高等院校发展战略规划编制与实施简析——以东北农业大学为例

王凤臣

（东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030）

高等学校应如何编制发展战略规划？如何确定规划重点任务和核心指标？怎样通过规划推动学校发展？这些问题需学校领导、规划编制和执行人员认真思考。要解决问题，不能仅从学校内部寻求解决办法。高校作为高等教育体系组成部分，直接受国家经济社会发展、高等教育发展态势影响，学校发展离不开外部环境，只有正确认识和把握新时代高等教育发展方向，方能在编制规划时准确定位、科学谋划。

2015年10月，十八届五中全会召开，专门研究“十三五”规划问题。习近平在全会报告中指出：“重点研究‘十三五’规划建议问题并提出建议，对坚持和发展中国特色社会主义，实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。”[1]可见，“十三五”规划编制和实施在全面决胜建成小康社会关键时期具有重要地位和作用。从高等教育发展而言，现阶段是实现高等教育内涵式发展，加快实施“双一流”建设，建成高等教育强国的重要时期。对高校而言，也是不断提升办学水平，实现高水平建设目标的重要阶段。转变观念、积极应对，适应高等教育发展新常态，科学谋划并实施发展战略规划具有重要意义。

一、高校发展战略规划概述

（一）高校发展战略规划研究现状

近年来，发展战略研究在国内渐受关注，特别是2003年1月，时任教育部长周济发表“谋划发展、规划未来”讲话以来，各高校战略规划制定全面铺开，高校发展战略规划研究开始得到重视。在战略规划编制上，丁俊军等引入SWOT分析理论，通过分析学校发展面临的机遇和挑战，确定规划任务和目标[2]。陈廷柱等从发展战略规划效能入手，提出发展战略规划内在价值、过程效能、人员效能等三方面准则，分析战略规划中一般效能和具体效能发挥程度。多维度分析环境、特色、时序、资源等，明确发展思路和发展目标[3]；在战略规划实施上，刘丽伟、邹缘提出以企业战略规划理论及实施流程为蓝本，制定高校战略规划流程，从系统理论出发逐级确定、分解目标，从而推动规划任务指标落实[4]。张静将整合研究理论引入高校发展战略规划实施中，分析规划执行阻滞原因，探求影响规划执行的因素，提出从规划文本、执行资源、执行主体间权责和信息沟通等方面解决规划执行问题[5]。上述研究分别从编制、实施角度分析和阐述高校发展战略规划，但未将编制和实施纳入统一体系。本文将规划编制和实施紧密联系整体研究，着重探讨规划编制和实施关系，强调规划编制实施在流程上要有完整性，注重发挥发展战略研究作用，明确规划定位与结构、规划创新和顶层设计等在规划中的作用，强化执行、监督、评估各环节工作，从而将规划执行落到实处。

（二）高校编制和实施发展战略规划意义

1.有利于落实新发展理念。实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念[6]。五大发展理念将是未来一段时间内，国家经济社会发展重要指导思想，需在各领域贯彻落实[7]。新的发展理念对高等教育发展提出新要求，对提高教育质量做出明确部署。落实好新发展理念，要不断深化高等教育领域综合改革，统筹高等教育协调、均衡发展，引领高等学校可持续发展的育人生态，不断加快高等教育国际化进程。发展战略规划是未来一段时间学校发展的纲领性文件，涵盖学校发展全部工作，在规划编制过程中，要紧紧围绕五大发展理念要求，将国家和地方新理念、新思路落到实处。

2.有利于融入地方区域经济发展。十九大报告提出：“坚持教育优先发展，坚持农业农村优先发展，实施‘乡村振兴战略’。”实施乡村振兴战略，要求提升农业高校服务“三农”发展能力，对东北农业大学而言，是机遇也是挑战。需将人才培养、科学研究和社会服务侧重点放在发挥自身优势框架下。习近平总书记在黑龙江省考察工作时要求，黑龙江省要坚持发展现代农业方向，争当农业现代化建设排头兵，要成为确保国家粮食安全的“压舱石”。因此，学校在编制规划过程中，主动融入地方区域经济发展，发挥高校智力优势，与“龙江丝路带”建设、现代农业综合配套改革和美丽乡村建设、绿色食品产业发展等项目实现对接，将培养为现代农业发展、农业现代化做贡献的人才，将提升服务地方区域发展能力作为规划发展方向。通过规划编制实施，在学校层面统筹发展，通过五年规划、长期规划的实施，稳步推进，将发展职能落到实处。

3.有利于实现学校内涵式发展。随着经济发展进入新常态，高等教育进入以质量提升为核心的内涵式发展阶段。习近平总书记强调：“推动高等教育内涵式发展，要坚持正确的政治方向，把立德树人放在首要位置，培养德智体美全面发展的社会主义事业建设者和接班人。”面对高等教育新常态，不仅需要学校在专业布局、学科结构、办学特色等方面确定发展重点，同时还要从全局、长远角度考虑发展。通过制定规划，明确未来五年目标和任务，通过规划实施，促进人才培养质量、科学研究水平、社会服务能力提升，增强学科实力、学术声誉和社会影响力。

二、高校发展规划编制基本思路

发展规划是统领学校事业发展的规范性文件。理清思路，科学编制规划，确定未来重点建设任务和指标事关学校治校能力、办学综合竞争力提升和总体发展目标的实现。

（一）开展发展战略研究

战略是发展规划的灵魂[8]。一部科学规划是凝聚宏观思维、整体思想、前瞻思维的战略性部署。战略思想在规划中尤为重要。在发展规划编制之初，首先要针对学校实际开展发展战略研究。通过对内开展理论研究，对外借鉴学习，全面、客观判断学校所处历史发展方位，在此基础上科学、准确编制规划。东北农业大学发展规划编制前期主要开展两项工作。

1.围绕学校发展核心问题开展研究。一是宏观问题研究，开展学校综合改革主要问题和思路、对策研究，学校现代大学组织架构与内部管理体制机制改革研究；二是学校服务社会能力研究，开展社会服务学校事业发展与地方区域、行业、企业战略发展需求融合度研究；三是学科建设规律，开展学科结构优化及学科内涵建设研究；四是人才培养方式研究，开展高等教育大众化、信息化、国际化背景下本科教学综合改革研究，同类院校本科专业设置比较研究，符合社会需求的食品质量与安全专业人才培养方案优化设计大学生综合素质培养的“立体式”平台研究；五是和谐校园建设研究，开展校园环境可持续发展研究。同时，在实践层面开展办学资源普查工作。通过宏观到微观层面的战略研究，了解学校基本情况，明确发展方向和目标。

2.学习借鉴国内外高校规划相关内容。将部分国内外高校规划整理汇编下发学校各部门，为各单位编制子规划提供参考。一是做好政策解读，整理下发教育部副部长鲁昕《主动适应中国经济发展新常态；加快地方高校转型发展步伐》报告；二是规划对比学习，系统学习《走出“鬼话困境”——从战略规划到战略管理——上海交通大学规划实施的实践》；三是参考借鉴国外高校发展战略规划，翻译研究《埃默里大学战略规划（2005—2010）》，马里兰大学和伊利诺伊大学香槟分校战略规划。通过几个层面理论学习，转变师生员工思想，在了解其他学校规划内容同时，认清自身差距和不足。

（二）全员参与规划编制

发展规划事关学校发展大局，需全校师生员工广泛参与。规划编制启动之日起，即应规范工作流程，严格把握每个节点的参与度。（1）编制工作启动环节。在规划编制工作之初，加强组织领导，成立发展规划编制工作领导小组，吸收各部门工作人员参与到规划编制工作中。印发《东北农业大学发展规划编制工作方案》，明确规划编制主要任务和工作流程。（2）征求意见环节。为保证各层面对发展战略规划的参与度，组织开展校内外调研，最大限度征求校内师生员工、广大校友及关心学校发展各界人士的意见。调研是规划编制基础，基础是否扎实，直接影响规划编制的科学性、有效性和权威性。（3）规划文本编制环节。在行文之前，编制工作领导小组要听取全校各教学单位和职能部门规划编制工作情况汇报，了解各单位目标规划。（4）规划通过环节。规划文本起草完毕后，需广泛征求意见，在吸收、借鉴反馈意见基础上，修改规划征求意见稿，最后形成《学校发展战略规划》（草案）提交教代会审议通过。经学校党委研究批准后颁布实施。

（三）明确规划定位和结构

1.规划起草立意与定位。每所学校均有自身历史办学特色，在立意和结构上因校而异。东北农业大学在近70年办学过程中，形成独特的办学理念和思想，在规划立意上首先考虑以农业科技教育为立校之本的历史传承，贯穿学校办学目标要与地方区域经济社会发展融合理念，强化办学各环节与学校办学目标契合。

在定位上，突出强调注重顶层设计，坚持问题导向，抓住重点环节，通过发展战略规划解决影响学校发展活力难题，将规划定位在微观性、具体性和实践性层面。

2.规划体系和结构。大学在发展过程中，各部门发挥的作用不同。在编制规划过程中，需遵循规律办事，在宏观、微观层面用不同权重确定规划指标体系。从发展战略规划体系而言，宏观层面有学校总体规划，院系层面有学院发展规划，针对某一特定战略目标有专项规划和专题规划，四方面内容构成完整规划体系。

在结构上，学校总体规划分三大部分。上篇为学校基本情况，包含上一周期发展成就、存在不足和未来一段时期发展环境分析。中篇为发展战略规划，是规划核心内容。包含核心问题、核心价值、大学使命、总体目标、重点建设任务和保障措施六部分。下篇是学院发展行动计划，是学校规划体系组成部分，围绕各学院目标定位、人才培养、学科建设、师资队伍、科学研究、社会服务、国际交流与合作、重点项目八方面确定任务和指标。

三、发展战略规划编制与实施关系

编制既有科学性、前瞻性，又有可操作性、可检验性的发展规划，推动规划落到实处，要协调、处理好以下关系：

（一）规划编制实施与学校全面深化改革的关系

当前，高等教育改革已进入深水区，必须通过加大改革力度，破除体制机制障碍和瓶颈制约，为发展提供持续动力[9]。党的十八大提出推动高等教育内涵式发展，十八届三中全会对教育领域深化改革作出具体部署，教育部随后启动深化教育领域综合改革，一些地方和教育部直属高校均相应启动该项工作，东北农业大学即在其中。此即要求规划包括改革内容，用改革思维开展规划。“十三五”时期主题任务就是全面深化改革，坚持规划发展与综合改革并重，检验发展战略规划成效重要指标是综合改革是否稳步推进，是否产生标志性改革成果，是否提高学校管理水平。

（二）战略规划与五年规划、年度工作的关系

战略规划需设计未来五年或更长时期学校发展总体路径，引领学校发展方向[10]。中长期发展目标是关注学校改革发展全局和广大师生切身利益相关的重大问题。五年规划是对长期规划的阶段性落实，要坚持定性与定量目标结合，既要有体现导向性的目标，更要有体现指令性的目标。年度工作是将五年发展规划指标落实到具体年度，促进学校真正向内涵发展转变。规划编制要注重远近结合，既要以五年为主，确保规划各项目标任务落实；又要立足更长时期发展愿景，注重长远目标与近期任务衔接，根本利益与现实利益结合。

（三）规划实施与目标管理的关系

完整规划包括规划制定和规划实施，还包括规划考核。在编制规划时，要着眼于规划的可操作及可检验性，确保规划能落细、落实、落地。学校五年规划作为未来工作依据和纲领，要将规划实施与目标管理、目标考核工作紧密结合，通过年终考核和任期考核加强规划实施情况跟踪指导监测，建立规划实施情况分析报告制度，开展规划实施的过程性和终结性评估，提高规划实施刚性和约束力。

四、高校发展战略规划愿景和指标确立

发展战略规划不仅要解决当下的问题，更需以前瞻性、可预见性思想解决学校未来发展可能出现的问题。科学的大学发展规划包含学校发展愿景，阶段性指标、重点任务和行动计划。

（一）学校发展愿景

学校发展愿景是在一段时期内形成、师生员工达成共识、并能为之努力奋斗的目标。东北农业大学五年发规划是承接建设高水平农业大学的奋斗目标，基于大学发展规律、根据现阶段学校发展状况确定的合理定位。在全面总结过去发展成就、分析高等教育发展形势及学校在国内高校中所处位置的基础上，确定发展愿景。提出两步走战略：“到2020年，学校综合实力整体提升，基础实力增强，社会贡献突出，核心竞争力整体提高，国际化水平不断扩大，为实现‘国际知名、国内同类院校一流’高水平农业大学建设目标奠定坚实基础”。“到2028年，在建校八十周年之际，学校整体办学实力跻身国家农业科技教育领域先进行列，建设成为具有我国北方（寒地）现代农业特色的高水平农业大学。”

（二）阶段性指标

战略规划核心指标体系由学校核心指标和学院核心指标两部分构成。东北农业大学核心指标在人才培养、学科建设、师资队伍、科学研究、社会服务、国际交流与合作等“十二五”已列出的指标基础上，首次提出校园文化建设目标，核心指标共计60项。指标内容变化较大，主要体现在两方面：

1.指标观测点变化。学校层面关注高水平优秀人才、高被引论文等事业发展核心指标，国家精品课程、五星级专业建设等指标权重增加，可见人才培养方式向内涵式转变；学生规模、师生比等基础性指标落到学院行动计划中，二级单位根据实际情况解决，不再作为学校层面观测点。

2.新增指标。根据高等教育发展形势和使命变化，新增慕课、国际合作、重点扶持企业、新建校企研发中心等指标。校园文化建设提出要传承和弘扬东农精神，构建学校发展价值理念。深化东农精神和校风文化内涵，为学校改革和发展助力。学院指标总体上包括目标定位、人才培养、学科建设、师资队伍、科学研究、社会服务、国际交流与合作、重点项目等八方面，学院指标各有异同，根据学院发展诉求，遵循在“十二五”规划完成情况基础上有所提升的原则，既定位高远、又符合实际，通过未来五年努力基本能够实现。

五、高校发展战略规划实施路径

（一）以重点任务为抓手，推动规划落实

有效实施高校发展规划，必定为学校发展提供动力，但在如何保证发展规划有效实施与发展规划目标实现、提高发展规划实施效果、提升高校核心竞争力及社会影响力等方面仍面临诸多困难与问题[11]。真正发挥规划推动学校事业发展的作用，关键问题即落实规划任务和目标。为此，2015年以来，东北农业大学两次召开推进会议，明确规划重点任务，同时，根据形势变化提出相应指导性指标。2017年开展规划实施情况年度自评，探索目标管理，明确落实规划确定的各项任务，设定时间节点和任务完成预期目标。通过目标管理要求，确保工作优质高效完成，形成“胸中有规划，行动有计划，工作有方法”的良好工作局面。

贯彻落实学校发展规划，涉及发展观念转变和知识能力提升，也涉及利益关系调整和体制机制创新。要把新发展理念贯穿发展规划落实全过程，落实到各项工作的决策、执行中，努力提高用规划提升发展的能力。

一是坚持一个方向。实施好规划，始终要坚持建设“国际知名、国内同类院校一流”高水平农业大学的正确方向。找准方向后，确立建设目标，突出“农业大学”主题，分清主次，精准发力推动规划落实和目标实现。

二是解决两个问题。面对高等教育发展的严峻形势，首先要解决学校办学资源需求不断增加与投入不足之间的矛盾，通过落实规划，提升学校获取各类资源的能力。其次是解决好学校人才培养质量、科学研究水平、社会服务能力与社会需求匹配程度低、办学效益低下问题。以实现规划任务目标为抓手，提升办学效益。

三是做到三个结合。高等教育发展和时代、社会变化紧密相连，学校规划实施也非孤立存在。实施好规划，即把学校发展放到社会发展全局中考虑，要与全面建成小康社会、全面实现乡村振兴要求结合，要与经济发展新常态的环境结合，与“一流大学和一流学科建设”需求相结合。要坚持系统观点，依照新发展理念整体性和关联性系统设计，做到相互促进、齐头并进，而非单打独斗、顾此失彼。

（二）以规划监督为关键，强化任务考核

规划实施是使规划从文本变成具体工作和任务，而规划监督则是保障规划实施取得实效的关键环节。在实际工作中，制度不完善、机制不理顺、措施不到位等情况均可能造成规划实施不力，导致规划执行力、约束力不强。规划监督主要解决两方面问题：一是推动工作开展，监控和督促规划执行不力情况；二是根据形势变化，适当调整规划，增加新的观测指标，终止不符合形势变化的任务内容，去除相应指标。

监督规划落实，要在督促检查、提高约束力上下功夫；要注重过程监控和动态管理，健全规章制度，规范工作程序，加强全程监控，确保规划顺利推进。建立规划执行进展情况考核评价体系和具体考核办法，在规划执行过程中，规划部门负责组织相关责任部门跟踪监督检查，及时发现和纠正实施过程中出现的问题；要始终坚持公开、透明原则，自觉接受监督。

（三）以规划评估为补充，反馈实施效果

学校规划实施以五年为一个周期，要根据规划执行情况及时总结，即规划中哪些任务指标已完成，哪些未完成；任务指标是自然增长还是通过实施、执行规划完成，未完成的具体情况及原因，均是规划实施总结需关注的内容。评估是监督的基本手段之一，通过科学合理评估，可评价规划落实、规划执行情况，从而指导下一步工作[12]。规划评估是反馈实施效果环节，更是总结经验过程。规划评估要与目标管理、目标考核工作紧密结合，通过分析规划执行情况，建立完善的规划监控评估机制，对规划实施绩效开展系统性评价；要结合规划落实具体途径，探讨监测评价模式，通过单位年终考核和干部任期考核，加强跟踪指导监测规划实施情况。

六、结语

贯彻实施好高等学校发展规划，对推动高等教育内涵式发展，对“双一流”建设目标的实现具有重要作用。作为学校发展的指导性文件，规划编制是起点，落实和实施是关键。在准确把握、深入落实规划的各项目标、任务和举措同时，要认真思考高等教育发展规律，科学谋划，转变观念、积极应对，将学校发展融入时代发展和社会进步中，以保证规划任务顺利完成，保证规划目标顺利实现。