政府购买民办教育服务的运行风险及其防范机制

毛明明

（贵州师范大学 历史与政治学院，贵州贵阳 550025）

一、研究问题的提出

国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确指出：“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度”。基于此，各地政府为解决所辖地区教育资源供需结构失衡的矛盾，积极开展了向社会力量购买教育服务①此文的购买教育服务主要指基础教育领域中政府提供效率不高、政府因自身资源限制无力解决或无暇顾及以及政府管理不好的非核心教育服务。的举措，其中最具代表性的是上海市浦东新区政府通过非竞争独立购买模式为农民工子女购买“入学位置”，为资质薄弱的初中学校购买优质的教育管理服务，实行教育服务的委托管理。另外，湖南郴州、贵州纳雍、四川郫县、江苏无锡、山东淄博、广东中山等地也进行了政府购买教育服务的实践探索。除了向社会组织和公益团体购买服务外，一些地方政府通过政府购买项目的方式向民办教育机构和一些私立学校购买服务，助力公办教育发展。我国学者也对政府向社会力量购买教育服务展开了学术探讨，主要集中在：一是对政府购买教育服务基础理论的研究，包括政府购买教育服务的产生背景、概念界定、基本特征和现实意义[1-3]。二是从公共政策视角对政府购买教育服务的政策实施策略进行的研究，如有学者在对政府购买教育服务政策的国际案例和上海市浦东新区的实践进行考量和分析的基础上，对我国政府购买教育服务进行了政策设计[1]；有学者从基本理论和国际经验出发对政府购买学前教育服务的政策进行了研究[4]。三是对政府购买教育服务的形式和模式研究。提出政府购买教育服务的形式主要有公校私营、购买学位、购买学校管理服务和公私协办教育设施四种类型[1]；委托管理是政府购买教育服务的一种有效实践模式；政府购买教育服务主要通过合同制和直接资助制来实现[5]。四是对政府购买教育服务的领域研究[6]。研究主要涉及政府购买社区教育服务、政府购买远程教育服务和信息化教育服务[3、7]、政府购买在线教育服务[8]、政府购买农民工子女教育服务[9]、政府购买学前教育服务[10]和政府购买家庭教育指导服务[11]等。五是对政府购买教育服务的问题和风险研究。有学者认为我国政府购买教育服务在政策法规、社会文化以及教育市场中存在潜在风险[1]；政府购买教育服务的相关实践活动不仅存在现行机制设计不足、社会组织发育不完善、非量化的和滞后的绩效评价等突出问题[12]，还在制度设计和契约管理等方面存在风险。六是政府购买教育服务的制度建设研究。研究指出，一方面要厘清政府供给教育服务的职责范围并制定完善的招、投标机制，另一方面要从包括要素性条件和过程性条件入手来建设政府购买教育服务的条件性制度建设[13]。有学者认为，有必要对购买方式、购买合同、购买范围、购买资金、购买监管和评价等要素进行制度建设。学者对政府购买教育服务相关问题的探讨，从研究对象来看，现有研究没有对教育服务承接主体进行严格区分，多数是基于社会组织和教育中介组织视角进行的分析，而针对政府向民办教育机构①主要指具备非营利性质的民办教育机构。购买服务的研究更是寥寥无几；从研究内容来看，当前研究主要局限于对政府购买教育服务基础理论、购买模式和购买领域以及政策探讨等方面的分析，而对政府购买民办教育服务实践中风险问题鲜有涉及。

民办教育机构作为优质教育服务的重要补充是主要的教育服务承接主体，它在参与“政府购买服务”过程中具有典型的适应性和主动性[14]。由于我国政府购买民办教育服务尚处于不断摸索和总结经验的初级起步阶段，在实践中不可避免存在着诸多不确定性和潜在风险，若不能对其精准识别和积极防范，将会消解教育服务价值并直接影响到政府购买活动的实施效果，背离政策的初衷。因此，以购买活动的运行过程为视角，探讨政府购买民办教育服务在实施进程中存在的风险问题并建构全面、系统的风险防范机制，对完善国家教育治理体系和推进政府购买教育服务活动的开展具有重要的现实意义。

二、政府购买民办教育服务的运行机理

政府购买民办教育服务是指政府通过与民办教育机构签订服务购买契约，并对它们所提供教育服务的质量进行绩效评估，根据契约规定来支付全部或部分费用，其目的在于向社会公众提供优质的、高效的和可供选择的教育服务。此过程包含两个特点，即政府在教育服务中的角色实现了“生产者”和“提供者”的分离、政府与民办教育机构之间是靠“契约”为维系纽带的商品交换关系[1]。政府购买民办教育服务的运行机理则是指维持购买活动正常工作和良性运转的各类功能要素有机整合所形成的运行规则和运行原理。政府购买民办教育服务应该是一个完整且紧密的链接过程，任何环节和要素的缺失都会造成购买活动的低效甚至失败。根据我国政府购买公共服务“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的运行逻辑，我们可以在理论层面得出政府购买民办教育服务的运行机理（图1）。在整个过程中购买行为主要涉及到了四个主体，即政府、教育服务受众、民办教育机构、教育服务评估主体，且在“四元主体中”中包含了四层“委托-代理”关系：教育服务受众作为委托人把代理权交给政府进行教育服务的生产和供给，政府把代理权又委托给民办教育机构，教育服务受众和民办教育机构之间形成了二次委托-代理关系；政府委托第三方评估机构对教育服务生产和供给效果进行评估。基于上述关系其购买过程可以划分为四个应有步骤：首先，政府根据教育服务受众提出的教育服务诉求进行“诊断”，以确定教育服务的购买范围和购买内容，并制定合理的购买计划；其次，政府在发布教育服务购买信息的前提下，向民办教育机构发出购买标的，并通过竞争性招投标获取具有承接教育服务资格的民办教育机构；再次，民办教育机构根据和政府签订的购买合同为教育服务受众提供相应的教育服务，同时还要接受教育服务受众的监督；最后，第三方评估主体根据评估标准及和政府之间达成的协议对民办教育机构提供的服务进行质量、满意度和绩效的综合评价，并把评估结果向教育服务受众反馈，政府则根据评估和验收结果兑现购买合同中的相应条款。在此过程中，“四元主体”和各功能要素之间构成了权责明晰、沟通流畅、衔接紧密和配合默契的购买活动运行机理。

图1 政府购买民办教育服务运行机理示意图

三、政府购买民办教育服务的运行风险识别

“政府组织的高绩效实质上取决于两方面因素：一是政府体制和机构内部诸要素的合理组合；二是政府运行机制的灵活协调，并恰当地作用于管理对象的功能效应。”[15]但由于我国的社会经济发展水平还不足，我国政府购买民办教育服务活动在承接主体准入、招投标审核、监管评价等制度建设上发展缓慢，完善程度较低，购买过程以及在理论层面的运行机理存在诸多潜在风险，主要包括以下方面。

（一）政府购买教育服务的单边行动

在政府购买民办教育服务的过程中，健全的信息传递机制十分重要，但在现实的实践中，无论是政府获取所要购买的教育服务信息还是寻找有资质承接教育服务的民办教育机构，都呈现出“一厢情愿”的特点，这也和缺少灵活的需求调查机制有关。政府的单边行动造成了购买过程中信息传递的单向流动，很容易导致民办教育机构、教育服务受众和政府之间的信息不能得到有效交换，并屏蔽掉一些优质的服务承接主体和服务需求者。另外，由于无法获取完整且全面的教育服务诉求，很难形成统一的购买原则、标准和条件，造成教育服务购买类型、数量和方式的盲目性和随意性。

（二）教育服务价格估算难度大

在公私合作模式下，教育服务的价格是在合同整合阶段根据政府部门和中标单位组织对相关服务领域的市场进行实际调研，并经合同双方经过反复的协商和讨价还价等程序后确定的。民办教育机构向社会提供的教育服务或者教育产品应该以对社会和公众所产生的社会效益为价值追求，但是要对社会效益进行准确地测量也并非易事，由于测量标准的缺乏和相关方法及技术手段的限制，要明确社会和公众对某一种教育服务或产品所需的数量和政府在供给过程中的供给成本、组织规模、以及对这些组织绩效进行准确的评估等是十分困难的，有时甚至是不可能的[16]。沃尔夫认为，并没有一个计算公式可以用来表明政府在公共活动中产出的必要以及最小的限度，也不存在一个简单而一致的衡量标准可以用来准确说明“非市场”规模的大小[17]。由于教育服务作为一种非量化特征明显的“软服务”，对它所产出质量和效益的衡量并不能像市场中的实物产品那样可以事先作出相应的评价和判断，更是不能运用量化统计的方法来准确衡量教育服务的优劣性，这也就造成了在合同条款中对服务质量进行明确界定的困难。另外，教育服务的生命周期较长并具有连续性和不确定性，这也为政府如何合理地确定其在市场交换的价值与价格带来了很大难度。

（三）未形成完善的民办教育机构准入标准

政府购买民办教育服务的主要目的是通过政府与民办教育机构之间的有效合作来提升教育服务的生产质量和供给效率，自身具备优质教育资源并有能力为社会提供服务的民办教育机构是购买活动成功践行的源头。但从政府购买的实践来看，并没有形成统一和完善的民办教育机构准入标准，政府在选取服务承接主体时，更多的是基于自身积累的经验，难以运用科学的方法对一些民办教育机构的准入资质作出严格要求并进行细致地筛查，这种准入资质的风险不仅可能会造成教育服务的供给水平低下，还会影响民办教育机构自身的发展，消解政府在教育领域的公信力。

（四）竞争性招投标环节流于形式

政府购买公共服务主要有两种典型的模式：第一是基于“熟人”社会基础上的定向购买，第二是通过招投标进行竞争性购买。纵观我国政府购买民办教育服务的现状，大多都属于委托性购买，即定向购买模式，虽然它赋予了民办教育机构更大的自主权和发展空间，但它所隐藏的潜在风险也不容忽视。一方面，它可能带来教育服务的垄断供给，排斥其他教育服务承接主体进入政府购买领域；另一方面，这种被政府亲自指定且缺乏竞争性招、投标“洗礼”的教育机构很可能会被泯灭掉前进的动力，造成工作上的懈怠；最后，政府和民办教育机构之间亲密的幕后关系也极易造成二者公私合谋下的暗箱操作和腐败行为。

（五）缺乏科学有效的评估标准和评估机构

第一，评估内容的科学性和针对性不足。据某民办教育机构反映，在购买合同中对教育服务价格、内容和成效的评估缺少明确的标准，造成评估的随意性过大，评估过程形式化；第二，评估信息来源单一。在绩效评估中，评估信息主要来源于政府和民办教育机构，教育服务受众很容易被排除，即使有所谓的公众满意度调查，但因最终的购买效果主要依赖于购买合同，教育服务受众的意见很难受到重视；第三，评估周期计算困难。由于教育服务产出效益无法在短时间内得以衡量，会给评估标准的制定和评估周期预见造成困难；第四，第三方评估机制不健全。由于受到技术和利益诉求等因素的影响，当前教育服务“政府买，政府评”的评估机制很难做到评估结果的公正和客观。

（六）没有对民办教育机构退出做出明确的规定

一个完整的政府购买公共服务制度体系应包含：第一，准入门槛；第二，过程管理；第三，退出机制[18]。对于政府购买民办教育服务来说，作为购买链条的末端环节，民办教育机构的退出则意味着购买行为的结束，这对于项目式运作的购买活动来说虽然有管理灵活等的优势，但随着合同的完成和资源投入的结束，并不能保证接受教育服务的主体在离开民办教育机构的支持和帮助后能获得长足的发展。因此，作为需要长期观察购买效果的教育服务来说，不能仅仅看成是短期的利益合作行为，若没有对民办教育机构的退出条件和退出标准做出明确的规定，必然会导致购买运行机制的缺失，给民办教育机构带来信誉上的损害，并削弱政府购买行为外部制度的合法性和内部系统的合理性。

四、政府购买民办教育服务运行风险的防范机制建构

完整的政府购买民办教育服务运行风险防范机制需要从需求调查机制、目录筛选机制、招投标机制、民办教育机构准入机制、动态项目实施机制、绩效评估机制和民办教育机构退出机制来建构[19]。在充分考虑核心过程层面的基础上，还需对信息沟通机制、价格估算机制、监管机制、利益协调机制、风险分担机制、问责机制等配套层面的风险防范机制进行完善，以提升政府购买的效益和水平（图2）。

图2 政府购买民办教育服务运行风险防范机制建构图

（一）核心过程层面的运行风险防范机制建构

1.教育服务需求调查机制和目录筛选机制

公众对教育服务诉求的合理表达是政府制定教育服务供给目标和供给政策的前提。因此，为了满足教育服务受众对人性化、专业化和多样化的教育服务的现实需求，政府应在当前经济社会发展实际状况和民办教育机构现实条件的基础上，充分听取教育服务利益相关主体和购买活动参与主体对购买内容和服务需求的见解，并通过信息化网络平台征询和收集相关的意见和建议，实现教育服务从“政府配餐”到“百姓点菜”。另外，还需要建立严格的购买目录筛选机制来预防公共财政资金的滥用和教育服务需求-供给不匹配等风险的发生。一方面，在对教育服务的内容和性质、民办教育机构参与购买活动的监管和评估难易度、教育服务市场发育程度等进行充分考察的基础上制定教育服务购买项目的筛选标准；另一方面，购买活动的主要参与主体应组成项目评审和监督委员会，通过科学合理的方法对购买项目中的各类事项进行审查和评估，以确定最终的教育服务购买目录。

2.政府招投标机制和民办教育机构准入机制

公共服务民营化在公共管理中所体现出的本质精神就是通过公共服务供给主体之间的充分竞争，打破政府垄断供给公共服务的局面，进而提升公共服务的生产和供给绩效[20]。为了能选出合适且最优的教育服务生产者，预防公私合谋和“权力寻租”等风险的发生，应通过严格的招投标机制推进政府购买活动的公平和公正，这个过程不仅需要对政府的参与权力进行限制，扩大评标程序的规范化和公平化，还需要通过审计部门、纪检部门和公众代表等多元主体的参与来提高招投标的质量和效率。同时，为了保证该过程的透明度和公开性，政府也需要对社会和教育服务受众进行信息公开，接受相应的监督和反馈。另外，对民办教育机构进行严格的资质和条件审核并从源头上保障教育服务的供给质量是购买活动能否成功进行的重要一步。首先，从主体属性来看，能进入政府购买视野的民办教育服务应该是具有完全民事行为的专门从事教育服务生产和管理的并具备合法性、专业性和非营利性等特性的机构和组织。其次，在政府选择民办教育机构时，应对其基本信息、管理资源和水平、社会信誉度、技术条件等进行严格的审核，以降低因资质不健全引发的各类风险。最后，政府要不断拓宽民办教育机构的准入渠道，通过信息公开和程序公开自觉接受购买参与主体的监督。

3.教育服务购买的动态项目实施机制

随着社会环境的变化，民办教育机构和政府的合作项目也会出现波动，政府应适时调整教育服务的购买策略。首先，应坚持动态调整的基本原则。一是要加强对教育服务受众诉求的不断关注，按需调整购买内容；二是要紧密结合上级政府下发的购买政策来指导购买活动；三是购买标准要不断匹配地方经济发展水平和民办教育机构发展程度；四是购买项目应根据风险发生的几率和技术成熟度进行取舍。其次，要运用渐进式调整教育服务购买内容。因政府有限理性的存在，其购买行为不可能囊括所有需要购买的教育服务领域，应先选择发育程度相对成熟和稳定的教育服务项目推行，积累经验后再不断扩大购买领域。最后，实现动态项目监管的多元主体参与。通过构建包括教育服务受众、媒体、专家在内的外部监督机制，建立包括教育服务受众、民办教育机构和政府在内的信息反馈沟通渠道，降低因信息不对称可能引起的“逆向选择”和“道德风险”。

4.绩效评估机制和民办教育机构退出机制

绩效评估是衡量政府购买民办教育服务活动质量和效益的重要手段。一是要制定科学合理的评估标准和评估方法，通过对教育服务效率、质量、成本以及所要达到的效果进行可量化的指标体系构建，增加评估结果的可信度。二是要培育多元化评估主体。在政府主导的基础上，完善包括民办教育机构、社区、大众媒体、第三方评估机构、审计监察部门、教育服务受众等在内的多元利益主体评价机制[21]，以保证评估结果的公共理性。三是要进行全过程评估。政府购买民办教育服务是分阶段实现的，并呈现出“一次购买，分阶段支付”的特点，因此，评估过程应贯穿于教育服务诉求提出、教育服务合同签订、教育服务项目落实以及购买资金支付等购买活动的全过程。最后，要积极发挥评估结果对购买参与主体的约束和激励作用，并针对出现的问题和风险采取相应的改进和补救措施。另外，民办教育服务机构的退出标志着购买活动的完成和购买合同的解除，退出机制的建设要有正当合理的退出程序，即民办教育机构根据教育服务购买合同中的规定进行正常退出，而对于非正常退出，如因利益合谋而导致的购买失败应由纪检监察部门进行处理，因民办教育机构单方面违约导致购买活动无法进行的，政府可以直接终止购买合同，加大对其失信行为的曝光，追究其相应的责任；而因政府单方面违约的，民办教育机构除了终止履行购买合同并要求政府给予赔偿外，对存在异议的问题也可以提出法律调解或诉讼。

（二）配套过程层面的运行风险防范机制建构

1.监督机制和利益协调机制

首先，实现监督主体多元化。政府主要发挥内部监督的作用，强化监督过程的规范性和权威性。教育服务受众、媒体和专家等应充分发挥外部监督作用，从而使政府购买民办教育服务活动能被置于严密的监督体系之下[22]。其次，监督流程要规范化，即建立包括事前监督、事中监督和事后监督在内的系统性监督流程。再次，在监督方式的选择上，应采用法律制度监督和合同契约监督相结合，同时辅以信息化手段的实时监督方式来进行。最后，需要平衡在购买活动中政府和民办教育机构之间独立、平等的主体关系，改变以政府为主导的单向监督模式，建构起政府和民办教育机构之间彼此互动的双向监督机制。根据委托-代理理论，解决委托代理问题的关键就在于通过设计一套最优激励机制来引导代理人去追求并完成委托人所提出的委托目标，并确保双方在利益最大化的基础上实现“激励兼容”。在政府购买民办教育服务活动中，一方面应建立利益引导和调节机制。政府作为最有力的利益调节主体应该在维护公共利益和全局利益的前提下，充分保障民办教育机构的利益，并恰当地去平衡公共利益与私有利益之间的关系；另一方面，应建立利益约束和规范机制。民办教育机构和服务受众都有追逐私利的动机并且也有追求不合理利益和非法利益的可能，政府应当在满足各利益主体合理合法利益的前提下，在管理上实现柔性的道德规范和刚性的制度规范的有机统一。

2.信息沟通机制和价格估算机制

为了保证民办教育机构的信息能在教育服务市场中得到畅通流动，并使政府能获取完整的教育服务诉求信息，需要利用一定的信息技术手段来建设完善的民办教育机构和教育服务需求者的资料数据库。在教育服务购买的中后期阶段，政府部门应主动合理地披露有关教育服务购买项目的目录范围、购买资金的预决算信息等，提高购买过程的信息透明度[23]。PPP（政府与社会资本合作，英文为：Pub⁃lic-Private Partnership）理论认为，公私合作项目中最核心的问题就是如何对服务或产品进行合理的定价。因此，在制定购买项目中的教育服务价格时，要充分考虑生产该项教育服务的总成本，在精准成本核算的基础上通过教育服务市场机制中的供需情况对价格的涨落进行自动调节。另外，教育服务价格的确定还应该综合考量地方居民消费和工资水平、物价水平以及政府的财政负担能力等，并通过专业的技术机构力量对可能影响价格制定的各种影响因素进行全面评审，以提高价格判断的科学性。

3.风险分担机制和主体问责机制

公私合作项目形成的基础是“风险共担”和“利益共享”，其最大优势就在于可以通过机制设计来减少政府和私人部门由于单边行动所引发风险而带来的各种损失，进而来实现合作成本的最小化和收益最大化。因此，在风险分担方面，政府购买民办教育服务过程中的风险应由具备最佳控制效果的一方来应对和防范，并对承担风险的范围设置上限，其中政府应承担政治、法律、政策等宏观层面的外部风险，民办教育机构应承担合作项目的建设、运营等微观层的管理风险，而属于中观层面的如购买活动参与主体间的协同问题和因不可抗力形成的风险应由双方共同承担。在政府购买民办教育服务过程中，我们还面临着两个不可避免的问题：如何防止教育服务外包后政府责任的不当转移、如何确保民办教育机构担负起提供受众满意的教育服务和维护教育服务受众利益的责任。因此，政府购买民办教育服务应该从地方政府、民办教育机构和教育服务受众这三个责任主体出发明晰问责链条，来建构主体问责机制，即加强地方政府与教育服务受众之间的“政治问责”、地方政府和民办教育机构之间的“契约问责”以及教育服务受众和民办教育机构之间的“客户权力问责”[24]。

五、结语

政府购买民办教育服务改变了传统的教育服务供给模式，通过优化政府教育职能结构，重新界定了政府、社会和市场在教育服务领域中的关系，它不仅为我国公共教育治理体系的完善提供了一条实现路径，更为解决优质和多元化的教育服务的供需矛盾开具了一剂“良方”。通过对购买活动理论维度运行机理和现实维度购买过程的对比分析可以发现，我国政府购买民办教育服务仍然存在诸多风险，需要我们从关键环节和配套过程层面对政府购买民办教育服务的运行风险防范机制进行系统建构，为政府购买教育服务的相关研究提供理论支持，并为政府推进购买民办教育服务发展进程和引导民办教育教育机构参与政府购买提供现实性的政策参考。当然，对于政府购买民办教育服务无论是理论研究还是实践研究方面均是一个尚待继续探索的领域，这个过程需要长期的经验积累和不断地实践反思。本文也只是对购买活动中的风险问题进行了初步探讨，同时还存在一些不足和缺陷，如在研究内容上缺乏对风险识别指标体系的设计，在研究方法上没有对教育服务价格计算和绩效评估机制进行量化分析等，这也正是后续研究需要深入探索的方向。