整体性治理视阈下我国城市政府公共服务职责划分问题研究

任　博，孙　涛

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

一、问题的提出

当今社会，城市、特别是大城市作为“经济密集的社会有机体”①饶会林：《城市经济学》上卷，沈阳：东北大学出版社，1999年版，第4页。和人类社会生活的高级形态，伴随着经济与社会发展及其现代化进程的加快，越来越成为人们政治、经济、文化以及社会生活的共同体。正是由于城市所具有的政治、经济、文化和社会等多重功能，使得城市公共服务供给显得尤为重要。

目前，在我国现有的地方政府管理体制和市政管理体制下，人口超过100万人的大城市一般为地级行政建制的城市，即“地级市”，全国共有293个②中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴2017》，北京：中国统计出版社，2017年版，第3页。；同时，还有大连、青岛、宁波、厦门、深圳5个计划单列市(副省级)以及哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉、西安和成都等10个副省级城市。除甘肃省嘉峪关市、广东省东莞市、中山市以及海南省的三沙市、儋州市外，全国“地级市”、计划单列市、副省级城市地方政府纵向设置均为市政府、区政府以及作为区政府派出机关的街道办事处，实行“两级政府、三级管理”体制。特别是由于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条对县级以上各级地方政府职能和职责做了相同的规定，并且在列举每一级政府职能和职责的最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项。”第六十六条规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”因此，城市政府在纵向层级职能配置、职责划分和机构设置上高度统一、一致：市政府有什么职能、职责和机构，区政府就有什么职能、职责和机构，上下对口，由此形成了我国目前地方政府管理体制和市政管理体制中的“条块”关系。不仅如此，而且也不对不同类型的市辖区加以区分，在政府职能配置、职责划分和机构设置上基本相同。此外，作为区人民政府的派出机关，由于街道办事处承担着“承办区委、区政府交办的其他工作”的职责，即使没有设置与市政府、区政府相对应的部门或机构，但也设有专职人员负责管理，依然是区政府职能、职责的延伸或翻版。市、区两级政府职能、职责和机构高度统一、一致，导致市政府、区政府甚至街道办事处之间公共服务职责划分“分割化”和“碎片化”：一方面，基于专业化原则，公共服务职责被分割划分在不同的政府职能部门承担和履行，如教育、科技、文化、卫生、体育、公安、民政、社会保障、城乡建设、环境保护等部门，难以为居民提供完整、精准和无缝隙的满意公共服务；另一方面，基于层级节制原则，市、区政府及其职能部门提供受益范围不同的同一公共服务，极易导致公共服务供给重复、成本过高以及不同市辖区公共服务供给上的差异，难以实现公共服务供给的空间正义与公平。因此，明确划分城市各级政府之间的公共服务职责，对职责“分割化”和“碎片化”进行必要的协调和整合，是构建服务型政府的重要内容，也是提升城市政府公共服务能力、水平的有效途径和体制保障。

二、整体性治理理论是适用于我国城市政府公共服务职责划分的分析工具

我们认为，当前我国城市政府公共服务职责划分及其供给，应在现有的层级节制、专业分工基础上，充分运用整体性治理理论工具和分析框架，对职责划分及其供给(履职)“分割化”“碎片化”进行整合，以实现城市政府公共服务的高效、便捷、公平、完整和无缝隙供给。一定意义上讲，这也是我国城市政府职能转变、行政机构改革和理顺“条块”关系，实现有效治理城市这一重大时代重任的可能选择与路径。

整体性治理形成于20世纪90年代，它是对新公共管理的一种修正。作为一种治理理论和工具，整体性治理强调，政府应以公众的需求为导向，围绕服务对象的需求，以信息技术为手段和工具，以责任、协调、整合为治理机制，对治理的层级、功能、公共部门与私人部门的关系以及信息系统等“碎片化”问题进行协调与整合，在不改变现有管辖边界或不设立新的“超级机构”的情况下，通过协调或整合现有各自独立组织或机构的行动，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公众提供整体化的、无缝隙的、非分离的“整体型服务”的政府治理图式。整体性治理“为我们理解当代政治中的一个核心难题提供了有价值的贡献，即如何使治理中复杂的不同部门和层级协同提供高质量的服务，以满足日益增长的公众需求”*Laugharne，PeterJ.“Towards Holistic Governance(Bookreview)”，Democratization，2003，10(2)，p.164-165．。

第一，以公众为中心，改进“管理主义”的价值倾向。新公共管理是一种以效率为基本价值取向的政府改革运动，对市场机制、私人工商部门管理原则、工具及其方法的推崇备至，使新公共管理理论及其实践具有“管理主义”的价值倾向，严重损害了公平与正义以及责任性、回应性等民主价值。而整体治理则以公众需要和公共服务为中心，把公共价值和公共利益作为基本价值导向并置于首要的位置，强调政府的公共服务职能、职责和责任，通过协调、合作、整合等诸多方式和方法，促使公共服务供给主体紧密合作，为公众提供完整的、无缝隙的公共服务，并通过整体价值的实现，“构建一个整体效果最优和公共利益最佳的服务型政府”*颜佳华，周万春：《整体性治理视角下的政府文化行政职能转型研究》，《学习论坛》，2012年第12期。。

第二，以整体性为取向，克服组织结构分散化带来的管理困境。“新公共管理”改革通过结构再造，形成了一种不同于传统官僚制的组织结构形式，即扁平化和分散化的组织结构形式，然而却直接陷入组织不协调的困境：试图通过竞争机制以提供高质量和多样化的服务，但却因“忽视了部门之间的合作与协调，造成碎片化的制度结构。”*Sylvia Horton，David Farnham．Public Administration in Britain．Great Britain：Macmiiian Press LTD，1999，p．251．在整个公共机构或部门中，由于各部、委与执行部门(局)缺乏合作的决策机制，陷入了碎片化治理的困境。整体性治理则依托信息技术的优势，通过建立一个跨部门的把整个治理机构联合和整合起来的治理结构。这样，既克服了政府机构、组织内部的部门主义倾向以及各自为政的弊端，又调整了社会与市场的横向关系，并可以充分发挥政府战略协作和统筹服务的功能与作用，从而构建起一种政府与市场、社会通力合作的运转协调的治理网络。

第三，以综合组织为载体，修正过度分权带来的体制机制“碎片化”弊端。新公共管理提出并倡导“分权化政府”，然而过度分权也导致了组织之间信息的失真和沟通的不畅，使地方利益主体为了追逐各自的利益而加大了离心力，从而降低了政府聚合和集聚力量以服务公众的能力。整体性治理修正了新公共管理所倡导的过度分权导致的多头等级结构的弊端，提倡建立一种综合的组织结构及其体制机制，并将其建立在官僚制等级和分工的基础之上，从而强化了中央政府对政策过程的调控能力，为跨部门联系、协调与合作，提供了便利条件。

第四，提供一套全新的治理方式与治理工具。整体性治理理论，以整体主义为其理论基础，以网络信息技术为其平台，对不同的信息与网络技术进行整合，推动了政府行政业务与流程的透明化，提高了政府整体运作的效率和效能，从而使政府扮演了一种整体性服务供给者的角色。

由此可见，整体性治理策略框架与城市政府跨部门、跨层级公共事务治理具有契合性。随着我国经济与社会快速发展以及城市化进程加快和纵深推进，城市居民对于美好生活的需求、公共服务的数量需求和质量要求必将与日俱增。城市各级政府及其所属部门的公共服务供给及其有效性，超越了原有各级政府及其部门职责和能力的范围，加之多种多样各类跨地区、跨部门的公共服务供给问题交叠丛生，由此需要调整政府间关系，探究如何“按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新兴的各种网络建立起横向的行动线”，*[美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉，埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，北京：北京大学出版社，2008年版，前言，第7页。在具体的公共服务供给领域建立起协作和协同关系。整体性治理以“问题导向”“问题解决”为核心，其主要目标是减少不同政策之间的相互矛盾和冲突；通过减少不同服务项目之间的冲突或重复，以实现充分利用资源为城市公众提供整体的、无缝隙的服务。*Christopher Pollitt，“Joined-Up Government：A Surveey”，Political Studies Review，2003(1)，p.35.应用整体性治理回应城市政府公共服务职责和供给的碎片化或缺位的需求，而不是以碎片化供给对待碎片化需求，从而跳出“大碎片”套“小碎片”和混乱的、无序的以及低质量的公共服务供给。通过整体性治理，打通城市各级政府及其部门的公共服务职责边界，把原来以各级政府及其部门行政边界划分公共服务职责、配置公共服务资源、处理公共事务的“硬”边界打开和打通，使城市治理不再是以部门和行政区为导向，而是以公共服务问题和资源为导向。通过各级政府之间协作关系的确立，公共服务职责的整合，有效推动城市政府间公共服务职责的合理分工，实现城市整体资源的优化配置和社会效益的最大化。

同时，整体性治理的策略框架，也为城市政府公共服务职责及其供给“碎片化”提供了解决思路。我国城市政府协作履行公共服务职责和为居民提供公共服务面临的现实困境，主要表现为价值整合的碎片化、资源利用和配置以及行政权力结构的碎片化、政策制定及其执行等体制机制上的碎片化、电子政务信息的碎片化等四个维度的问题。碎片化不仅难以实现公共服务的有效供给，而且有可能导致公共服务供给的空间非正义性。因此，要走出碎片化的困境，需要改变我国城市现行的公共服务供给方式，加强相关治理主体、责任主体之间的协调和整合。“整体性治理的对立面不是专业化而是碎片化”*Perri 6.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.New york：Palgrave，2002，p.28-29.，其策略框架是一个复合体系，既包括政府组织结构的联合，也包括政府组织运行机制的整合；既有制度化方面政府体制、法律规范的改革，也有文化和价值的形成，从而构成城市政府公共服务的治理理念、组织结构、运行机制和技术系统四个方面的整体性策略框架。这一策略框架的内容与我国城市政府公共服务职责划分及其供给面临困境的内容相契合，可以为我们提供方向性的指导思路。

三、我国城市政府公共服务职责划分及其供给“碎片化”问题原因分析

政府职责划分，既是内部职能分工的直接结果，又是与外部环境交互作用的必然产物。因此，探讨政府职责划分，必须关注影响它的内外部要素，综合分析各种制约因素。我国城市政府公共服务职责划分“分害化”“碎片化”由来已久，是由多方面原因共同造成的：既有理念、价值等文化因素的影响，又有组织结构及其体制机制的制约，还有技术条件、技术系统的约束。

首先，传统小农意识、管理理念以及责任观念的影响，这是我国城市政府公共服务职责划分及其供给“分割化”“碎片化”的文化因素。

在我国传统文化中，长期以来存在着一种为人们熟视无睹的思想糟粕——小农意识或小农观念、思想，其基本特征：一是保守僵化、固步自封；二是封闭狭隘，“万事不求人”；三是热衷于“内耗”；四是缺乏公共意识，信奉“各扫自家门前雪，莫管他人瓦上霜”，对于公共事务和公共利益冷漠无情，缺乏公共意识和公共精神。时至今日，这种意识、思想和观念依然存在，影响着人们的思想和社会生活，致使我国城市各级政府及其部门和官员不同程度地缺乏公共意识和合作精神，习惯于“各自为政”，而忽视与其他辖区、部门的联系、协作与合作，进而形成“自闭式”、“碎片化”的公共服务职责划分及其供给模式。

同时，马克斯·韦伯基于专业化分工、等级节制管理的官僚制组织理论及其思想，一直占据着公共行政的正统地位。作为我国政府管理体制重要组成部分的地方政府管理体制和城市市政管理体制，就是按照马克斯·韦伯官僚制的专业化分工、等级节制原则组建起来的，并以此作为城市政府职能职责划分，包括公共服务职责划分及其供给的依据，对城市进行公共事务管理和为居民提供公共服务。在我国，除个别地级市外，全国“地级市”、计划单列市、副省级城市都是按照层级节制和专业化分工原则划分政府公共服务职责和供给公共服务的。其优势和优越性在我国城市治理的实践中已经充分体现出来，但也带来不少问题，公共服务职责划分及其供给“分割化”和“碎片化”即是其突出表现。

此外，“官本位”意识的存在，是造成我国城市政府及其官员服务意识淡薄的根本原因，也是政府官员追求政治晋升以及为此作为的动力所在。政府官员也是“理性经济人”，在追求城市公共利益最大化的同时也要追求自身利益最大化，而个人自身利益最大化的直接表现即是谋求政治上的晋升。在“压力型体制”下，市政府及其所属部门把任务和指标层层量化分解，落实到市辖区、街道等下级政府及其部门甚至个人，这在客观上造成了地方政府及其官员“只对上负责不对下负责”，“不怕群众不满意，只怕领导不满意”的约束机制。源于政治锦标赛体制的压力，政府官员必然选择性地履行公共服务职责，提供有限的公共服务。在日常的城市治理中对跨区、跨部门公共服务供给、公共危机治理重视程度不够，不愿意承担必要的政府责任，使得府际协作和部门间协同合作难以及时有序有效地展开，严重制约了城市跨区、跨部门公共服务职责的有效履行。

其次，按照官僚制层级节制、专业分工原则建立起来的城市政府组织，由于层级过多和分工过细而导致公共服务职责划分及其供给“分割化”“碎片化”。

政府组织结构的合理与否，层级设置是否适中，部门划分是否合理，直接影响着政府职能职责的履行和实现。层级过多或者分工过细，都极有可能导致政府职责划分及其供给的“分割化”和“碎片化”。一是从纵向层级构成上看，我国地级以上城市政府组织结构层次过多，包含有市、区以及街道办事处三个层级。城市作为“经济密集的社会有机体”*饶会林：《城市经济学》(上卷)，沈阳：东北大学出版社，1999年版，第4页。，其各种空间要素以及各类公共事务治理、公共服务供给应当是一个有机统一的整体。而城市现行市、区两级政府职能、职责和机构高度统一、一致，导致市政府、区政府甚至街道办事处之间公共服务职责划分“分割化”和“碎片化”：一方面，同一公共服务由市、区甚至街道等不同层级政府及其派出机关“各自为政”地“碎片化”供给，极易导致供给重复、成本过高。而且各级政府要提供所有的公共服务，但限于所掌握资源、信息和权力的有限性及其特殊性，又不可能有效地提供居民所需要的多方面完整的公共服务。另一方面，同一公共服务由市、区甚至街道等不同层级政府“碎片化”供给，极易造成公共服务供给的空间非正义和不公平，且不可能为居民提供完整、无缝隙和满意的公共服务。二是从横向职能分工看，按照1983年国务院机构改革中的统一规定，市政府的组成部门为30-40个，小市少于30个，特大城市可多于40个，县(区)政府25个左右*《中共中央、国务院关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》，1982年12月；《中共中央国务院关于地、市、州党政机关机构改革若干问题的通知》，1983年2月。。这里的市，即指地级市；小市，特指县级市：较大的市，则主要指计划单列市和副省级市。城市、特别是地级以上城市地方政府组织结构中，由于部门设置过多，职能配置必然过于分散，职责划分必然过细，造成职能交叉和权责不清，“越位”“缺位”现象时有发生。从公共服务供给职能、职责来看，我国城市政府承担着教育、文化、科学技术、公共卫生、体育及健身、社会保障、基础设施建设、防灾救灾、环境保护、公共安全等公共服务职能和职责。然而，由于过分强调按照专业化分工原则设立政府工作部门，上述公共服务职责划分被分割在众多政府部门。此外，城市政府公共服务职责划分及其供给“碎片化”还表现在公共服务供给决策、执行和监督职能的配置上缺乏科学性，府际协调不足，机构设置仍然需要不断调整、重组和优化。

再次，现行市政管理体制以及决策机制、执行机制和监督机制“碎片化”，成为影响我国城市政府公共服务职责划分及其供给整体性治理的体制机制因素。

我国现行的城市政府组织结构，造成公共服务职责划分及其供给“碎片化”及其分割流程。在现行市政管理体制下，决策机制、执行机制以及监督机制“碎片化”，成为影响城市政府公共服务职责划分及其供给整体性治理的体制机制因素。一是“条块分割”的城市管理体制导致公共服务职责划分及其供给“碎片化”。在我国，根据宪法和地方组织法规定，县级以上地方各级政府领导所属职能部门和下级政府的工作，其所属职能部门与下级政府所属职能部门具有领导或者指导关系。此外，还有大量垂直管理部门存在。因而，在城市管理中形成了市、区及其派出机关、市政府主管部门与区政府工作部门之间“条块分割”的关系。二是“条块分割”下的公共服务决策“碎片化”。在我国，由于尚未建立公共服务供给的整体性决策机制，致使城市政府公共服务政策制定“碎片化”，这主要体现在以下为几个方面：其一，缺乏城市公共服务整体性治理的国家综合性立法(尽管难度极大)，跨层级、跨部门的协调机制尚需建立和健全。目前，我国城市政府公共服务职责划分及其供给依据的是由几十部单一的专门法构成的法律体系。采用国家立法的方式分别赋予县级以上地方政府对辖区内相关公共服务供给事项负责的权力，并以行政区划为单位分层级(纵向)、分部门(横向)单独进行供给。其二，整合跨层级、跨部门的城市公共服务供给决策机制尚未建立起来。城市各级政府及其部门都只是根据自身需要和实际利益制定公共服务政策以及编制公共服务发展规划，未能形成统一的整体性的城市公共服务发展规划，各项决策或规划极有可能相互割裂，甚至冲突。其三，公共服务供给法规中涉及的各层级、各部门职责不清晰，只有分工而没有协作。如前所述，按照现行《食品安全法》的规定，我国的食品安全监管即是多部门管理，涉及到的垂直管理部门有工商行政部门、食品药品监督管理部门、质量监督检查检疫部门、公安部门、粮食部门等8个部门，属地管理的部门有发展改革委员会、卫生行政部门、农业部门、商务部门、财政部门等5个部门*陈刚，张浒：《食品安全中政府监管职能及其整体性治理——基于整体政府理论视角》，《云南财经大学学报》，2012年第5期。。从法律规定看，只有分工——各自的责任规定而没有对协作、合作等事项作出规定。三是“条块分割”下的公共服务政策执行“碎片化”。主要表现为众多相关法律法规的可操作性不强，特别是各级政府及其有关部门之间的协调、合作可操作性不强。其一，基于“条块关系”原则制定的相关公共服务法律法规，对县级以上地方政府的授权相对模糊，导致有关公共服务的政策落实困难。在内容上多数规定只是原则性的，在管理权限和职责划分上相对模糊，多数规定都是“县级以上”政府，缺乏具体的实施细则，使得法律法规的落实大打折扣。其二，缺乏城市公共服务政策执行的整合机制。城市公共服务供给由市、区政府及其众多专业化职能部门承担，各层级、各部门之间各自为政，没有在专业化分工基础上形成整合各公共服务供给部门的工作机制。例如，同一城市甚至同一市辖区中，教育公共服务供给充分，市民比较满意，但公共文化服务供给则不足，市民不大满意。这种情况，在我国城市中应当讲具有一定的普遍性。其三，同一项公共服务供给，也是由城市各层级及其相关职能部门承担，协调与合作不力，导致执法的分散化。前面提到的食品安全执法即是这一现象的集中表现。四是“条块分割”下的公共服务政策监督“碎片化”。我国的公共政策监督机制，虽然经过几十年的建设已经初步形成体系，但是在其运行过程中仍然存在着诸多问题和不足。从理论上、法理上讲，我国公共政策执行监督的主体较多，然而，在实践中各监督主体之间分工不明确，权利不清晰，彼此之间的关系也没有完全理顺，因而不同程度地存在着各主体监督权限、方式、程序和范围等不够明确等问题，致使各主体在监督过程中各自为政，尚未形成一个严密有序的、责任清晰的、协调互动的、权限明确的以及运转高效的政策监督机制。

最后，电子政务信息碎片化和“信息孤岛”困境以及电子政务建设制度体制“碎片化”，是造成城市公共服务职责划分及其供给“碎片化”的技术性因素。

“没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来，以便向民众提供整合性的服务。”*彭锦鹏：《全观型治理：理论与制度化策略》，《政治科学论丛》(台湾)，2005年第23期。当前，我国城市面临的电子政务“碎片化”和“信息孤岛”困境，主要表现为以下几个方面：一是电子政务信息系统及基础设施之间缺乏必要的沟通和联系。由于管理体制的原因以及部门既有利益的驱使，造成城市信息资源的“条块”分割和部门控制，缺乏有效的共建共享，不同层级、不同部门的多头管理必然导致信息资源的不畅。二是相当一部分城市横向政府职能部门之间和纵向政府层级之间没有建立起电子政务平台和政务信息的统一标准以及专业性子系统，无法对政务信息进行有机的整合，更谈不上实现政务信息资源共享、政务信息交换和政务信息互联互通。各政务信息系统之间无法实现真正的共联共享，使得城市政府在建设电子政务过程中出现各种“信息孤岛”现象和信息“碎片化”现象。同时，我国电子政务建设立法缺失，制度和体制“碎片化”：一方面，有关电子政务的相关立法滞后或缺失。有些立法制定的时间较早，明显跟不上形势的发展，从而缺乏时效性。尤其是在电子证照、电子文件等领域，由于相关立法缺失，根本不能满足当前政府公共服务发展的需要。另一方面，有关电子政务的标准规范制定的过于宏观，缺乏针对性和具体实施办法，并且尚未形成全国统一的规范要求。其结果是造成我国大多数城市政府电子政务具体操作标准和环节不一致，给广大市民带来了很多不必要的麻烦。此外，城市电子政务建设的职能职责界定不明晰，政务信息协同效率低下，信息“条块”分割严重，信息系统建设缺乏严格科学的程序，行政审批过多、过滥，进而导致整体性电子政务建设体制“碎片化”。

四、构建我国城市政府公共服务职责划分及其供给整体性治理的对策与建议

问题产生的原因，决定了问题解决的方式及其路径。我国城市政府公共服务职责划分及其供给“分割化”“碎片化”的问题，是由价值观念、组织结构、体制机制以及技术系统等因素所致，由此决定了解决这一问题的路径选择。

首先，强化城市政府公共责任和公共利益的基本价值取向与治理理念。

从整体性治理来讲，无论是责任、协调、合作、整合等治理策略的使用，还是强调政府层级之间、部门之间以及公共部门与私人部门之间的整体性运作，其根本目标都是通过整体性价值的实现，“构建一个整体效果最优和公共利益最佳的服务型政府。”*颜佳华，周万春：《整体性治理视角下的政府文化行政职能转型研究》，《学习论坛》，2012年第12期。因此，应当把回应公共需求、承担公共责任以及追求公共利益作为我国城市服务型政府建设的价值内核。在城市治理中，要更好地发挥政府的作用，通过宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务职能的正确履行，不断凸显政府的公共性和服务性，强化政府的公共责任和公共利益，这是推动和实现我国城市政府职能转变、行政机构改革和理顺“条块”关系，实现有效治理城市必须坚持的价值取向。一是克服保守封闭、“万事不求人”、习惯于“内耗”和“各扫自家门前雪，莫管他人瓦上霜”的传统小农意识和思想，树立公共意识和合作精神，强化城市各辖区、各部门之间的联系、协作与合作，进而构建整体性的城市政府公共服务职责划分体系及其供给模式。二是修正长期以来一直占据公共行政正统地位的马克斯·韦伯基于专业化分工、等级节制的官僚制理论及其理念，确立并不断强化专业分工、层级节制基础上的城市各区、各部门间的横向与纵向整合理念，并以此作为城市政府公共服务职责划分及其供给的指导思想理念。三是摒弃服务意识淡薄、以追求政治晋升并为此而作为的“官本位”意识，坚持公共性和服务性的价值取向，不断强化政府公共服务职能。紧紧围绕文化、教育、科技、卫生、健康、食品安全、社会保障、基础设施建设和环境保护等事关民生的重点领域，通过建立健全城市基本公共服务体系，推进城市基本公共服务均等化，提高城市公共服务的总量和质量。

其次，通过机构整合，建立以整体性为特征的城市政府公共服务组织形态。

优化城市政府组织结构及其流程，加大政府职能整合力度。“整合是整体性治理的一个重要概念，整合意味着要逆部门化和碎片化、实行大部门式治理。”②颜佳华，周万春：《整体性治理视角下的政府文化行政职能转型研究》，《学习论坛》，2012年第12期。一是通过政府组织(机构)及其职能整合，解决城市政府公共服务组织及其职能“碎片化”问题，推进城市政府公共服务组织。组织和职能由分散和“碎片化”向整合和“整体性”转变。我们认为，我国城市公共服务整体性治理的终极目标应当是通过整合城市各层级、各部门公共服务组织结构及其职能配置，搭建城市公共服务供给的整体政府平台或载体，以便更加及时、有效地回应市民的服务诉求，为全体市民提供公平、完整和满意的公共服务。二是这种组织及其职能整合是在现行科层制层级节制、专业分工基础上的整合，而不是另起炉灶。如前所述，按照现代官僚制层级节制和专业分工原则划分政府公共服务职责，其突出优势和优越性已经在我国城市治理的实践中明显体现出来。与此同时，它也带来了公共服务职责划分及其供给“碎片化”的问题。通过政府公共服务组织及其职能的整合，其目的在于达到城市政府各层级、各部门之间的协调、配合与合作，从而为全体市民提供完整、无缝隙的公共服务。基于这样的认识和考虑，我们建议，在我国现有地方政府管理体制和市政管理体制下，建立由市长或常务副市长任主任，各市辖区区长或常务副区长任副主任，市政府所属文化、教育、科技、卫生、体育、社会保障、公安、食品安全、市政设施建设、环境保护、工商行政部门、食品药品监督管理、质量监督检查检疫以及发展改革委、财政等公共服务职能部门或相关部门以及部分专家、学者为成员的公共服务委员会。该委员会由市政府领导，其主要职责是总览全局，统筹规划全市的公共服务供给，以此实现城市公共服务组织及其职能的整合。

再次，推进整体性公共服务供给体制建设，优化服务型政府的运行机制。

组织机构是履行现实职能的平台和载体，体制机制则是履行和实现职能的制度保障。整体性治理着眼于政府机构和组织体系整体运作的协调性、协同性和整合性，强调层级节制和专业分工基础上政府运作的整合，主张对职能相同或相近的政府层级、部门进行整合和归并，实现大部门式的治理。我们认为，推进我国城市整体性公共服务供给体制建设和优化服务型政府运行机制，必须立足我国政府管理体制实际以及遵循专业化职能分工原则。为此，提出以下建议：一是城市公共服务委员会及其组成成员——各市辖区政府、市政府所属各公共服务职能部门或相关部门，均在市政府统一领导下展开工作。其主要职责是负责协调各市辖区政府、市政府所属各公共服务职能部门的工作，打破“条块分割”的城市公共服务供给体制，转变各市辖区政府、市政府所属各部门各自为政供给公共服务的方式，协同合作地为全体市民提供高效、公平、完整和无缝隙的满意公共服务。这是当前我国推进城市整体性公共服务供给体制建设的基本途径和路径选择。二是构建并优化城市政府公共服务运行机制。城市公共服务委员会既是协调机构，又是决策机构。作为决策机构，城市公共服务委员会负责全市有关公共服务发展战略和规划的编制，并报市人民代表大会及其常务委员会审议和批准；审议和批准各市辖区政府、市政府所属各部门负责的公共服务项目。各市辖区政府、市政府所属各公共服务职能部门作为公共服务供给的执行机构，具体负责为市民提供相关地区和相关领域的公共服务。发挥市各级人大及其常委会、监察部门、社会团体、社会舆论和人民群众作为监督主体的作用，加大对政府及其所属部门公共服务职责履行的监督。三是在上述对公共服务供给决策、执行和监督分解和法规的基础上，构建决策、执行和监督既相互制约和相互把关，又分工负责和互相协调的运行机制，使城市公共服务供给决策更科学，执行更高效，监督更有力。

最后，建立健全保障体系，整合信息资源，创新城市电子政务发展方式。

传统“条块分割”“碎片化”的政府管理模式，导致我国城市电子政务信息系统及基础设施之间缺乏必要的沟通和联系、各部门信息系统之间互不相通等电子政务“碎片化”和“信息孤岛”困境。破解这一困境，我们提出如下决议：一是建立健全保障体系。进一步完善法律法规和标准规范建设，加快城市网络基础设施建设和网络新技术的研发，改善专业电子政务人才的选拔和培养制度，从而为城市公共服务供给水平和质量提升提供强有力的法律、物质、技术和人才支撑。二是实现电子政务信息资源互联互通互用。既要建立城市信息资源共建共享的机制，又要制定统一的城市电子政务信息资源指标体系，为各级政府以及各部门之间的共建共享提供现实依据。同时，还要加强城市电子政务信息资源的应用开发，着重开发信息资源的应用能力，提高城市电子政务信息资源的使用效率，增强政府公共服务供给的水平。三是创新城市电子政务发展方式。要以市民需求为导向，完善电子政务绩效评估体系，大力发展移动端的公共服务供给。