构建以集体公有为主体、多种形式并存的农村土地制度

王廷勇，黄明辉，陈佳湘，杨遂全

（1.黔南民族师范学院，贵州都匀 558000；2.四川大学法学院，成都 610207）

纵览古今，横贯中西，土地是人类赖以生存的最基本资源和“人类世世代代共同的永久的财产”〔1〕917-918。由于各个国家有其独特的历史文化、政治、经济背景，土地资源“因国家、民族和历史传统的不同而具有特殊性”〔2〕。作为土地制度核心和关键的所有制不仅承载着多种社会功能，而且对人类生存与发展的影响甚巨。近年来，如何推进土地制度改革以增加农民收入引起了社会各界的广泛关注。党的十八届三中全会在“土地产权制度”改革方面有了新的提法和开创性的突破，具有极其鲜明的时代特征。党的十九大明确了“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”的安排。

从现实来看，在传统的城乡二元结构土地制度下，私权与公权的冲突不断。土地是一种重要的基础性生产要素资源，有限土地资源利用效率问题一直是经济学家、法学家们关注的焦点。就我国农地制度改革而言，单一化的农民集体所有权是否完全符合我国农村实际，值得重新考量。尽管西方产权理论对产权效率的研究备受一些学者推崇，但若直接套用来解决我国的土地问题，会有诸多困难。当下农村房地抵押贷款、流转面临的困难和问题至少说明，我们对农地制度尚未完全认识清楚，仅仅局限于传统思维定势的改革未能满足当前农村经济和社会快速发展的多样化需求，农地制度仍有许多实质问题需要突破和创新。

从理论上看，以新制度经济学派为代表的“私权派”和以人类学、社会学家为代表的“公权派”就农地制度改革问题争论不休。争议激烈，观点多元。在各流派的争鸣、不同思想的激荡过程中，农地问题之复杂、意义之重大也日渐清晰。争论的结果主要集中表现为农地“公有化”与“私有化”两种观点的对立；争论的目的都是为了如何进一步解放农村生产力，增加农民更多财产性收益；争论的焦点终归不得不回到衍生土地问题的所有权问题上来。尽管两种主张各有千秋，但最终都未能从根本上有效解决农地制度的理论和实践问题。

值得进一步思考的是：在我国《民法典》的编纂过程中，农地制度设计在理论上除“公”与“私”之外，土地制度与市场经济有机结合的基本路径和方法是什么？有没有更符合我国国情和农村实际的第三条道路？基于此，本文结合当前我国农地制度改革实践，试图探析当前农地制度改革框架体系，以期对创新公有制多种实现形式的产权保护制度和实现公有制与市场经济的有机结合有所裨益。为此，下文先从中外土地制度与经营模式演变说起。

一、土地制度及经营模式的演变

（一）中国的土地制度及经营模式

原始社会的生产力水平极低，土地部落公有，集体共同耕种土地，产品实行平均分配。这一时期的经营模式为生产力水平极低的公有公营模式。奴隶社会的剩余劳动和剩余产品直接归奴隶主占有，土地所有权和使用权还没有分离，一切土地名义上属于国家公有。国王把土地层层分封给各级贵族世代享用，但不得转让和买卖，诸侯要向国王交纳一定的贡赋，农奴拥有土地使用权，没有所有权。严格来说，这种国王和贵族所有制仍为公有私营模式。封建社会确立了以封建地主所有制为主体的土地制度。在封建地主所有制为主体的土地制度下，租佃制成为土地利用的最主要形式，土地所有权与土地使用权呈逐步分离的趋势（这一过程中始终存在自耕农形式），私有私营的分散经营模式成为主要形式，但在农业用水方面也存在私有公营的互助模式。清末民初到中华人民共和国成立以前，封建土地制度为主体（国统区），农民所有制（解放区）与之并存，封建土地所有制仍然处于主体地位，土地经营模式也主要是私有私营。

中华人民共和国成立后到1978年，公有公营为主体是土地制度经营模式的主要特征。1950年的《土地改革法》将封建土地所有制转变为农民所有制，实行了短暂的私有私营。但随着农业集体化的快速推进，农民所有制转变为集体所有制，公有公营模式得以确立并成为主要形式。1978年至今，形成了公有私营（家庭承包制）为主体、公有公营（国有农场）并存的土地制度模式。安徽凤阳小岗村率先再次实行大包干（土地所有权归农民集体、承包经营权归农户）的公有私营模式。公有私营的土地制度创新实践，形成了土地农民集体所有与承包经营并存的形式，极大地推动了农村发展并提高了农民生活水平。尽管中华人民共和国成立之后农民所有制的私有私营模式和大规模集体所有制的公有公营模式都曾有过一定积极意义，但实践证明，私有私营和公有公营模式的“一权”模式，总体来看并不符合我国农村生产力发展的要求，因而“一权”的私有私营、公有公营模式被“两权”的公有私营模式取代〔3〕。

家庭承包制的创新形式说明，以农户为基础的经营模式在我国应该具有广泛和长久的适应性和旺盛的生命力。改革开放后，与土地相关的各类法律和政策都肯定了以家庭承包经营为基础的基本经营制度。总体来说，我国农村生产关系的调整和变革是不断适应生产力发展水平的过程，是对农村生产实践应然和必然的反映，体现了主观能动性与客观规律性的有机统一，符合认识不断深化发展的规律。

（二）西方国家的土地制度和经营模式

罗马城邦共和国主要实行土地氏族集体共同所有制，土地是氏族财产而不是家族财产，家族只享有土地使用权，与之对应的主要是公有公营模式。到了共和国末期，个人土地所有权才适用于一切社会关系，与之对应的主要是私有私营模式；欧洲中世纪时期实行土地双重所有权制度，土地所有权被抽象化。土地权利被分为所有权与使用权，诸侯拥有土地所有权，农民拥有土地的长期使用权（永业权），与之对应的主要是私有私营模式。日尔曼社会土地制度的主要特征是公社或村落的集体公有制。从氏族共同占有、全体村民总有到社员占有制，其管理权和处分权都归集体。即使到了耕地大部分私有时期，土地交易只涉及有限的处分权，与之对应的主要是公有私营模式。近代资本主义国家，在个人本位的绝对所有权观念下，土地成了自由支配的个人财产，建立了土地私有权制度（但也具有定限物权的特征），与之对应的主要是私有私营模式；20世纪后的资本主义国家土地立法，社会本位思想代替了个人本位思想，所有权的公益性、社会性得到重视，土地不仅承载着私法义务也负载着公法义务，公共福利、社会公益事业、环境保护、规模化经营、可持续发展等成为土地立法的重要价值取向〔4〕。

不难看出，土地所有制与经营模式具有历史性兼阶级性、主体性兼多样性和公私兼顾的基本特征，与一定社会经济基础相适应的土地制度和土地经营模式不具有单独性和唯一对应性，同一性质的土地可以采用不同的经营模式，不同性质的土地也可以采取同一经营模式。土地所有权是公民私权与国家公权的统一。在人类社会的绝大部分历史时期，不同性质的国家都普遍采取了以土地生产资料归本阶级所有为主体的土地制度形式和相应的经营模式。就当前我国农村生产力发展水平的不平衡、多层次、不充分而言，单一化的土地集体所有制并不完全符合和适应多种经济形式发展的要求。在今后的改革过程中，应充分考虑历史、现实和未来的衔接与统一，实行以集体公有为主体、多种形式并存的农地制度。

二、以农地集体公有为主体、多种形式并存的含义

（一）农村土地的范围

《土地管理法》第4条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。这就是说，我国的土地公有制包括国家所有和集体所有。以集体公有为主体、多种形式并存的土地制度形式是相对于不同性质的农村土地而言的，并不包括城市的国有土地。按土地用途划分，农村土地分为农用地、建设用地和非利用地。农用地即直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地包括住宅用地、公共设施用地、工矿土地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；非利用地指农用地和建设用地以外的土地，如“四荒地”（荒山、荒丘、荒沟、荒滩，包括荒坡、荒沙、荒草、荒水等）。

（二）集体公有为主体与多种形式并存的内涵

针对不同性质的农村土地，以土地集体公有为主体、多种形式并存应准确界定为：集体公有的土地范围应该包括农业用地、集体公益性建设用地、工矿土地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地和非利用地等；而宅基地应该赋予农户有限制性所有权。土地集体公有即土地生产资料农民集体“共同占有”〔5〕874，以土地“集体公有”为主体的实质是农地以农民集体共同占有为主体；“多种形式”即农地制度形式可以多样化，允许在宅基地和非利用地范围内有限制性地赋予农民土地所有权；“并存”就是在以农村土地农民集体公有为主体的前提下，对特殊类型的土地（即宅基地）可以采用特殊的产权形式。

1.反对土地私有化，坚持以集体公有为主体

从社会历史实践看，以各个独立劳动者与其劳动条件相结合为基础的私有制生产方式封闭狭隘，不利于节约资源。私有化排斥生产资料的积聚，也排斥协作，排斥同一生产过程内部的分工，排斥对自然的社会统治和社会调节，排斥社会生产力的自由发展。建立在私有制基础上的封建小生产和资本主义大生产对地力的不合理榨取和滥用最终将导致土地资源更加贫瘠，破坏土地的自然力，不能进行自觉合理的经营。私有化“是以土地和其他生产资料的分散为前提的……它只同生产和社会的狭隘的自然产生的界限相容”〔5〕872。这说明，土地私有制不利于土地规模化、集约化经营和土地资源保护。以集体公有为主体的集体公益性质，能够更好地实现集体成员权益。马克思指出：“私人利益本身已经是社会所决定的利益，而且只有在社会所创造的条件下并使用社会所提供的手段，才能达到；也就是说，私人利益是与这些条件和手段的再生产相联系的。私人利益的内容以及实现的形式和手段是由不以任何人为转移的社会条件决定的。”〔6〕就我国的土地制度而言，私人利益实现的最重要“社会条件”就是土地公有制，因此，实现广大农民合理的私人利益必须坚持以集体公有为主体，反对土地私有化。

2.坚持以集体公有为主体是多种形式存在的前提和基础

首先，我国农村人多地少，土地具有有限性、差异性和固定性。坚持土地集体公有为主体，有利于保障粮食安全和充分发挥土地的社会保障功能。其次，土地资源的合理经营、利用和可持续发展是社会综合生产力的基础和源泉。实行农民集体公有为主体，保障了农民平等拥有最主要的农业生产资料和生活资料的权利，是实现农民共同富裕的制度保障，是中国特色社会主义的重要制度特征。再次，以集体公有为主体能够有效对生产资料进行统一调配、组织协作生产过程来发展规模化经营、保护生态环境、推动城乡协调和进行有效的社会调节，能更好地处理人地关系以提高土地的综合生产力。总之，在以集体公有为主体的基础上，农民与集体的根本利益是一致的。以集体公有为主体是集体管理权能的重要基础，集体管理权能的有效行使是集体成员利益实现的重要保障。广大农民脱贫致富、农村社会进步、农业生产发展都离不开集体的统一组织、协调和管理。因此，坚持以土地集体公有为主体是多种形式存在的前提和基础。

3.允许多种形式并存

集体公有不可能脱离集体成员的个人利益而抽象地存在，集体公有具有集体成员私权性质。集体公有的私权性表明，它享有的民事权利和其他民事主体在地位上是平等的、本质上是一致的，与民法的个人利益本位是一致的〔7〕。马克思指出：“劳动者对他的生产资料的私有权是小生产的基础，而小生产又是发展社会生产和劳动者本人的自由个性的必要条件。诚然，这种生产方式在奴隶制度、农奴制度以及其他从属关系中也是存在的。”〔5〕872“其他从属关系中”即除了奴隶制度、农奴制度、封建小生产私有制外，资本主义大生产私有制以及我国社会主义初级阶段的生产关系中也同样存在劳动者对他的生产资料私有权的小生产形式。在我国，这种小生产形式主要出现在中西部地区边远山区。历史经验表明，以土地私有制或公有制为主体的不同社会生产形式并不绝对排斥劳动者对他的生产资料私有权的小生产形式。以集体公有为主体、多种产权形式并存是集体私权性和社会公益性的统一，这不仅体现了不同社会生产关系的兼容性、多样性，也反映了一定社会物质生产关系与社会生产力相适应的必然性和过渡性。因此，社会主义初级阶段不可能实行唯一的统一的完全公有制，只能实行以公有制为主体、多种所有制并存的形式。同样道理，实行以集体公有为主体、多种形式并存的土地制度是对我国基本经济制度的进一步完善和发展。

（三）赋予农户宅基地有限制性私人所有权应是多种形式的主要内容

我们认为，宅基地与非利用地的土地类型较为特殊，在“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”的过程中，应赋予农户宅基地有限制性私人所有权。主要理由有以下几点。

1.目前的不动产政策与继承法之间存在矛盾和冲突

“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定发证。在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’。”〔8〕117“非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为非本农民集体成员’”，“城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地，不得登记发证。”〔8〕117-118从上述政策看，城镇居民不允许到农村购买宅基地和农民住宅，但在合法继承的情况下，农民集体成员和非本集体成员一户多宅将不可避免。由于“房地一体”，非本集体成员的城镇居民可以通过继承农村房屋占用农村宅基地，这也承认了非农业户口居民拥有农村宅基地及房屋的事实。国土资源部《农村宅基地制度改革试点方案》按照“分类处理”原则来贯彻实行农村“一户一宅、面积法定”的分配制度，这就意味着农户不能有一处以上宅基地。超标占用宅基地和“一户多宅”的，超过部分实行有偿使用；非集体经济组织成员通过继承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，实行有偿使用。尽管“试点方案”对“一户多宅”和“因继承房屋占用农村宅基地”提出了“有偿使用”的解决办法，也提出了农村宅基地出租、转让、入股等的流转方式，但将宅基地流转范围严格界定在农村集体经济组织成员内部。而事实上，宅基地流转入市不规范，民间私下买卖交易仍然存在，有的地方还突破现行法（如广东省法制办公布的《广东省农村宅基地管理办法（送审稿）》中提出“允许农村宅基地可在镇域范围内流转”，这与集体成员范围内流转的法律规定也不一致）。这就造成了《继承法》、“一户一宅、面积法定”、农村集体经济组织成员内部流转等规定之间的不一致。

2.现行法之间也存在冲突和矛盾

依现行法，市民可继承农房，但继承后不可转让给其他市民，以致农房不能流转又无法为生活在城市的农民工或继承人使用，全国人大修改《继承法》将此列为重点，但《物权法》《土地管理法》等依然回避，相互之间也存在冲突和矛盾。其现实结果是：农民的住房财产权、宅基地用益物权因不能真正流转而导致农民房地权益得不到有效保障。同时，由于失去了宅基地的“农转非”人口越来越多和城镇居民“因继承房屋占用农村宅基地”，集体要在农户间有效调剂宅基地供需矛盾并不现实。另外，在未来城镇化趋势下，农户进城会造成越来越多的房地闲置。由于房地一体、房屋具有私有性质和宅基地使用权很容易变成一种无期用益物权等原因，通过取消房屋继承来维护宅基地农民集体所有权在情理上和法理上都说不通，所以从一定意义上说，宅基地使用权实际上有着所有权的功能和作用，事实上拥有宅基地使用权的农户几乎等同于事实上拥有了宅基地所有权，宅基地所有权事实上被农民和城镇居民继承了。

3.农户宅基地“私人所有权”不同于私有制下的个人私有权

近年来，在实行土地私有化的西方发达资本主义国家，土地所有权也具有明显的公法属性和社会属性，土地所有权也并不是完全意义上的私有权权利，所有权观念已发生了较大变化。可以说，土地规划权高于所有权、建筑权等权利是整个西方发达国家土地法律制度发展的基本趋势。土地“所有权”已不能完全等同于“所有制”和“私有化”。随着土地所有权权能的不断分离，以所有权为中心的“一权”主张也并不符合现阶段我国农村实际和当今世界各国的普遍做法。实践证明，绝对所有权也不利于土地的合理利用。因此，国家通过修订法律以限制绝对性质的土地所有权和使用权。土地的继承、买卖、赠予必须符合国家法律和政策的要求，违反规定的行为会受到严厉制裁和处罚。例如为了防止农用地非农化、非粮化和土地的细分、碎化现象，保证土地的农业性质、农用地经营的稳定、农业农场地块的规模经营效益和提高农地利用效率，确保农用地的用途不发生改变和社会、经济、生态等各方面因素之间的关系协调，促进农业的可持续发展，法国农用地继承也受到政府公权力调控和国家法律的限制（如通过区域规划、土地利用规划、农地的转让、农场的规模控制、土壤保护、生态环境保护等方面的法律，保证了国家对土地的最终所有权与处分权，从法律上明确了对农用地有先买权和征收权，同时对个人土地所有权取得实行购买限制等）。

农户宅基地有限制性所有权是土地集体公有制基础上、有期限和有范围限制的土地所有权，以不损害土地集体公有为主体而存在，它是公私法兼顾的更能体现社会法属性的“私人所有权”，不可将其混同为私有制为基础的个人私有权，也不能将“所有权”等同于“所有制”。建立在私有制基础上的私有权是对直接生产者土地权益的剥夺。我国是以公有制为基础的社会主义国家，《物权法》第64条至第68规定的“私人所有权”不同于私有制下的私有权。不存在“对直接生产者土地权益的剥夺”性质，也不存在私人非劳动者剥削的经济基础。土地集体所有不可能脱离集体成员的个人利益而抽象的存在，土地集体所有同集体成员的个人利益有密切关系，集体公有具有明显的私权性，集体成员的个人利益享有的民事权利和其他民事主体在地位上是平等的、本质上是一致的，与民法的个人利益本位也是相符的〔9〕。因此，《物权法》规定的“私人所有权”主要是相对于国家所有权和集体所有权而言的一种客观现实存在，即“宅基地使用权人之所以能使供役地所有权的权能由需役地人分享，是因为它们在其权利设立时法律已经将处分权直接授予他们了”〔10〕。

4.宅基地用益物权是农民实现财产权益、增加农民收入的重要基础

依现行法，农民只有宅基地使用权，宅基地所有权归农民集体，宅基地也不能继承。尽管宅基地可以在本集体成员内部流转，农户对宅基地上的附着物享有所有权，有买卖和租赁的权利。尽管政策和法律认可农民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但从现实看，由于受到宅基地所有权的限制，宅基地上农户房屋的财产权属性对农民来说有名无实，抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，金融机构等债权人一般不愿意接受借款人用农村房屋设定抵押，这无疑大大降低了房屋的价值。现实问题说明，应赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，宅基地的财产属性功能、社会保障功能尚未如期所愿。农民土地财产权益的保护和实现与宅基地抵押贷款的改革要求和方向还相差甚远。因此，应在集体公有为主体的前提下，赋予农户宅基地有限制性“私人所有权”以确保农民财产权利的实现。

三、对以集体公有为主体的农地制度的再认识

农民与土地的关系是调整和变革农村生产关系的基础。农村制度变迁问题研究专家党国英认为，以前的农村土地承包制是半截的土地政策，没有一鼓作气把承包权做实，没有真正确立农民的土地财产权。这给农业农村投资带来了很大的不确定性。而近年来，“土地制度改革向前推进不够，特别是中央层面上的推进不能回应地方的呼声，不能适应发展的要求，是不用怀疑的事实”〔11〕。我们认为，今后我国实行以集体公有为主体的农地制度有其客观必然性。

（一）这是由社会发展规律决定的

历史唯物主义认为，生产关系一定要适应生产力状况的规律是社会发展的一般规律。社会发展规律具有重复性、常规性和不可抗拒性。同时，社会发展规律也具有历史性。在不同的社会、国家、民族以及不同的历史阶段都有不同的表现形式。在社会发展的不同阶段，存在着与生产力发展水平相适应的生产关系，不同的生产关系包含着不同性质的所有制形式。历史上的封建国家、近现代资本主义国家实行以私有制为主体的所有制结构，而社会主义国家则实行以公有制为主体的所有制结构。物质资料的生产是人类社会存在和发展的基础，人们不能改造或废除社会发展规律，但可以在实践中遵循和利用规律来改造社会，在已经获得的生产力所允许的限度和范围内实现自由。我国仍处于社会主义初级阶段，农村情况千差万别，农村生产力发展具有不平衡和多层次性。按照生产关系必须适应生产力状况的规律，生产关系不能超前也不能滞后。当前，实行以集体公有为主体、多种形式并存的土地制度是我国农村生产关系适应农村生产力发展的客观要求，有利于进一步解放和发展农村生产力，增加农民收入，提高农民生活水平。

（二）这是我国基本经济制度和社会性质的要求

经济制度是生产关系的总和。生产资料所有制决定生产关系的性质和根本特征，是国家制度的重要组成部分，是区分国家制度和社会制度的根本标志。我国现阶段实行以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度。确立这一制度是由人类社会发展规律、国家性质和社会主义初级阶段的基本国情决定的。实践证明，以公有制为主体、多种所有制共同发展的经济制度，符合我国社会主义初级阶段的基本国情，不仅保证了社会主义市场经济体制的正常建立和运转，而且推动了国民经济持续快速健康发展。我国是以公有制为基础的社会主义国家，生产资料所有制形式集中体现了国家制度的本质特征，决定着国家政权的阶级本质。因此，在坚持生产资料公有制的经济基础上，建立以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，不仅坚持了社会主义道路而且促进了社会生产力发展。同样，在基本经济制度下，实行以集体公有为主体、多种形式并存的土地制度，不仅是由社会主义国家性质决定的，而且体现了与基本经济制度的一致性。公有制为主体决定了以土地集体公有为主体，土地集体公有为主体是公有制为主体的必然反映，多种所有制决定了可以存在多种产权形式，多种产权形式是多种所有制形式的体现。总之，坚持以土地集体所有为主体不仅符合我国经济制度的要求，而且体现和维护了社会主义国家性质。

（三）这是对“社会所有制”和“土地国有化”理论的补充和完善

从社会历史发展的总趋势看，以集体公有为主体、多种形式并存与马克思的“土地国有化”理论具有发展的一致性。马克思的“土地国有化”理论描述的是高度发达的社会生产力状态下的国有化。首先，马克思认为“土地国有化愈来愈成为一种‘社会必然性’，抗拒这种必然性是任何拥护所有权的言论都无能为力的”〔12〕451-452。“社会运动将做出决定：土地只能是国家的财产。”〔12〕453-454其次，马克思的“土地国有化”有两个同时存在的必不可少的重要条件：一是“阶级差别和特权将与它们赖以生存的经济基础一同消失”；二是“同社会相对立的政府和国家将不复存在”〔12〕454。显然，初级阶段的社会主义与这种高度发达生产力下的土地国有化还有很远的距离，广大农村也就不可能实行统一的唯一的土地国有化。在社会主义初级阶段，以土地等生产资料共同占有为主体、多种形式并存应该是向“土地国有化”过渡的一种必要形式。以集体公有为主体、多种形式并存的土地制度不仅在总趋势上与“土地国有化”具有一致性，而且是马克思土地理论结合我国具体实际的创新，是对马克思土地产权理论的丰富和发展。

所有制是人们进行生产和分配的前提。马克思在遵循社会发展规律的基础上，通过对资本主义积累的分析，既肯定了资本主义生产方式的历史进步性，同时又指出了人类社会必将向更高阶段发展——资本主义必然灭亡，社会主义必然胜利。资本主义生产方式的否定与自我否定，“这种否定不是重新建立私有制，而是在资本主义时代的成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制”〔1〕874。恩格斯在《反杜林论》中对此作了解释说明：“社会所有制涉及到土地和其他生产资料，个人所有制涉及产品，那就是涉及消费品。”这说明，马克思的“社会所有制”指的是在生产资料共同占有的基础上，建立生活资料的个人所有制。不难看出，生产资料占有制度与生活资料分配制度也具有历史现实性。从区域地理位置看，我国农村情况千差万别，还有大部分人口在农村生活，不同位置的土地有不同的生产条件。在东部地区，主要表现为机械化程度较高的社会协作劳动，与此相反，在西部地区，则主要表现为牛马耕种的独立劳动，而中部地区二者兼而有之。因此，实行以集体公有为主体、多种形式并存的农地制度刚好符合了我国多层次的生产力水平特征，是向马克思描述的社会所有制和土地国有化过渡的必然形式，而且可以为今后政策调整留下空间和余地。

（四）这与“三权分置”理论和“三条底线”原则具有内在统一性

“三权分置”理论主要适用于农用地和非利用地范围，本文提出的多种形式特指集体建设用地中的宅基地，并不包括农用地、非利用地、集体经营性建设用地和集体公益性建设用地，所以多种形式与农用地、非利用地坚持农村土地集体所有的前提也并不矛盾。况且以集体公有为主体与坚持集体所有的前提具有本质上的一致性，并不会改变集体所有的性质。当前，“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的“三条底线”是整个农村土地制度改革的指导思想和基本原则。实行农地以集体公有为主体、多种形式并存与“三条底线”原则也是统一的。以集体公有为主体是土地公有制性质的体现，并不改变土地公有制性质；农用地、非利用地等的集体所有权性质不改变是以集体公有为主体的最根本标志，坚持农用地和非利用地的集体所有权性质不变与集体公有也是统一的；赋予农民宅基地个人所有权是保护农民财产权益、赋予农民更多财产权利的要求，不会改变土地公有制性质。

四、构建以集体公有为主体、多种形式并存的农村土地制度的路径

构建一种新的制度体系，关键要看这种制度与现行政策和法律有没有对接的可能性和现实性，而不是另起炉灶。按照建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的要求，我们认为：构建新型土地制度的立法精神，为今后的改革留下政策、法律调整的空间和余地。为此，农地制度改革可以在坚持“三个原则”的基础上，以市场化改革为方向，以“分地制”为突破口，以合理兼顾国家、集体、个人利益增值收益分配为目标来构建以集体公有为主体、多种形式并存的农地制度体系。

（一）坚持“三个原则”和“一个标准”

“三个原则”即实事求是、互惠互利、底线思维原则。一要坚持实事求是原则。认识我国土地制度改革存在的众多疑难问题，应着眼于农村土地制度改革实践中的问题，搞清楚“三农问题”的真相和农村情况，坚持用实事求是原则进行土地制度理论创新。二要坚持互利互惠原则。“马克思强调，经济利益才是处在观念背后并决定着人们价值观的东西。”〔13〕互惠互利是维系国家、集体与农民多方利益需求的基础，强调权利与义务的综合平衡。处理好农民、集体、国家的利益关系直接关系到农地制度改革的成败。三要坚持底线思维原则。农村土地制度改革关系重大，谋篇布局和制定战略规划时，必须把“三条底线”放到总体战略的全局中去思考，避免片面性，增强忧患意识和风险意识，在试点基础上有序推进农地制度改革。

“一个标准”即生产力标准。人类社会的发展是先进生产力不断取代落后生产力的历史进程，生产力是人类社会发展的最终决定力量。生产力标准是历史唯物主义关于生产力是社会发展的最终决定力量原理的体现，是实践标准在社会历史领域的集中体现。是否有利于解放和发展农村生产力，是判断我们的路线、方针、政策正确与否，改革是非得失，社会制度是否优越和进步的根本标准。在生产方式的矛盾运动中，生产力是主导方面，是最活跃、最革命的因素。总之，农村生产力决定生产关系，进而决定整个农村社会关系的基本面貌和社会发展的历史进程。

（二）以市场化改革为方向

土地制度改革是农村经济制度改革的重点，其核心问题是如何处理好政府和市场的关系。如何界定市场与政府作用在土地资源配置中的边界，这是有待深入研究的问题。一方面，商品是使用价值和价值的统一体，是用于交换的劳动产品。我国实行土地有偿使用制度，正在构建土地流转交易平台，土地权能“变成一种交易品”〔1〕702而具有商品化特征。另一方面，“因为土地不是劳动产品，从而没有任何价值”〔1〕702-703。土地交易只能作为客观存在的“一个不合理的范畴”〔14〕，所以土地不是完全市场化的商品。在土地制度改革中，土地资源要素配置的主体是市场而不是政府，但由于土地具有特殊性，市场的决定性作用范围是相对的而不是绝对的。应该将市场配置土地资源与政府土地用途管制和土地规划结合起来逐步寻求最佳的路径，推动土地资源更有效率、更加公平、更可持续地发展。目前，赋予农民宅基地私人所有权，构建以集体公有为主体、多种形式并存的农地制度是更为合适的选择路径，可以为市场和政府在土地资源配置中的作用范围边界提供有益的实践空间。

（三）以“分地制”为突破口

“分地制”是将变成为城市建设用地的农村集体土地重新分成几块。“在新开发一个区域时，首先要划出一块来做基础设施；还要有一块用于准公共设施建设；另有一块要给移居打工的农民工家庭，还有是划出来做商住的部分需要拿出来标售，弥补公共设施建设费用；当然还要留一块给原来这块土地上的农民。”〔15〕“分地制”改革可以减轻地方政府的财政负担。实行以农民为主体的自主城镇化，土地和资金主要通过城镇化主体内部协商解决，这可以降低城镇化过程中的土地需求成本。公益用地、住宅用地的提供应从集体公益性建设用地中划拨，基础建设的资金应主要由集体经营性土地的增值收益承担。在城乡一体化过程中和土地征收制度改革中，要改变地方政府以城镇化、城乡一体化为借口变相与农民争利的做法，应将地方政府主导城镇化转变为地方政府引导城镇化。

应推动农用地连片分地改革。尽管1982年中央一号文件规定“社员承包的土地应尽可能连片”，但在第一、二轮土地承包分配中，很多地方都存在按土地肥力和位置进行多等次搭配的追求平均化、细碎化分配问题。没有根据各地实际情况尽可能地连片分地制约了农业的规模化发展，阻碍了土地流转。因此，连片分地的“分地制”可以解决农用地细碎化问题，减少抛荒面积，实现土地适度规模化经营、提高劳动效率和增加农民收入。

（四）以合理兼顾国家、集体、个人利益为目标

土地所有权一方面决定分配关系，另一方面又要由分配关系来实现。土地所有权的经济价值就在于凭它可以独立取得收益。土地产品的市场价值中包含着一种特殊的分配关系，这种分配关系的自然条件是土地资源的有限性，社会条件则是商品生产方式。近年来，在城市不断扩张和城镇化过程中，土地收益在国家、集体、个人之间利益分配不公平引发的社会矛盾突出，大量因分配不公引发的群体性事件严重危及社会稳定。因此，应以合理兼顾国家、集体、个人利益增值收益分配为目标来推进农地制度改革。如何分配土地增值收益和分享土地发展权益是由社会生产组织方式、社会生产的交换方式、社会生产成果的分配方式等内容来综合体现的动态过程，也是城乡生产关系和谐的重要基础。因此，建立合理兼顾国家、集体、个人利益的土地增值收益分配机制，有助于构建以集体公有为主体、多种形式并存的农地制度。

我国农地制度改革，应在坚持在以土地集体公有为主体的基础上，赋予农户宅基地私人所有权。实行以集体公有为主体、多种形式并存的农地制度，这是农村生产关系适应农村生产力不平衡性和多层次性的客观要求。这与马克思的“社会所有制”和“土地国有化”理论具有历史趋势的契合性；同时，这一制度与我国的基本经济制度和社会性质具有内在一致性，是在坚持“三条底线”的基础上，对“三权分置”的进一步完善，也是基本经济制度的具体要求，今后应成为进一步深化农村土地制度改革的基本方向。