改革开放以来我国社会治理思想研究

□刘智勇 周昕芃

[电子科技大学 成都 611731]

社会治理思想作为社会治理实践的指导思想，是伴随着长期以来我国政治、经济、社会等领域内的各项改革实践而逐步形成和发展的[1]。改革开放40年来，我国的政治、经济深刻变革，推动社会治理改革创新，逐步形成了具有中国特色的社会治理思想。

一、改革开放以来我国社会治理思想的形成发展脉络

我国现代社会治理思想发端于改革开放初，至今经历了40年的发展，随着国家政治、经济领域改革的推动，逐步走向科学化和系统化（在党的十八届三中全会前的文件和学术用语中，使用的是“社会管理”概念，本部分主要使用“社会治理”概念。）。下面重点以改革开放以来党和国家的重要文件为依据，结合我国改革开放发展的背景以及社会治理实践的变化，将改革开放以来我国社会治理思想的发展脉络分为三个阶段。

（一）社会管理思想的形成阶段（1978～2003年）

经过“文革”十年浩劫，我国的经济发展几乎停滞，受到当时的计划经济体制和政治体制的影响，社会管理处于严格的管控状态，政府几乎包揽了全部的社会管理事务，形成了“全能政府”的管理模式，社会主体的活力被抑制，缺乏相对独立性、自主性。1978年12月，党的十一届三中全会召开，标志着我国改革开放的开始，党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，逐步开始了经济体制和政治体制的改革。改革开放初期，在对社会主义经济体制和政治体制改革的探索和讨论中，有关政府与市场、政府与社会的关系问题随之显现[1]。在这一阶段，“社会管理”概念虽然已经正式提出，受到关注，但社会管理尚未获得与政治、经济建设工作同等地位，还未成为党和国家工作中亟待解决的议题。

在经济体制改革方面，1978年，党的十一届三中全会指出，“大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”[2]。1984年，党的十二届三中全会提出“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”[3]。这些要求表明，政府开始转变职能，扩大其他社会主体尤其是企业的自主性，政府对社会事物的管理也由过去的大包大揽开始减少。1992年，党的十四大明确提出“我国经济体制的目标是建立社会主义市场经济体制”[4]。经济转轨必然带来社会管理的改革，原有的社会管理体制已不能适应经济发展的新变化，面临改革的需要。

在政治体制改革方面，1987年，党的十三大指出，“理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”[5]。“工会、共青团、妇联等群众团体历来是党和政府联系工人阶级和人民群众的桥梁和纽带，在社会主义民主生活中具有重要作用”[5]。这说明当时已经注意到社会各主体在社会中的积极作用，需要社会管理由原来政府单一主体向多主体发展。此后，党的十四届三中全会和第十五次全国人民代表大会也指出了群众团体在管理国家和社会公益事物上的积极作用。1998年，《国务院机构改革方案》明确提出政府的基本职能是宏观调控、社会管理和公共服务。这是社会管理作为政府的职能，第一次在国家层面文件中被提出。

2002年11月8日，党的十六大指出，“共产党执政就是领导和支持人民当家做主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益”[6]。这表明人民群众成为国家和社会管理的重要主体之一，是民主政治发展的标志。

在这一阶段，社会主义市场经济体制的提出和逐步建立，有力地促进了其他各领域进行相应变革以适应市场经济体制的需要。转变政府职能成为改革的重要议题，政府职能转变必然触及社会领域变革，政府在加强经济调节和市场调节的同时，探索实行政企分开、政事分开及政社分开，开始注重公共服务和社会管理[7]，同时强调发挥社会组织以及人民群众在社会管理中的重要作用。相关改革实践，促进了我国社会管理思想的初步形成，但还比较零散，缺乏系统性。

（二）社会管理思想的发展阶段（2003～2012年）

进入新世纪后，我国的经济建设快速发展，经济总量持续增长，但各种社会问题也开始显露出来。首先，我国的经济体制在由计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制的过程中，市场主体逐渐多元化，导致了人们的利益诉求和价值取向开始走向多元化，不同利益主体之间的矛盾也逐渐凸显。第二，经济发展的地区不平衡、城乡不平衡带来的贫富差距增大，社会矛盾更加明显。第三，大规模人口流动带来了复杂的社会问题，例如农村留守儿童、留守老人缺乏关爱，城市农民工的社会保障水平与城市居民不平等[8]。这些社会问题在新世纪变得更加突出，而经济的繁荣和政治的稳定离不开社会的稳定，因此，加强社会管理工作，化解社会矛盾，协调社会关系成为进入新世纪后亟待解决的突出问题。对此党和国家加大社会管理改革创新力度，就社会管理提出了一系列科学的论断，丰富和发展了社会管理思想。

2003年，胡锦涛提出“科学发展观”，即坚持以人为本，实现全面、协调、可持续发展。在科学发展观的引领下，我国的社会管理创新全面展开。2004年，党的十六届四中全会提出，“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[9]。这指明了社会管理的着力点、主体构成及其地位职责，是我国社会管理体制在党的文件中的最早最完整表述。2005年，胡锦涛在中央党校省部级干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上讲话，将“社会建设和管理”列为一个专题，提出“把加强社会管理和经济社会协调发展推进基层民主建设、党的执政能力建设三者紧密结合起来”。这凸显了社会管理的地位，体现了统筹推进社会管理的思想。2006年，党的十六届六中全会提出，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”。这一论述明确了社会管理对于构建和谐社会的重大意义，是对社会管理具有的维稳功能的较早表述。十六届六中全会相比四中全会，进一步明确了社会管理的重点任务：“建设服务型政府，推进社区建设，健全社会组织，统筹协调各方面利益关系，完善应急管理体制机制，加强安全生产，加强社会治安综合治理，加强国家安全工作和国防建设”[10]。

2007年，党的十七大决定将经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局写入党章。“社会建设”比“社会管理”具有更为丰富的内涵，首次与其他几大建设并列，显示了党对社会管理的认识上升到新的高度。2008年，党的十七届三中全会用一章的篇幅阐述农村社会的社会管理问题，这说明社会管理开始向基层延伸。

在这一阶段，社会管理实践在全国各地全面推进，对社会管理的目的价值、社会管理的内容任务、社会管理的主体及其权责、社会管理的方式手段等问题都有了更深入认识，形成了更为系统的社会管理思想。

（三）社会管理思想的创新阶段（2012～至今）

随着我国全面深化改革进入攻坚期和深水区，社会利益的诉求更加多样化，社会矛盾、纠纷更加错综复杂，社会领域出现的新情况、新问题和新挑战，迫切要求创新社会管理。

回应时代发展需要，党的十八大报告再次将社会建设纳入“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，该报告第一次以章标题的形式提出创新社会管理，特别指出，“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设”[11]，提高科学化水平的要求，表明创新社会管理开始更注重质量提升，这是思想认识上的一大进步。

特别值得指出的是，2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定提出了实现国家治理体系和治理能力现代化这一重大命题，社会管理作为国家治理体系的组成部分，从此被“社会治理”概念所更新取代，虽是一词之变，但社会治理具有更丰富的内涵，更加强调主体多元、合作共治、平等协商。该决定还明确提出“创新社会治理体制、提高社会治理水平”[12]。十八届三中全会，是我国社会管理的转折点，标志着我国社会管理进入创新阶段。

2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”[13]。这四个方面的要求，体现了社会治理的思维和手段的创新。2015年，党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”[14]。这是对社会治理手段、结果、格局的新认识。2017年，党的十九大指出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[15]。社会治理“四化”的首次集中提出，表明我国社会治理将走向更注重质量和水平的新时期。

这一阶段，随着我国社会治理实践的全面深入推进，社会治理思想得到新的发展，与第二阶段相比，虽然在社会治理的各要素方面基本未有大的变化，但更强调每个方面的质的更高要求，这就是，主体上追求更多元和协同，方式上追求德治和法治的结合，治理重心上追求下沉，治理过程上追求源头预防，治理手段上追求智慧化，治理结果上追求共享。这些都标志着我国社会治理思想更加系统和成熟。

二、我国社会治理思想的内容构成

上文从纵向角度梳理总结了我国社会治理实践及其思想的发展历程，下面再从横向角度，提炼总结我国社会治理思想的内容构成，从社会治理体系的要素来看，大致包括如下几方面。

（一）关于社会治理任务的思想认识

社会治理的任务，是关于治什么的问题，也即治理的内容，社会治理的内容很广泛，在较长的时期内认识都比较模糊，未见有明确而专门的表述。社会治理的任务首次见于党的十六届六中全会文件，其表述是，建设服务型政府、推进社区建设、健全社会组织、协调各方利益关系、完善应急管理体制、加强社会治安综合治理、加强国家安全和国防建设[15]。十七大再次提到社会治理的任务，相比十六届六中全会，十七大增加了“加强流动人口管理和服务”和“强化安全生产管理和监督”[16]。2011年，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话，就社会治理提出了8项重点工作，在十六届六中全会的基础上增加了“完善基层社会管理和服务体系”“完善信息网络管理”和“完善思想道德建设”[17]。十八大五中全会在此基础上提出，“加强社会治理基础制度建设，建立国家人口基础信息库、统一社会信用代码制度和相关实名登记制度，完善社会信用体系”[17]。十九大明确提出，“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”[17]。

由此可见，社会治理的任务，一直处于发展变化中，呈现出不断丰富的特点和趋势，体现出对社会治理任务的认识不断深化。虽然具体任务的表述达到了十来个方面，但其核心内容集中于协调社会关系、化解社会矛盾、应对社会风险、维护公共安全、确保人民安居乐业，社会安定有序。对于社会治理任务的认识，涉及对政企、政事、政社关系的定位问题，也即不同主体职责的确认问题，这一直是改革开放以来政府职能转变中始终探索的重要问题，在这一探索过程中，对社会治理的任务的认识也逐渐清晰。

（二）关于社会治理主体及其权责的思想认识

2004年，党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[17]，该格局，第一次明确了社会治理的四大基本主体及其权责关系，奠定了对社会治理主体的基本认识。直到党的十九大前的历次全国党代会、中央全会，对于社会治理主体的认识，都一直坚持构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理结构，在对社会治理的基本主体构成上没有新的提法，但因为“社会协同”中，“社会”是指社会主体即社会组织，而社会组织具有广泛性，可从宏观、中观、微观三个层面理解，因此，在十六届四中全会以后，在认识上的发展主要是更明确各类社会性主体的构成，并对各类主体的权责和作用以及协同合作关系提出了更明确和更高的要求。如党的十八大指出，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”[17]。党的十八届三中全会指出，“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[17]。党的十九大提出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[17]。“社会化”被提出并位于“四化”之首，意味着对社会主体参与更加重视。

社会治理主体是社会治理体系中的核心要素，改革开放以来在认识上不断发展深化，不仅需要明确社会治理的主体构成，而且更为重要的是要科学合理界定各类主体权责，以及如何构建不同主体的协同合作机制。在长期的实践中，形成了基本的共识，这就是要构建多元主体结构，要更加突出和发挥社会组织的作用，要实现共建共治共享的格局。

（三）关于社会治理方式手段的思想认识

社会治理方式手段具有工具性质，关系社会治理的效果。改革开发以来，不断探索拓展社会治理的方式手段，形成了坚持多种方式手段综合施策的思想，在实践中运用了诸多方式手段。

一是坚持法治与德治的有机结合的思想。

习近平指出，“法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。法安天下，德润人心。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力”[18]。因此，“德治”与“法治”都是我国社会治理不可或缺的方式手段，法律是刚性的，凭借强制的制度规范约束社会行为，道德是柔性的，它依靠人们内心的道德准则来指导个人行为，它们从不同的角度规范行为，调节社会关系，互为补充，共同致力于构建和谐的社会秩序，为我国实现社会主义现代化提供持续稳定的社会环境。

党的十八大提出“形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”[18]，第一次把法治要素纳入社会管理体制中，十八届三中全会提出“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”[18]。十八届四中全会提出“提高社会治理法治化水平”[18]。十九大提出社会治理的“法治化”。可见，法治在社会治理中的地位日益得到重视。

党的十八届三中全会专门就改进社会治理方式指出，“强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题”[18]。十八届四中全会指出，“大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德”[18]。可见，“德治”在社会治理中具有重要作用，不可缺少。

二是创新社会治理的技术化手段的思想。

进入新世纪以来，以互联网技术为代表的现代信息技术的日新月异，为社会治理带来机遇和挑战。必须充分依靠各种新技术的优势，创新社会治理的方式手段，提升社会治理的智能化、专业化、科学化水平。

党的十八大提出，“要加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设”，这里明确提出了社会治理信息化要求[18]。十八届三中全会提出，“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”[19]，近年来，“网格化”治理已成为全国各地社会治理的普遍实践。十八届五中全会提出“推进社会治理精细化”[18]。十九大提出社会治理的“智能化”[18]，其目的就是要在社会治理中运用“大数据”“云计算”“人工智能”等科技手段促进社会治理效率和水平的提升，节约行政成本。

（四）关于社会治理均衡发展的思想认识

从社会治理的对象来看，涉及不同领域和层级，科学的社会治理应该注重统筹治理，均衡发展。我国社会治理不均衡问题一直存在，应该着力解决城乡基层社会治理短板问题。习近平指出，推进改革发展稳定的大量任务在基层，推进党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。社会治理的重点在基层，难点也在基层，必须把社会治理的重心落到城乡基层[19]。基层社会治理往往因资源不足而陷入治理困境，尤其需要进一步下沉治理资源，筑牢基层社会治理[20]。

党的十六届六中全会指出，“推进社区建设，完善基层服务和管理网络。全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”[20]。十八大指出，“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”[20]。十九大指出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”[20]。

在我国城乡基层社会治理中，农村基层社会治理是短板中的短板。改革开放后，农村社会结构、经营体制以及农民思想观念都发生了剧烈变化，同时大量农村人口流向城市，农村留下了“留守儿童”“留守妇女”“留守老人”等社会弱势群体，这些弱势群体往往被忽略和边缘化，基本权益亟待保障，农村地区的社会治理面临着一系列挑战。因此，将社会治理的重心下移到社区尤其是农村社区，重点聚焦农村地区的社会治理突出问题，维护农村弱势群体基本权益，这对解决农村社会问题，促进农村社会和谐稳定发展是十分必要的。党的十七届三中全会指出，“强化农村社会管理，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”[21]。可见，近年来，我国的社会治理越来越重视将治理的重心下移到基层社区，尤其是农村社区，这体现出我国社会治理理念更加注重均衡和协调治理。

（五）关于社会治理的价值取向的思想认识

社会治理到底是为谁的问题，这是社会治理的价值取向所在，在社会治理体系中具有方向性的作用。改革开放40年来，我国社会事业发展成果显著，但是由于我国人口基数大，国家在教育、医疗、住房、就业等领域的投入仍然不够，人民群众的切身需求还难以得到充分的满足，民生问题带来的社会矛盾依然突出。民生是人民幸福之基，社会和谐之本，是社会治理的基本保障[21]。党的十八大提出“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”[21]。党的十九大提出要“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[21]。

因此，在社会治理实践中所形成的思想就是，必须坚持“以人为本”的价值取向，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民利益至上，以切实维护人民群众的根本利益为社会治理的出发点和归宿。

三、我国社会治理思想的现实意义

我国在改革开放以来的社会治理实践中形成了丰富的社会治理思想，并与时俱进，不断发展创新，具有鲜明的中国特色，符合中国国情。这些思想，对于我国全面深化改革，加强创新社会治理具有重要的现实意义。

（一）有利于推动国家治理体系和治理能力现代化

党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系是在党领导下管理国家的体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面[22]。

社会治理是国家治理体系的重要组成部分，具有基础地位，没有社会治理体系和治理能力的现代化，就没有国家治理体系和治理能力的现代化。我国社会治理思想，要求社会治理主体多元，共建共治共享，要求社会治理的方式手段科学高效。这些思想，是实现社会治理体系和治理能力现代化的重要理论支撑，而社会治理体系和治理能力的现代化，必将促进国家治理体系和治理能力的现代化。

（二）有利于缓和社会矛盾，维护社会稳定和谐

党的十九大指出，“当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻”[22]。我国经过40年的改革开放，经济发展取得了举世瞩目的成就，但当下社会改革转型期间的社会矛盾和问题还比较突出，群体性冲突纠纷时有发生，社会的稳定和谐面临严重威胁。

我国的社会治理思想，注重维护国家安全、社会安全，社会公平正义；注重改善民生，实现人民安居乐业；注重源头治理，重心下移。这些思想，对于决胜全面建成小康社会，防控重大社会风险发生，缓和社会矛盾，实现社会稳定和谐具有重要意义。

（三）有利于转变政府职能，建设服务型政府

2018年2月，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，“深化党和国家机构改革的重要任务是转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置。坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。完善公共服务管理体制，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府”[23]。这强调了转变政府职能就是要理清政府、市场、社会的关系，政府不能缺位也不能越位，应强化自身的社会管理和公共服务的职能。长期以来，我国政府职能转变的困境是，社会主体规模小、能力弱，发展不平衡，参与积极性不高，导致社会主体难以承接政府转出的职能，全能政府的模式始终难以改变。

我国社会治理思想，主张社会治理的社会化，强调社会主体在社会治理领域中的地位和职责；主张多元主体合作协同，共建共治共享，主张培育和发展各类社会组织，提升其社会治理能力。我国社会治理思想，对于改变现有社会治理主体格局，对于政府转变职能，简政放权，提高服务效率，建设服务型政府具有重要意义。

（四）有利于维护人民利益，贯彻人民为中心的发展思想

习近平指出，“要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护”[24]。这体现了以人为本、民生为本的我国社会治理思想。

我国社会治理思想具有鲜明的社会本位、人民本位的特点，坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为社会治理的奋斗目标，体现了党全心全意为人民服务的宗旨和执政为民的理念。当前，人民群众的需求已经发生变化，除传统的民生需求外，还对安全、健康、环境、公平正义等有了新的更高的需求，呈现出更多元化、上层次的特点。因此，解决好人民群众的利益诉求，维护好人民群众的权益，难度增大。这就必须更加牢固树立以人为本，全心全意为人民服务的思想。我国社会治理思想与这一要求是一致的，坚持用这些社会治理思想指导我国社会治理实践，对于更好维护人民群众的合理利益，贯彻人民为中心的发展思想具有重要意义。