏观和空泛,缺少对于违反党法之责任的规定。(2)现有党法实体性规范多而程序性规范少,缺乏对于党法执行的监督检查机制,使得党法即便有一些很好的制度能够防腐反腐,最终也往往难以被执行。(3)党法的制定略显随意,很多党内法规的制定往往没有经过严格的程序论证,没有充分征求党员或党代表的意见和建议,仓促出台,使得党法尽管数量很多,但能够实际发挥作用的却比较少。以上问题的存在降低了党法自身的严肃性以及党员与各级党组织对于党法的认同,严重制约了党法自身机能的发挥,使得党法未能在我国腐败治理方面发挥本应有的作用。

(二)执法方面的缺陷

除了立法反腐的以上不足之外,执法方面的缺陷也是我国法律反腐面临的一个软肋。从法理上来说,立法是法律反腐的基础,没有反腐立法,就没有反腐的法律依据,反腐的合法性就会遭到质疑。但反腐立法显然只是法律反腐的第一步,因为“徒法不能以自行”,内在再好的法律如果得不到认真执行,也会沦落为一纸具文。而在反腐法律的执行方面,我国在反腐实践中一直都存在着有法不依与执法不严的“顽疾”,尤其是在反腐方面发挥着特殊作用的党法方面。正如有学者指出的:“当前党内法规制度建设最突出的问题已不是‘无法可依’的问题,而是‘有法不依’的问题。”[17]与行业规范、技术标准、单位规章等其他软法相比,党法作为一种软法明显存在过软的问题，原因在于,我国现有的党法多宣教而少惩戒。如果相关主体违反了诸如行业规范、技术标准及单位规章等软法,在其客观上往往会被相关的群体所排斥,从而直接招致利益方面的损失*例如,企业不遵守行业规范,通常会无法被吸收入或被排除于相关的行业协会,从而失去利用行业协会来谋求发展的机会,因此,多数企业都会主动地去遵守行业规范的规定。；而违反党法很多时候却不会受到多少实质性惩罚。例如江西某县纪检干部“向菩萨宣誓保证娶情妇为妻”事件的处理,对于如此恶劣且已经严重败坏党形象的事件,有关部门在处理时并没有直接开除相关当事人的党籍,而是仅仅撤销其职务,留党察看一年[18]。类似这种严重违反党法而影响党的形象的事件,本应受到党法的严厉处分,但实际上却并没有得到本应有处理。而除了党法之外,涉及严重腐败而未能及时得到国家法惩处的问题则更是多见。以最近几年我国处理的一些“大老虎”为例,实际上,这些“大老虎”在未被依法治理之前就早已严重违法违纪,倘若能够早一些被严格依法处理,根本就没有机会成为“大老虎”,更不可能有机会败坏党和国家的形象。而其之所以成为“大老虎”恰恰是我国反腐法律(无论是党法还是国家法)没有被严格依法执行的表现的注脚。

值得指出的是,在法律的严格执行方面,香港的法律实践很值得我们参考和借鉴。作为我国的一个特别行政区,香港是法治社会的典型,它能够成为廉洁社会的成功模式,其根本原因就在于香港一直重视反腐并将反腐纳入法治化轨道,强调用法律来反腐。为了打击贪污受贿等腐败行为,香港制定了较为完善的法律法规和强有力的反腐法令,先后颁布了《防止贿赂条例》《廉政公署条例》以及《选举(舞弊及非法行为)条例》,对各种腐败行为给予了明确的法律规制。除此之外,政府还制定有清晰的规则与指引,依靠纪律调整公职人员的行为,使其在工作中有章可循,形成防止公职人员贪污腐败的全面系统的法律纪律规章网络,使公职人员不敢贪、不能贪、不想贪[19]。而最重要的则是,不论是反腐法律还是旨在反腐的公职人员的纪律,在香港都有着严格的执行力。2013年6月,有关香港警司因为收受饮食店折扣而被判入狱的新闻引爆了各大媒体。被誉为香港警队“明日之星”的湾仔分区指挥官黄冠豪,私自收受湾仔火锅店“辰田食栈”老板数千元的饮食扣折和洋酒馈赠而没有向上司申报,并在明知火锅店无牌卖酒的情况下知情不报,其后甚至更是动用职权签批该店酒牌申请。为此,黄冠豪被控公职人员行为失当罪,并被法院判处即时入狱12个月,不准保释。而诸如此类的例子在香港多不胜数。在2003年香港高级警官洗锦华案中,洗锦华也只是因为性贿赂罪名成立就被判刑两年,并失去了373万港元的退休金和香港公职人员最为看重的公职。香港对于贪污腐败执法极为严苛,即便你贪污1元,那也会被认为是贪污,廉正公署也会严查;而且,只要被起诉的贪腐罪名成立,相关的法律就会被严格执行,绝无任何私情可徇。正是这种严格执法的反腐立场,才使得腐败在香港难以生根,香港官员也才想贪而不敢贪[20]。显然,与香港反腐的严格执法相比,内地还有很多改进的空间。

四、我国法律反腐败的具体思路与对策

党的十八大报告指出,“法治是治国理政的基本方式”,为此,要“全面推进依法治国”。而反腐自然也在全面推进依法治国的目标之内。早在十八届中央纪委第二次全会上,习近平总书记就专门强调过“法治思维和法治方式”在反腐败中的重要地位,他指出“要善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法, 加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行”。这实际上从国家法与党法两个层面上明确了法律反腐的路径与制度依赖。为此,我们必须针对目前我国法律反腐显现出来的缺憾与不足,采取相应的策略予以应对。

(一)加强我国反腐败的立法建设

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象。为此,需要我们加强反腐败的立法建设。具体而言:

首先,需要针对目前我国反腐败领域的立法空位现象,尽快出台相关的法律,健全我国的反腐败法律体系。具体而言,应当尽快出台一部《反腐败法》,以这样一部法为基本法与核心法来构建我国的反腐败法律体系。《反腐败法》要以基本法的形式明确规定反腐败的整体方针、原则、体制、机制和主要制度及其运作的规则、程序,使反腐败工作真正纳入规范化、法治化的轨道[21]。在《反腐败法》中,需要明确腐败的概念、反腐的基本原则以及包括领导干部个人财产申报制度、任职前财产公示制度、禁止或限制裸官的制度、反腐败国际合作制度以及法律责任制度等在内基本制度,并廓清腐败与一般违纪行为的区别等基本问题,使反腐获得国家法的足够有力支持。

其次,需要完善我国反腐的刑事法律。刑法在经过多次的修订后,我国目前的反腐刑事法律体系已经较为完整地建立起来了。但就目前来看,这样的刑事法律体系并没能充分、彻底地打击腐败犯罪,在预防腐败方面也是比较缺乏成效的。为此,应当进一步完善我国现行的刑事法律,放宽对于腐败犯罪主体范围的限定,相应地降低腐败犯罪的起刑点,并将腐败犯罪中所涉及的“财物”扩大为所有不正当利益,扩大刑法对于腐败犯罪的规制范围,以使刑法在反腐败过程中发挥更大作用,成为能够真正威慑和应对腐败的利器。

再次,完善在反腐方面具有特殊意义的党法。反腐败需要及时发现和惩处腐败,但更要预防腐败。古人云，“先其未然谓之防,发而止之谓之救,行而责之谓之戒”,而“防为上,救次之,戒为下”(《申鉴·杂言》)，换言之,事先防范是避免问题发生并进而避免或减少损害的最有效策略。而党法则在防腐败方面发挥着特殊的作用,是预防党员腐败堕落、保障党的纯洁性的第一道防线,也是警戒线[22]。当前,很多党法还存在偏重于说教而缺乏对违法责任规定的问题,这使得党法中很多原本应该在防腐反腐方面发挥良好作用的规则与制度失去了必要的支持。为此,党的十八届四中全会指出,要加强党内法规制度建设,完善党内法规制定体制机制,形成配套完备的党内法规制度体系。这应当成为今后我国法律反腐努力实现的一个基本目标。

(二)强化我国反腐败的执法建设

对于预防和惩治腐败而言,法律无疑是极为重要的,而法律的执行则更是重中之重——无论是作为硬法的国家法还是作为软法的党法。如果腐败是老虎,则法律就像是关老虎的笼子,它是困住老虎而使其不致出来的害人的基本保障。但很显然,如果只是有了笼子,而不为其上锁,则笼子就会形同虚设,不但无法关住老虎,使其无法出来为祸,反而可能会成为老虎为祸的帮凶：因为未上锁的笼子会麻痹人们的思想,其存在会使人误判自身的安全形势而放松了防范意识,从而最终导致祸乱的发生与危害的扩大。在此意义上,被执行良好的法律才是上了锁的、安全的笼子,是保证笼子能够真正发挥作用,切实关住腐败这一“老虎”的关键。

如上所述,在我国法律反腐中法律包括国家法与党法两类基本法律,国家法是反腐的底线,而党法作为只适用于党员并对党员有约束力的法律,则是反腐败的首要防线。就过去很长一段时间我党党法的执行情况来看,尽管我国制定有大量旨在反腐的党法,但其中的绝大多数却都存在有法不依、执法不严的问题。例如,十五大以来省级以上机关(不含军队)制定纪检监察和党风廉政建设方面的法规、规章和规范性文件就多达3800 多件,仅就关于禁止公款吃喝的制度就有37 个,可大吃大喝、公款消费的问题仍然没有得到彻底解决,个别地区、部门照吃不误,甚至愈演愈烈[23]。 这一现状导致党法对党员的约束形同虚设,没有很好地在反腐方面发挥应有的作用。不仅如此,党法的执法不严还会像很多党员干部传达出一个极其错误的信号，即法律——无论是党法还是国家法——都是纸老虎。这无疑刺激了一些党员干部腐败的欲念,使得腐败在我国积重难返。而与之形成鲜明对照的是,2012年“八项规定”颁行后,由于监督到位,执行严格,以往为广大人民群众深恶痛绝的腐败现象立即得到了大幅度收敛。而这些规定在最近几年一以贯之的严格执行,则不仅彻底打消了部分党员干部在以往党法执行过程中形成的“风头意识”*所谓“风头意识”,即认为规定的执行只是短期现象,最终会行同具文。,使得绝大多数党员干部不敢再腐，而且,“八项规定”的严格执行在树立了党法执法必严形象的同时,也加深了广大党员干部对于制度与规则的认同和尊重,在强化“党法亦法”观念的同时,形成了依法治国所必需的规则意识和法治观念,树立并维护了法律的权威。实际上,如果党法一直都能够得到认真严格的执行,则腐败现象就绝不会像如今这样猖獗和泛滥。而如果所有法律——无论是国家法还是党法——都能够得到严格的执行,则腐败甚至根本就没有在我国生长的空间。

基于此,笔者以为,应当健全我国法律的执行机制,严格法律在腐败治理方面的实施力度。具体而言:应当从“八项规定”之前党法的执行方面吸取教训,并借鉴“八项规定”以来党法实施的经验,完善党法以及我国国家法的监督执行机制,严格执法责任,确保法律在腐败治理过程中的严格依法实施。这是法律反腐的客观需要与理性选择。

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