乡镇政府法律顾问工作的机遇与战略分析——以江西省抚州市为例

文 竹

(东华理工大学,江西 抚州 344000)

1 乡镇政府聘请法律顾问的现状

乡镇人民政府，是我国最基层的一级人民政府，是行政管理机关。乡镇人民政府，与人民群众往来颇多，且涉法涉诉事宜增多。但政府专门聘请律师担任政府的法律顾问，帮助政府审查建设工程等合同、为政府重大决策从法律层面进行风险防控，进而起到预防各种损失和纠纷发生的预防意识淡薄[1]。

以江西抚州市L县为例，全县共10个乡镇，但截至2017年底只有5个乡镇聘请了法律顾问，而且这些聘请了法律顾问的乡镇普遍反应其客户满意度一般，其中60%反馈所请法律顾问收取了顾问费但并没做太多的事，他们认为政府法律顾问可有可无。

再如，江西抚州市L区L镇作为发包方，对于工程款低于10万元的勘测项目，通常不与承包方签订书面的建设工程勘测类合同。双方谈好了施工方案和价格，镇政府让承包方直接开工。当承包方去财政所报账需要一份正式的书面合同作为凭证时，镇政府才让承包方随意拟定一份合同，双方签字盖章就算后补了一份书面的合同，基本就是为报账需要走个形式而已。类似的情况屡见不鲜，仅在建设工程施工领域，工程款数额比较小的项目，政府不仅不会走公开招标的程序，更不会签订书面合同。这不仅对明确双方的权利义务非常不利，而且有悖于政府权力有限的原则。

乡镇政府往往在遇到问题、用行政权力无法解决的时候，才会聘请律师来帮忙解围。受聘律师在协助政府解决完这个紧急事宜后，政府才考虑聘请该律师担任政府的常年法律顾问，顾问合同通常是每年签订一次。乡镇政府法律顾问工作没有实现全覆盖，并且没有形成乡镇政府与律师的长效合作机制。

2 乡镇政府法律顾问工作的机遇

2.1 从理论维度，法律顾问具有为乡镇政府补短板、增长板的价值

著名的木桶理论(短板理论)—— 一个木桶能装多少水，取决于最短的一块板。在工业化时代，这个理论的确非常有效。但是在当今全球互联网的时代，单独运用此理论分析问题未必奏效。以公司法人为例，今天的公司没有必要精通一切，如果财务不够专业，可以聘用比自己更有优势的会计师事务所；如果在人力资源上欠缺，可以聘用猎头或者人力资源咨询机构；如果市场、公关是短板，可以请优秀的广告和宣传公司为你度身定做；同样的还有专业提供法律服务、战略咨询、员工心理服务……

所以今天的企业法人的发展还需要“长板理论”——当你把桶倾斜，你会发现能装最多的水量取决于你的长板(核心竞争力)，而当你有了一块长板，围绕这块长板展开布局，就是你赚到的利润。如果你同时拥有系统化的思考，你就可以用合作、购买的方式，补足你的其他短板。这就是“自己+助理+外脑”的工作理念。顾问担任的就是“外脑”的角色。

根据“短板理论”，由于乡镇政府工作人员并非都熟悉和精通法律，所以政府需要聘请专门的法律顾问来补齐这块短板。同时，根据“长板理论”，政府法律顾问工作起到了政府“外脑”的作用，能够提高政府的依法行政的能力和行政管理水平，在合理合法高效行政、引领当地经济建设等方面起到了出谋划策的重要作用。

2.2 从政府维度，推进法治政府建设亟需政府法律顾问

我国随着社会改革的深入，随着依法治国的逐步推进，政府法律顾问制度的意义日渐凸显。2014年10月召开的中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，研究推进依法治国等重大问题。关涉政府法律顾问制度方面，今后，政府将越来越重视吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中积极发挥“外脑”的作用。

江西省的“十三五”规划，也专门用一章的篇幅来书写推进依法治省，具体包括加强地方立法、建设法治政府、推进公正司法和引导公民守法等四个方面。由此可见，无论是国家层面还是各个省、市、县层面，都将法治政府建设提到了新的高度。

“法治政府建设”要求各级政府依“法”行政。依据何法？此处所依之法不但包括法律、法规，还有规章等。单就法律而言，一个国家的法律，数量最多的就是行政法，我国正在施行的法律法规规章以及地方政府行政法规规章有2 000多部。这些都是政府依法行政的重要依据。

而且，行政法本身有“合法行政、合理行政”等六个基本原则，这六个基本原则虽然内涵和要求各不相同，但彼此有内在关联。它们共同指导行政法的统一适用和解释，弥补法制漏洞。这些基本原则都要求行政机关依法行政，否则公共事务就不能依法管理，执政水平和能力就会大打折扣，政府就会陷入执政窘境。

面对如此数量庞大、适用原则环环相扣、错综复杂的行政法律体系，即使专业的律师，在运用过程中都会遇到各种难题，更何况非法学专业出身的政府工作人员呢？所以，各级政府在推进法治政府建设的过程中亟需专门的政府法律顾问。

2.3 从顾问服务提供者的维度，律师具有开拓乡镇政府法律顾问服务市场的主观意愿

随着律师执业竞争日益激烈，越来越多的律师努力探索新的业务领域，新业务主要集中在非诉领域。政府法律顾问是广大律师正在努力开拓的业务市场。律师，作为政府法律顾问服务的提供者，具有此方面业务创新的强烈意愿。

根据马克思主义基本原理，物质决定意识，意识反作用于物质。即主体的主观能动性如果发挥得好的话，能够对客体的发展起到积极的促进作用。基于律师积极的主观能动性以及拓展业务的动力，加之市场竞争中优胜劣汰的生存法则，政府法律顾问服务的提供者将会为乡镇政府法律顾问业务的发展带来生机和活力。

3 完善乡镇政府法律顾问工作的战略

3.1 国家层面，需加大资金支持和政策推进的力度

经济基础决定上层建筑，乡镇法律顾问工作的顺利推进离不开资金的支持。鉴于目前乡镇政府的财政中尚无此项专门的预算，乡镇法律顾问工作缺乏必要和足够的专项经费支持，村委会层面更无此方面专项经费预算。国家应为各级政府增加聘请政府法律顾问的专项经费，支持各级政府尤其是基层政府聘请专门的法律顾问，将法律服务工作外包给律师事务所，这种资金的投入将有利于提升政府依法行政的水平，起到事半功倍的效果。

结合当下政府工作的重点，国务院、最高人民法院等应进一步出台乡镇政府、村委会法律顾问全覆盖的具体实施细则，将法律扶贫纳入精准扶贫的范畴和考核体系。从国家层面高位推动基层政府(组织)专门法律顾问的推广工作。当下精准扶贫的范围主要包括干部驻村帮扶、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、构树扶贫、致富带头人创业培训、龙头企业带动等十项工程[2]，法律扶贫目前没有列入其中，但是在小额信贷扶贫、易地扶贫、电商扶贫等扶贫项目中都蕴含着法律扶贫这一项目。为进一步发挥法律在社会治理和精准扶贫工作中的作用，应把法律扶贫列入精准扶贫的范围。

此外，国务院各部委、省市级政府聘请法律顾问，在推进政府依法行政、提升政府管理和服务水平等方面发挥积极作用的优秀典型事例，应注重提炼和宣传、加大宣传的力度，进而形成对基层政府法律顾问工作推进的良好带动作用。

3.2 乡镇政府层面，要转变对法律顾问工作的观念

在过去相当长时间里，乡镇政府认为平时没有必要聘请法律顾问，等出了问题，政府实在解决不了的时候，再请个律师来帮忙处理。把法律顾问当成消防员，这种观念显然是不符合当下法治政府建设要求的。乡镇政府要充分注重法律顾问运用法律发挥风险预测和防范的功能。乡镇政府在与法律顾问合作的过程中，要有长远和全局的视野，抓住外聘法律专家的机会，请法律专家处理法律事务的同时，也加强对政府工作人员运用法律能力的培养，由“输血”向“造血”转变。

乡镇政府过去认为自身级别低，整天都是与农村基层老百姓打交道，老百姓没有法律意识，所以办事无需受法律约束。如今，在依法行政大背景的要求下，行政权要接受法律的约束。比如在处理征地拆迁、农村集体土地确权等敏感问题时，乡镇政府不能像过往一样，依据上级政府的某个会议精神就开始行使职权，因为这样做被相对人提起行政诉讼的比比皆是。此类敏感问题，一定要请律师全程参与，实体和程序都不能违法[3]。

伴随乡镇政府职能的转变，乡镇政府对法律顾问工作的观念也要随之转变。乡镇政府应抓住“一带一路”的战略机遇，除了发挥政府传统意义上的管理职能，还要向服务职能方向转变，致力于从“跟着企业走出去”到“陪着企业走出去”再到“领着企业走出去”的转变。乡镇政府这些服务和引领地方经济发展的职能转变都需要法律顾问的智力支持和参与。

3.3 律师层面，应提升政府法律顾问服务的水平

乡镇政府的法律问题涵盖行政法、经济法、民法等多个领域，依靠一名律师很难提供优质的法律服务[4]。要想做好乡镇政府法律顾问，律师要有专业化和团队化服务的意识。从过去粗放式经营向科学管理迈进，律师为乡镇政府提供法律服务应注重服务前精心准备、服务中专业细心、服务后跟踪提升的全过程科学管理。律师应将政府法律顾问服务工作做成精品工程，不断创新服务模式。

担任乡镇政府法律顾问的律师还应具有把握政策的敏锐度。在精准扶贫、“一带一路”战略等政策和时事中善于主动发现机会，为顾问单位引领当地经济、生态等发展献计献策[5]。以江西省抚州市为例，2018年上半年，抚州市委市政府前往广州、深圳、杭州等地招商引资，与几十家企业签约，这些企业中有60%左右的项目在县城和乡镇落地，这其中蕴含着很多法律顾问服务的机遇，律师应该主动与当地基层政府对接，为积极改善营商环境发挥作用。

此外，兼职律师应善于发挥其担任乡镇政府法律顾问的优势。如高校教师法律知识功底扎实、综合运用法律的能力强；在法律顾问的实务工作中，遇见疑难问题，在寻找法律或者判例比较困难的情况下，作为高校教师的兼职律师更容易把疑难问题上升到理论层面进行研究，回归到法理中寻求解决方案，具有科研平台优势；兼职律师工作的单位(高等学校)与顾问单位(政府部门)的管理机制非常相似，目前高等学校恰是参照公务员、事业单位进行管理的单位，而且在基本养老保险、基本医疗保险、员工内部考核、晋升等内部管理方面，与政府部门趋同，所以具有高校教师身份的兼职律师更熟悉顾问单位的管理模式，更加有利于顾问工作的开展。

综上，通过全方位多层面的战略实施，充分发挥法律顾问在政府推进法治建设、精准扶贫、抓住“一带一路”战略发展地方经济等过程中的积极作用。